破產程序中金融債權保護路徑探究
——以府院聯動機制為中心

陳慶玲

（廣西民族大學法學院，廣西 南寧 530006）

關鍵字：企業破產；金融債權；府院聯動機制

一、問題的提出

推動企業破產作為我國供給側結構性改革戰略任務之一，能夠有效提高生產力，增加經濟效能。在世界范圍內，金融機構債權已經在企業債權體系中占據較大比重。當信貸成為企業與金融機構之間互動的主要形式，金融機構也就成為大部分企業最大的債權人。而企業的不規范經營行為、逃避債務假裝破產等不正當行為也在加劇金融行業風險，金融機構成為企業破產受到損害最大的一方[1]。

企業作為市場經濟主體，而在實踐中往往忽略金融債權人需求，違反經濟發展規律的現象時有發生，對金融債權清償能力、地方信用度及形象造成損害[2]。2015年，賽維LDK破產重整案進行強裁后，諸多金融機構表示不滿，江西省地方經濟的信用評級受此案影響持續走低。由于政府忽視金融機構債權保護，未能充分認識到金融機構在抵擋全球經濟危機、促進國家經濟發展的重要作用，導致賽維案件中金融機構債權人意見被忽視，其作為債權人的利益沒有得到滿足。此外，法院作為破產重整案件的審判方，重整計劃草案存在財產擔保的債權缺陷，采用固定資產重置評估等方面做法欠缺考慮，金融機構在重整過程中的意見未能得到采納，從而造成重整方案中一些措施未能落實，給社會帶來消極影響。

以政府為主導的市場退出機制由于公共服務職能、政府行政管理職能色彩過重等因素，需要政府與法院的協調，實現制度本土化，并走向法治化、市場化[3]。現實中，一些企業瀕臨破產時，往往通過資產轉移、做虛假賬單等隱瞞真實的經營狀況，等到破產時就只剩個空殼公司，從而使金融債權不能完全得到滿足。企業破產案件中，金融債權多樣化，主要是信貸、信托、融資租賃等多種形式，并且金額相對較大、債權總額占比較高，在認定優先債權和優先清償上爭議多且難度大，金融債權難以完全實現，從而造成國家經濟虧空[4]，使得市場退出機制在資源優化配置方面不能發揮應有的功能，難以實現國家“造血”的企業有序進入市場。金融債權人作為企業破產的特殊群體，府院聯動機制能否充分發揮效用，將在很大程度上決定其作為債權人的利益能否實現。因此，在處理企業破產案件，保障金融機構債權人利益方面，政府與法院聯合協調處理是可取之法。

二、應對金融債權風險之策

金融債權在企業破產時得以保護和實現的核心之意在于維護金融機構資產安全、保障機構信貸質量、正常開展信貸業務、防范化解金融風險等方面。群眾滿意度作為衡量防范、化解重大風險的標準，政府負有責無旁貸的責任。企業破產對金融機構產生消極影響，破壞正常信用秩序，造成社會信用缺失，群眾滿意度降低，政府防范化解重大風險面臨巨大挑戰。政府修復社會信用、防范化解風險等功能是市場無法替代的，也是法律所賦予政府調控經濟的職能之一。

營商環境作為國家治理現代化的指標之一，既是中央政府治理的新手段，也是地方治理競爭的新場域。優化營商環境離不開金融機構的支持，金融機構作為地方融資平臺，擔負著當地優化營商環境的重任。一些企業作為政府優化營商環境引進的項目，得到政府大力的支持，金融機構和地方政府也不斷為其輸送資金或者補貼[5]。對于金融機構而言，地方政府對企業支持的信貸業務優惠政策更為誘人、支撐力更足、風險更低，金融機構也樂于向招商企業拋出橄欖枝。政府作為金融機構和企業融資的牽線人，身上也自然擔負著一定風險責任，企業破產時自然也應發揮自身職能作用，保護債權人利益。

法院審判工作必須兼顧公平和效率法理。法院具有審判破產案件的職能，政府不能過多干預企業破產案件審判，法院也不能將企業破產審判工作推讓給其他部門[6]。法院在破產審判中扮演著重要角色，要滿足破產案件特殊程序要求，在案件審理過程中認定事實和適用法律正確，最大限度釋放破產審判價值，既要保證破產審判的專業性，還要實現法律效果與社會效果的統一[7]。尤其是在新《中華人民共和國企業破產法》（以下簡稱《破產法》）出臺實施后，涉及金融機構債權人案件審理具有更大的挑戰性[8]，法院的角色定位更應該統籌把握破產案件整體情況、兼顧多元利益主體需求以及合理把控關鍵環節。

法院在處置涉金融債權破產案件時需統籌兼顧、多方協調、整體推進。企業破產案件由于案件審理時間長、涉及關系復雜、利益主體多、矛盾糾紛突出等原因，在認定事實和適用法律上難度較大，再加上破產程序中受理清算案件、重整計劃終止執行、宣告破產等具有單向性，過程不可逆轉。因此，人民法院在涉及金融債權破產案件審判中不能全程扮演中立角色或事后監督角色，必要時候也要充當事前、事中的監督指導角色，發揮司法服務社會職能，與政府協調聯動，做好維護社會穩定工作。

雖然我國近些年來經濟不斷發展轉型，但市場發展水平不高、企業依賴政府調控等因素也成為企業發展的阻礙，導致市場失靈、公司財務虧空進而走上破產地步。在面臨破產問題時，一些企業內心將涅槃重生的希望寄托于政府與法院，期盼政府能夠給予經濟、政策支持，法院能夠通過破產重整恢復企業活力[9]。

三、府院聯動機制下金融債權保護的困境

（一）政府不當干預或不作為

目前，在以GDP作為重要指標衡量地方政府政績的考核評價機制下，政府出于利益本位，會運用行政手段對金融機構和企業進行干預，這種干預體現在企業進入市場、企業破產審判等多方面。為維護地區經濟發展和穩定，地方政府有可能會不當干預，甚至過于保護破產企業，出現清算、破產時造成金融機構不良貸款泛濫的局面。金融債權得不到實現，金融機構資金得不到回籠，金融系統可能面臨資金虧損風險，造成金融系統功能失靈。

企業在進入地方市場，多是基于自身發展需求及良好的資本硬環境和當地政策、稅收等軟環境。地方政府往往通過制定各種政策補貼、扶持措施，激勵大量企業進入市場。一些企業在較低成本環境下投入生產力，只想依靠政府的政策優惠以及金融機構的貸款優惠維持企業發展，市場競爭力弱，市場地位岌岌可危。金融機構在審核企業信用、資格等方面信息存在不足，也容易形成信貸危機。為維護政府權威，一些瀕臨破產的企業在政府指標中“硬撐”；而金融機構迫于地方政府壓力，仍不得不為已然失去盈利能力的企業提供貸款，加劇了不良貸款和債務風險。

一些地區政府在重整計劃通過后缺乏相應制度措施配套以及有力支持，導致企業再度陷入困境。破產企業重整時在銀行基本賬戶重新開戶、稅務問題、企業處置所需費用等方面需要行政職能支持，重整旗鼓打好重整戰役，但金融、稅務等職能部門低估自身作用，認識不足、工作效率不高等問題層出不窮，無法發揮對重整企業的支撐力量，使企業在重整道路上也步履維艱。在一些國有企業破產重整案件上，政府又過度干預重整計劃，使得重整計劃受制政府權威，側重于保護國有資產，作為債權人的金融機構未能真正參與其中，致使其權益難以得到保證。

（二）法律不健全或法院職能未凸顯

擔保債權優先受償的法律保障機制薄弱。《破產法》第一百零九條規定，對破產人的特定財產享有擔保權的權利人，對該特定財產享有優先受償的權利[10]；賦予擔保債權不受程序約束，依據擔保物獲得優先清償的權利。而《中華人民共和國稅收征收管理法》規定，應納稅款發生在抵押、留置、質押之前的，應當優先于抵押權、質押權、留置權執行，即稅收債權優先于擔保債權[11]。而在我國，大部分涉及金融債權的案件主要是擔保債權，企業在經營過程中也離不開稅收，因此往往金融債權在企業稅收債權清償后，所剩財產寥寥無幾，大大影響了金融債權的實現。擔保債權也因此喪失優先受償機會，優先受償地位失去意義。再者，擔保債權優先受償限額標準不一，難以實現公平合理。擔保債權優先受償主要是在擔保物價值評估上存在異議。在實踐中管理人主要是按照清算評估作為受償限額，而債權人卻不認可這一標準，尤其是在重整程序中債務人資產往往是整體打包，對單一的擔保物不會特定給出價格。因此，如何確定債權人的優先受償限額成為一個焦點問題。

破產管理人制度缺乏實際操作性，不利于金融機構維護債權。重整作為煥發企業發展活力的一種途徑，對于拯救破產企業，促使其在市場上繼續發揮經濟效益，不失為保護債權人的一種好手段。而在《破產法》第七十九條中，卻規定重整計劃由債務人或者管理人制定[10]，將與企業利益關系最大的債權人排除在外。雖債權人會議制度中，債權人具有表決通過重整計劃權利，但債權人無法參與制定破產重整計劃，無法對債權進行確認，因此難以保證債權人能得到切實維護。涉及金融債權的重整計劃或可能把金融債權清償順位推后，侵害金融機構債權人利益。同時，破產管理人與金融債委會之間沒能形成協調對接機制，導致信息不暢通，從而阻礙重整計劃進行，提高金融債權受償風險。

《破產法》及相關司法程序中的債權人會議與債權人委員會存在不足，未能實現與金融機構債權人委員會機制銜接。2017年，銀保監會印發的《關于進一步做好銀行業金融機構債權人委員會有關工作的通知》明確提出推動債委會在化解企業債務危機中發揮更加積極重要的作用，做好司法銜接[12][13]。債權人委員會與金融機構債權人委員會兩者并不相同，前者為了監督破產管理人履行職責，保護全體債權人的利益；后者為了維護銀行等金融機構的合法權益，保護金融債權。金融機構債權人委員會成立早于債權人委員會對企業債務有更充足了解。涉金融債權的破產債權人委員、債權人會議會往往需專業機構參與其中，但金融機構債權委員會參與度并不高，對破產管理人工作監督力度小、監督成效不足，也無法有效監督重整方案制定以及后續工作。

（三）政府與法院雙向聯動不足

府院聯動機制主要是政府和法院在企業破產時相互溝通、協調，促使企業破產程序順利進行，從而化解矛盾、穩定社會。但在現實中，政府和法院仍面臨單打獨斗、交流溝通存在障礙的情況。總體上來看，在很多地區都沒有建立府院聯動機制，基本上都是各自探索企業破產的處理及重整路徑。盡管在一些地區也嘗試建立起政府法院工作聯動小組，但臨時性、缺乏連貫性的特征使得府院聯動機制未能在實務中得以常態化應用，這也間接影響破產整體進程和社會效果。尤其是涉及金融債權人案件方面，政府和法院之間信息共享和通報制度缺乏、溝通協調制度實用性不強、必要經費支持力度弱等問題或多或少存在，極易給金融機構帶來債權不能實現的風險。

府院聯動機制可控范圍過窄，往往只是體現在維護社會穩定以及破產企業的資產處置上，在打擊“假破產、真逃債”案件方面力度不足。現實中，一些企業往往利用非法轉移資產來申請破產、隱匿可清償資產[13]、轉移經營利潤、財產混同等非法手段，以達到虛假破產，逃避債務的目的。而我國目前政府與法院的聯動機制中，各自的職能作用未能深入打擊虛假破產等行為，導致金融行業犯罪日益增加。例如破產債權核查中，未能聯合公安部門使用刑偵方式核實查處不正當債權行為，打擊非法吸收公眾存款、集資詐騙、貸款詐騙、套路貸等行為力度弱、社會效果差。

府院聯動機制貫穿企業破產前后，但就實際操作來看，大量的人力、物力、精力仍是集中在企業破產后、重整后產生的各種問題的解決方案上，而忽略了建立健全事前研判預警措施。政府在金融監管、稅務等具有優勢的職能部門未能發揮事前研判效能，實時監控企業動向，府院聯動機制事前預警不起作用，當出現破產苗頭、不正當經濟行為等情況時，政府、金融機構、法院等部門不能及時、完整掌握企業信息，從而不能精準判斷企業的運營情況及破產衍生的各類問題，進而導致風險事件發生。

四、破產程序中金融債權保護方略

（一）改變各自為政觀念，建立合力聯動新機制

政府以各項優惠政策、社會保障、優良環境等吸引企業進入當地市場，對企業資格、資產等各方面信息的審查負有主要的責任；在企業處境危困破產退出市場時，政府也面臨職工安置、土地處理等問題。法院作為重要主體，在日常履行審判職能時，不可避免地會碰上涉及政府招商引資、企業破產等方面的行政案件。在破產企業有序退出市場，公平合理清償債務、保障債權人權益等問題上，均離不開法院行使審判職能和政府發揮行政職能的支持。目前，我國各地區的政府和法院在不同程度上建立起了協調聯動機制，法院在審理企業破產案件過程中，積極與各級黨委、政府相互支持協助。在雙方共同努力、協調解決下，破產企業能夠得到迅速及時處置，社會秩序、社會經濟得以穩定發展[15]。在審理涉及歷史遺留問題的破產案件和涉及金融機構債權人的破產案件中，法院需要相關政府職能部門協助辦理相關手續的需求特別突出。法院和政府單打獨斗局面已不能滿足現實要求，未來在處置企業破產案件時需不斷深化府院聯動機制，統籌推進企業破產案件中社會事務與法律事務協同解決。

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》明確提出要健全優勝劣汰市場化退出機制，完善企業破產制度[16]。在市場主體規范退出市場、地區金融經濟穩定發展等相關事項上，地方政府負有社會管理職能和促進經濟發展職能，法院明確公平公正審理破產案件職能定位，兩者均是響應新時代中國特色社會主義法治藍圖對法院和政府部門號召[17]，為法治社會建設做出貢獻。鑒于涉及金融債權的企業破產案件較為特殊，不僅需要考慮破產企業有序退出市場問題，也要考慮金融機構這一最大債權人的權利保障問題。因此，對涉金融債權的企業破產案件中府院聯動機制提出更高要求。地區政府應在破產案件中涉及的涉稅處理、產業政策、信任修復等方面建立健全市場主體救治和退出配套機制；法院要依法審理破產案件，推動創新破產審判機制。法院和政府應積極貫徹落實中央關于推進企業破產審判和積極穩妥處置企業破產中金融機構債權人保障問題，形成合力推進企業破產審判工作順利進行[18]，通過破產常態化機制促使企業經營規范，維護社會主義市場經濟秩序。

（二）優化自身職能配置，推動企業破產制度實施

政府在企業破產案件中主要扮演運用行政職能，踐行社會服務、管理職責的角色。在涉及金融債權破產案件中，政府作為地方執政機構，需要貫徹落實好各項保障、金融等政策，出臺具體措施主要是給予稅收優惠、銜接招商引資政策、調整用地規劃等具體方面支持企業退出市場，維護良好市場經營秩序。在實踐中，政府絕大多數做法是通過政府常務會對企業進入、退出以及其中存在問題進行審議。審議企業進入市場，招商局應當對該企業的資產、信用額度、政府扶持力度等事項做具體說明，法院和金融機構代表應當列席會議，具體把握企業各項情況，審查企業賬目、信用等信息時需謹慎嚴格，保證監管到位，形成常態化監管，預防金融風險、社會不穩定風險；企業或是重整或是破產時，法院針對案件的具體問題作出說明，財政局、審計局、金融機構等列席會議，商討重整或者是破產產生問題，在場協商各部門領導，爭取盡快解決案件。政府行政職能涉及企業破產許多方面，因此對自身行政素質能力也提出更高要求。行政工作者需要進一步提升行政能力水平，在各部門之間形成行動合力，嚴標準、高效率解決企業破產案件各類問題。

在保證公平公正以及債權人利益的前提下，簡化程序，提高審判效率，延伸司法服務。結合企業實際情況，采取差異化處置舉措，從適用范圍、簡化審理程序、降低破產費用等方面實行對破產案件簡易審理。對于企業規模小、不符合國家有關產業政策、污染物排放指標等不達標的企業盡早、盡快清算，縮短破產案件審理時間，減少債權人耗費物力、人力和精力，早日盤活資產。在企業破產或是清算后，對企業進行追蹤監督，確保真正將司法延伸。同時，在企業破產案件審判過程中，正確把握適用法律法規。例如針對實踐中大部分金融債權主要是擔保債權，優先性形同虛設，因此為維護金融秩序和社會秩序穩定，需要維護金融債權的優先性。在實務中，王欣新[18]、熊偉[19]等學者建議最高人民法院應當針對企業破產的特殊情況，對《破產法》和《稅收征收管理法》中稅收債權與擔保債權優先受償順序作出司法解釋，在一定程度上維護作為擔保債權人金融機構利益。同時，《破產法》需考慮當暫停行使擔保物保全期內因債務人遲延履行擔保物權而造成利息損失和市場變化導致擔保物價值減損等情形時，如何對作為擔保債權人的金融機構補償，保證公平性，穩健其經營，把控風險。

（三）健全雙向互動溝通，實現金融債權利益最大化

在金融機構的擔保債權或是債權難以全額實現時，重整計劃成為金融機構的救命稻草。金融債權人對重整計劃公平、公正、有效推進報以很大期望，期待企業重整成功，自身權益得以保障。因此，金融債權人在不損害其他債權人利益的基礎上，保障其在重整計劃中權利[20]，建立起主動、積極的有效信息溝通、披露機制。政府和法院在監管企業資產、債務時建立起有效溝通、披露機制。當債權人發現企業出現資產不足以償還債務的風險時，或者在訴前保全、與債務人協商溝通仍不能解決債務情況下，及時主動向法院申請破產重整，避免企業經營、財務日益惡化，對自己債權造成侵害。如若成功開啟重整程序，在重整計劃中適當聽取金融債權人的意見，給予銀行、融資機構等金融機構參與制定重整計劃的權利，在不同債權人之間形成利益平衡，確保重整計劃公平公正；政府列席重整計劃制定過程的權利，能在其中起到協調部門、給予政策支持的作用。在實踐中要順應社會發展趨勢和實務需求，在建立起金融債委會與債權人會議的對接制度，設置一定比重金融機構債權人代表在債權人委員會，充分保障金融債權人的參與、知情和監督權利，也合理配置涉及保護金融債權的政府部門代表，以期在對接工作中合理保障監督破產程序中各工作環節協調推進。

企業在法院審理后或是重整或是破產，債權人期盼能夠早執行，早日滿足自身利益，政府和法院在嗣后作用十分重要。破產企業無人競拍、無人接手等情形成為常態，債權受償率幾乎為零。為避免資產浪費，債權受償率提升，法院在企業破產后，積極與政府部門進行溝通協調，在破產企業財產處置、重整需要引進投資人等情況下，通過政府職能、行政手段加大政策支持力度、優化企業退出環境，加快金融機構不良資產處置，在一定程度上安撫債權人情緒，為其爭取更多利益。

在企業進入市場或是退出市場過程中，政府和法院必要的監管手段不能缺位。涉及金融債權的企業破產過程中各方利益博弈激烈，企業長期矛盾激發，其中如若出現一絲不公平、不公正足跡，有可能釀成一場政府執政信任危機和法律偏倚事件。法院要牢守司法關口，正確適用《破產法》，保證事實清楚、法律正確，不偏不倚保護各方利益；政府要保持與法院溝通聯系，在銜接法院處置破產企業時要做到公正公平，加強金融問題的研究，避免欠缺哪一方面考慮導致風險；對于企業破產，筆者認為建立常態化監管機構，政府與法院均參與其中，以監督《破產法》實施和協調企業重整、破產的行政行為，保障《破產法》的有效實施和解決破產產生的后顧之憂，給債權人滿意答復。