高校“一把手”監督的時代蘊意、內在視角與現實使命探析

王志兵

習近平站在黨和國家發展的戰略全局，統攬全面加強新時代黨的建設的總要求與現實需求，高度重視“一把手”監督問題，作出了一系列重要講話和指示，強調：“要加強對‘一把手’教育的針對性、管理的經常性、監督的有效性，促使各級‘一把手’帶頭遵守黨章黨規和憲法法律，認真貫徹執行民主集中制，不斷增強黨性修養，做到位高不擅權、權重不謀私。”①對深入推進“一把手”監督指明了方向、明確了要求，提供了根本遵循。

一、“一把手”監督是高校加強黨的建設的必然要求

《中國共產黨章程》明確要求要加強主要領導干部的監督，這對“一把手”的監督提供了根本保障。習近平在第十八屆中央紀委二次全會上指出，“對一把手的監督仍然是一個薄弱環節”，“要加強對一把手的監督，認真執行民主集中制，健全施政行為公開制度”。②提出了對“一把手”監督的時代政治課題。高校承擔著人才培養、科學研究、服務社會、文化傳承的重要功能，承載著“為人民服務，為中國共產黨治國理政服務，為鞏固和發展中國特色社會主義制度服務，為改革開放和社會主義現代化建設服務”③的時代重任。隨著高等教育的改革發展，高校與經濟社會發展的關聯更為密切，社會開放度和國際化程度不斷提高，確保高校辦學治校政治方向不偏離和政治功能不動搖，高校黨委必須以強化政治領導力為首要任務，“一把手”要以強化政治引領力為首要職責，落實黨對高校全面領導的政治使命和政治責任，“切實擔負起管黨治黨政治責任，始終保持‘趕考’的清醒，保持對‘腐蝕’‘圍獵’的警覺”④，充分發揮出深入推進高校全面從嚴治黨、落實立德樹人根本任務的“頭雁效應”。

習近平強調，“各級領導班子一把手是‘關鍵少數’中的‘關鍵少數’”，“領導干部責任越重大、崗位越重要，就越要加強監督”，“破解一把手監督難題”。⑤法治社會，無法外之地，沒有法外之人，更沒有法外之權，任何人、任何公權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監督。加強高校“一把手”監督，是鞏固黨在高校的執政地位、確保黨在高校的執政安全、提高高校黨的執政能力、改進高校黨的執政方式的重要保證，是增強“四個意識”、堅定“四個自信”、堅決做到“兩個維護”的具體體現。當前，在本科高校的“雙一流”建設，高職院校的“雙高”建設，和深入推進高校綜合改革的時代背景下，堅持和加強黨對高校的全面領導，在建設中國特色社會主義偉大事業進程中，以政治建設引領“雙一流”“雙高”建設和綜合改革，“一把手”作用至關重要、責任重大。實現對“一把手”最有效的監督，對高校事業發展、優良政治生態構建等起著舉足輕重的影響，對確保高等教育堅持中國特色社會主義辦學政治屬性起著基礎性保障作用，是高校黨委落實管黨治黨、辦學治校主體責任的必然要求，是推進高校治理體系和治理能力現代化、促進改革發展的重要方法和舉措。

二、高校“一把手”監督的問題與成因

（一）權力聚集導致監督空化。在高校相對封閉獨立的管理和工作運行環境內，高校“一把手”握有學校內外大部分的權力資源，不僅在學校發展規劃、干部人事管理、重大建設項目、資金使用、資源配置、教職工績效分配等學校重要決策事項和涉及教職工切身利益問題上，有較強的導向性話語權和決定權，而且在學校日常工作的各個領域和具體事項上，有絕對的指向性權威。在現行高校行政化管理的體制下，“一把手”相對高度集權，在有利于學校統一領導，高效決策的情況下，也可能帶來某些規范性、科學性、民主集中制落實的缺位。在某些情況下，“‘一把手’因為手中所握有的權力而成為‘一霸手’的現象時有發生”。⑥

高校的實際工作過程中，有的抓黨建工作的系統性、深入性、滲透性、延伸性、實效性作用不強，還存在忽視發揮黨建的政治引領和政治監督作用的情況，在高校全面從嚴治黨，加強黨風廉政建設，規范權力運行，構建優良政治生態中，還有本位主義傾向，有的為了面子和形象，掩蓋問題、回避矛盾，不愿揭“家丑”和觸及痛點等，僅把高校業務工作取得的成績代替或嫁接為黨的建設工作的成效。同時，上級主管部門對學校的監督領導，更偏重學校發展大方向的把握和政績的考核，掌握情況和判斷分析主要來源于學校的總結材料和“一把手”的主導性匯報，掌握實際情況的一手資料不多，難以像巡視巡察和審計那樣對學校政治生態和日常工作深度把握，從監督檢查的時空上難以深入和全面，造成“一把手”監督中上級監督太遠。“一把手”的權力聚集制約了監督的有效落實，致使對“一把手”監督處于相對“真空”狀態。

（二）制度缺位導致監督表面化。十八大以來，在深入推進全面從嚴治黨的高位態勢下，黨內的法規制度不斷健全，黨風廉政建設、預防和懲治腐敗體系不斷完善，特別對“一把手”的第一責任人責任不斷壓實，權力監督制約的措施、要求不斷強化，取得了顯著成效。但在高校以教學科研等業務工作為中心的導向下，“仍然無法避免有些領導干部將其視為‘貼在墻上、講在嘴上、不放在心上’的空頭文件的現象”。⑦一方面，在貫徹落實關于黨的監督法規制度時，有的存在以會議落實會議，以文件落實文件，“上下一般粗”的現象，沒有形成切合學校實際需求的制度體系和落實措施。另一方面，即便是制定了實施細則和制度，層層壓實責任有時變成了層層下移責任，對校級領導特別是“一把手”的監督要求、方法措施、具體落實、程序規范等方面涉及不多，存在缺項，即使涉及也比較原則和程式化，缺乏可操作性。

由于沒有形成完備的制度體系或執行系統，缺少從學校“一把手”到黨員干部全覆蓋、全鏈條、全方位的監督體系和清單，使得對學校領導特別是“一把手”的監督有的只能是說在口上，難以執行。在具體工作和事項上強調落實責任制時，有的實質是具體工作人員成了承擔責任的主體，在出現問題而處于“非必須紀律處理、問責追究”的狀況下，責任承擔的區分度模糊，往往是責任層層下推和分攤，導致責任層層衰減和稀釋，多數情況下具體工作人員成為被“甩鍋”和“背鍋”的對象。從中央紀委國家監委網站公布的數據看，2012 年12 月至2018 年4 月間，共通報全國高校119 名領導干部違紀違法問題，其中，黨委書記52 人，校長（院長）30 人，一把手占70%；2020 年1 月至10 月通報全國20 名（含已退休）高校黨委書記、校長（院長）違紀違法問題，書記9 名、校長（院長）11 名，究其原因是多方面的，其中制度的缺失、監督的缺位，導致小問題變成大問題是重要原因之一。

（三）意識弱化導致監督形式化。習近平在十九屆中央紀委四次全會上強調：“要把黨委（黨組）全面監督、紀委監委專責監督、黨的工作部門職能監督、黨的基層組織日常監督、黨員民主監督等結合起來、融為一體。”⑧明確了黨內監督的全層級架構和各監督主體的監督職責，“一把手”更是監督中重點的重點。從高校內部來看，各監督主體對“一把手”的監督都是監督上級，處于下級監督太難的窘境。由于所有人員都在學校管理的體制內，個人職業生涯的成長發展受學校體制框架的制約和人為因素的影響較大，特別是“一把手”對個人發展具有較強的話語權和潛在影響力，各監督主體難以形成對“一把手”監督的思想和行動自覺，客觀上“一把手”監督成為沒有人愿意觸及的“雷區”，即便是制度規定需要，有的也是形式化，走過場。

從學校領導班子的監督來看，落實民主集中制是規范、制衡和監督權力運行最有效的方式，但由于權力的不對等和工作關聯的掣肘等諸多因素考慮，只要是不明顯違規或自己有承擔責任的可能時，也是不說或少說為佳，甚至揣摩“一把手”的想法，以迎合“一把手”的需求，存在“民主集中制形同虛設，將民主集中制簡單理解為坐在一起開會的形式，事實存在的是‘假民主’、‘假集中’的‘一把手’專權之事”。⑨從高校紀委專責監督來看，對“一把手”監督的力度和效能還是受限，存在既監督又不監督的現象。黨的工作部門和基層組織是在黨委直接領導下，落實黨委的決策部署，作為執行者雖可提出工作建議、反映工作問題，但現實中難以對“一把手”指出不足、提出意見。而黨員的民主監督更多是在基層，離“一把手”“太遠”，無從監督。對“一把手”身邊的工作人員而言，能得到領導特別是“一把手”的肯定和關心已屬不易，工作中大都寧心靜氣、小心翼翼、服從要求，哪敢“老虎頭上捋胡須”。

（四）認識錯位導致監督虛化。高校“一把手”自身的政治站位、政治理論水平、政治視野和政治決策能力，無論對學校宏觀發展規劃，還是日常工作運行的指導思想，都有著直接的影響。近年來，由于黨內法規制度的不斷健全，巡視巡察的持續深化，責任要求的持久加壓，監督查處力度的長效發力，作為“一把手”的政治紀律和規矩意識、第一責任人作用在不斷強化。但客觀上，特別是長期處于“一把手”位置，易產生權力的思維定勢，少數“一把手”身份觀念強，難以克服“家長制”“一言堂”的權力“領地”潛意識思想。一些重大事項上，決策的公開透明度不夠，偏頗的認為是個人權力范圍，高高在上、個人意志的現象還不可避免，有的在民主集中制、民主決策中做選擇、搞變通，當作一種“走過場”的形式，甚至變成使個人意見與想法“合法化”“合規化”“集體化”的程序。“一把手”在權力行使的自由裁量空間內，很可能滋生權力“私有化”“特殊化”“絕對化”“排他化”的傾向，這些都成為實施“一把手”監督的最大障礙。

工作和決策過程中“一把手”通過自身權力的“自有”影響力，把個人想法隱性化地推行和強加于他人的情況還時有發生。例如，干部選拔任用過程中，個別“一把手”存在個人情感認知偏向和喜好，有時會難以全面、理性認識和對待干部選拔任用。與班子成員的事先溝通有的成為“一把手”統一個人意見想法的方式。特別是上級有關部門與“一把手”單獨溝通聽取意見，“一把手”根據個人的考量，選擇性對照選拔標準，只要是群眾意見反響不過于集中和強烈，“一把手”占有了話語權的絕對權重，不唯票的原則偏離到“一把手”的個人意見起主導決定性作用，黨管干部成了“一把手”管干部的情況現實存在。

三、以高度的政治站位強化高校“一把手”監督

（一）提高思想認識，強化政治擔當。“黨內監督沒有禁區、沒有例外。信任不能代替監督。”⑩不受監督的權力必然導致權力的失控和任性，引發權力的膨脹和異化，造成權力的獨斷和濫用，滋生多種形式顯性和隱性的權力腐敗，給一個地區、單位的事業發展和政治生態造成不可挽回的損害。高校作為中國特色社會主義事業人才培養的高地，其第一屬性、根本屬性是政治屬性，強化高校的政治建設是落實立德樹人根本任務的本質要求，加強政治監督是關鍵保障。當前高校亟待轉變的還是思想觀念，要加強思想建設，改變傳統的思想觀念，摒棄傳統封建文化中“官本位”思想，克服監督就是不信任、就是找麻煩的狹隘思想和認識誤區，以建設和培育積極健康的黨內政治文化引領高校校園文化建設，深刻認識“一把手”監督的政治蘊意、時代內涵和現實意義，將高校政治監督擺在突出位置狠抓落實。

高校紀委作為專責監督主體應更加突出政治監督和強化日常監督，既強化政治擔當，勇于善于監督，又強化目標導向、問題導向，突出重點，抓住關鍵少數，特別要強化對黨委落實主體責任和“一把手”第一責任人責任的監督，推動管黨治黨政治責任落實落細落地。堅持“監督的再監督”的職責定位，建立健全學校黨風廉政建設和反腐敗工作協調機制，形成監督合力。黨內各監督主體要強化主動參與監督的主體意識，提升政治建設全局站位，正確和準確認識高校“一把手”在學校改革建設、事業發展中的重大責任和固有的決定性影響力，深刻理解對“一把手”監督的重要現實作用，把主動監督“一把手”作為貫徹落實黨中央決策部署和嚴格執行黨規黨紀的應有之義和必然要求。把積極行使自身監督權力作為履行政治責任的應有擔當，提升政治責任感，形成全員、全過程、全方位的監督格局，構建監督的常態化環境和氛圍，讓監督和接受監督成為一種思想自覺和行為習慣。

（二）健全監督制度體系，保障落實執行。黨的十九屆四中全會《決定》中提出要“完善黨內監督體系，落實各級黨組織監督責任，保障黨員監督權利。重點加強對高級干部、各級主要領導干部的監督，完善領導班子內部監督制度，破解對‘一把手’監督和同級監督難題”。?《中國共產黨黨內監督條例》對黨內監督的主體、責任、內容、方法、保障等作出了全面而明確的規定，特別強調對主要領導干部的監督。高校管理條塊多且關聯性強，是一項科學的系統工程，以黨建引領業務工作，實現黨建與業務工作的高度融合，制度的設計、建設與有效執行至關重要，加強高校“一把手”監督，關鍵還是要靠制度。

要根據黨內和國家及教育行政法規制度，結合學校實際，從高校章程這一頂層設計開始，和各領域具體制度建設與完善中健全權力制約監督機制，不僅是對事項具有直接權力作用的部門和人員，而且要對事項具有間接或隱性權力作用的部門和人員實施監督制約，做到監督的環節完整，監督的鏈條緊扣。根據工作職責和崗位要求，建立從“一把手”到各級領導干部行使職權的權力清單和負面清單，建立各監督主體對“一把手”到各級領導干部開展監督的內容、權力、責任、方式的清單，形成長效監督機制。制度的生命力在于執行，制度本身固有的約束力還需外在的有力執行才能發揮作用，“任何一種制度在執行過程中都會面臨集體行動的困境——人們都希望別人受到約束而自己可以排除在外”?，尤其對處于高校權力頂層的“一把手”而言，制度實際約束力的彈性較大，因此，要加強高校制度體系執行與落實的激勵性與懲戒性，鞏固擴大制度建設的群眾基礎，提高制度執行的認同度，提升實施監督的廣度、深度和精準度，破除執行困境。

（三）嚴格落實民主集中制，優化權力結構。客觀現實中，對高校“一把手”的監督更多、更直接的是在黨政班子層面。要全面落實民主集中制，大力發揚民主，“在完善黨內民主制度的基礎上，要加強對一把手貫徹執行民主集中制情況的監督”。?在落實高校黨委領導下的校長負責制的領導、治理結構的政治要求下，黨委（常委）會主要是決策學校“三重一大”等重大事項，校長辦公會主要是落實決策，應在職責清晰、權力邊界分明、相互溝通協商的基礎上，建立相互制約、相互監督的機制。要細化議事決策過程中規范、程序、紀律要求與措施，嚴格遵循少數服從多數的原則。尤其需要明確在議事決策全過程中的監督要求，保證監督的相互性、獨立性，確保參與決策者思考和觀點的自主性，尤其要落實“一把手”末位表態制，防止“一把手”事先“定調”，形成隱性的對參與決策者思維影響的定勢。參與決策者必須嚴格把握身份定位，以高度的責任使命，強化民主集中制的落實執行的自覺性。

堅持黨委集體領導和分工負責相結合，必須形成科學定權、合理分權的配置結構。作為高校“一把手”更多的從學校事業發展的宏觀和中觀層面加強領導、管理和監督。對于高校具體的事權、人權、財權，要厘清權力責任主體，明確“一把手”在人、財、物等重大事項中的權力量度，特別是權力行使所應承擔的責任。同時，對于高校所特有的相對獨立自主的學術權，應理清黨委（常委）會權力、行政權力和學術權力之間的關系，建立職權明晰、關系清晰的領導、管理、協調和監督體系，既防止學術權力行政化，又杜絕學術權力自由化，保證在黨的絕對領導下，充分發揮學術權力推動和激發學校辦學活力的作用。總之，在權力配置和運行的全環節，應真正實現黨委領導、集體控權、自主行權、規范用權、監督濫權，做到法定權職、權責對等、有權擔責、失責必究、追責必嚴。

（四）嚴格自律，匯聚監督合力。習近平指出：“黨員、干部特別是領導干部要清醒認識到，自己手中的權力、所處的崗位，是黨和人民賦予的，是為黨和人民做事用的，只能用來為民謀利。”?高校“一把手”嚴格自律、嚴于自我監督，對學校政治生態建設起著風向標的作用。“一把手”必須要有強烈的規范規矩意識，對手中的公權力心存敬畏，強化主動接受監督的意識和內在動力，認真貫徹執行黨章黨規黨紀對“一把手”的要求，以上率下，從監督上落實“一把手”第一責任人的自我要求，“自覺擔當領導責任和示范責任，把自己擺進去、把思想擺進去、把工作擺進去，形成‘頭雁效應’”。?在高校改革發展過程中，“一把手”一般處于矛盾的中心，“一把手”應以寬廣的胸襟，廣泛地聽取意見，特別是聽取班子成員的意見，既從贊美阿諛之詞中冷靜分析，更要從意見批評之言中理性思考。深入調研，發現真問題，分析真原因，匡正作風，制定治本之策，強化自身行政行為的管理，提升治理能力和全局站位，以依法治校的法治思維，樹立正確的政績觀，增強事關學校發展重大事項和關系到師生員工切身利益的科學決策、民主決策，做到透明公開。

習近平在學習貫徹黨的十九大精神研討班開班式上強調：“每個領導干部都應該把潔身自好作為第一關，從小事小節上加強約束、規范自己，堅決反對特權思想、特權現象，習慣在受監督和約束的環境中工作生活，煉就過硬的作風。”?十九屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議公報指出：“做深日常監督，推動監督下沉、監督落地、監督于問題未發之時，強化對‘一把手’和領導班子監督。”?要在扎實推進黨內監督為主導，支持和保障學校紀檢監察機構在專職監督中的獨立性、權威性，充分發揮黨內監督效能的同時，加強紀檢巡審聯動監督，通過教代會監督、民主監督、行政監督、群眾監督、輿論監督等的整合，建立包括“一把手”在內的黨外各方監督的事項清單，明確各方監督的職權范圍，構建監督的協同配合機制，真正發揮各方依規依法監督的作用，貫通融合各類監督的疊加效應，形成“一把手”監督在學校整個監督體系中的示范效應。高校上級主管部門和監督部門應形成系統化、經常化的對高校“一把手”深入監督的系統機制，定期開展分析和考核評估，避免單純節點性、脈沖性、流程性的考核監督。

結語

“審微于未行，御變于將來。”習近平強調：要“對‘關鍵少數’特別是高級干部提出更高更嚴的標準，進行更嚴的管理和監督”。?加強“一把手”的監督是新時代高校黨的建設的政治使命和責任。高校要構建“一把手”監督的內部驅動和外部推動相結合、黨內監督和黨外監督相聯合、制度建設與落實執行相契合、嚴格自律與他律約束相融合的體制機制，注重預防性、系統性、經常性監督，堅持監督中把“嚴”的主基調長期堅持下去，克服“一把手”監督的形式主義，做到監督關口前移，實現監督過程持續，保證監督結果有效。

[注釋]

①???習近平總書記關于強化監督重要論述摘錄[EB/OL].(2018-05-08)[2020-07-21].http://fanfu.people.com.cn/n1/2018/0508/c64371-29972360.html.

②首次公開發表的習近平同志8 篇文稿中有關黨風廉政建設和反腐敗斗爭論述摘編之二[EB/OL].(2014-09-29)[2020-07-13].http://www.ccdi.gov.cn/toutiao/201409/t20140929_123589.html.

③習近平在全國高校思想政治工作會議上強調 把思想政治工作貫穿教育教學全過程 開創我國高等教育事業發展新局面[EB/OL].(2016-12-08)[2020-07-13].http://news.cctv.com/2016/12/08/ARTIihpHZs56dGPSnK5b5x5y161208.shtml.

④習近平:充分發揮全面從嚴治黨引領保障作用 確保“十四五”時期目標任務落到實處[EB/OL].(2021-01-22)[2021-01-28].http://www.ccdi.gov.cn/special/sjj5cqh/sjj5cqh_tpxw/202101/t20210122_234504.html.

⑤習近平.在第十八屆中央紀律檢查委員會第六次全體會議上的講話[EB/OL].共產黨員網,(2016-05-03).https://news.12371.cn/2016/05/03/ARTI1462226060266788.shtml.

⑥韓苗苗.“一把手”權力監督問題研究綜述[J].長春市委黨校學報,2018(03):43.

⑦馬慶鈺,余宗健.“首”要問題:如何防治一把手腐敗(圖文案例版)[M].北京:國家行政學院出版社,2015:36.

⑧習近平在十九屆中央紀委四次全會上發表重要講話強調[EB/OL].(2020-01-13)[2020-07-14].https://www.ccdi.gov.cn/special/sjj4cqh/tt_sjjzy4cqh/202001/t20200113_207648.html.

⑨歐陽媛.完善民主集中制,強化“一把手”監督[J].人民論壇,2014(11):72.

⑩中國共產黨黨內監督條例[EB/OL].中國共產黨新聞網,(2016-11-03).http://dangjian.people.com.cn/n1/2016/1103/c117092-28831860.html.

?中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度 推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定[EB/OL].(2019-11-05)[2020-07-18].http://www.gov.cn/zhengce/2019-11/05/content_5449023.htm.

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?王春璽,韓苗苗.加強對地方黨委“一把手”權力制約監督的途徑與方法[J].理論探討,2017(02):116.

?習近平:堅持人民至上 不斷造福人民 把以人民為中心的發展思想落實到各項決策部署和實際工作之中[EB/OL].(2020-05-25)[2020-07-20].http://dangjian.people.com.cn/GB/n1/2020/0525/c117092-31721864.html?ivk_sa=1023197a.

?中國共產黨第十九屆中央紀律檢查委員會第五次全體會議公報[EB/OL].(2021-01-24)[2021-01-28].http://www.ccdi.gov.cn/special/sjj5cqh/sjj5cqh_yw/202101/t20210124_234640.html.