耕地“進出平衡”工作的重難點及建議

符 君

（南寧市邕寧區那樓鎮鄉村建設綜合服務中心，廣西 南寧 530205）

1 耕地“進出平衡”工作的由來

近2 a 來，黨中央、國務院連續作出了堅決制止耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”的決策部署。但從第三次全國國土調查（以下簡稱三調）、2020年度國土變更調查和督察執法情況來看，違法違規建設占用耕地等問題依然十分突出，嚴重沖擊耕地保護紅線。例如，一些地方違規占用耕地開展植樹造綠、挖湖造景，占用永久基本農田發展林果業和養殖業；一些工商資本大規模流轉耕地并改變其用途，造成土地耕作層被破壞。為貫徹落實黨中央、國務院決策部署，切實落實《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》等有關法律法規，嚴格耕地用途管制，自然資源部、農業農村部、國家林業和草原局于2021年11月27日發布了《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》（自然資發〔2021〕166 號）。廣東、湖北、廣西、四川等省（自治區、直轄市）相關部門相繼發布了耕地“進出平衡”工作相關政策文件、實施方案，并結合當地情況細化了工作流程，陸續深入開展耕地“進出平衡”工作。

2 做好耕地“進出平衡”工作的積極意義

2.1 確保國家耕地數量不減少、質量不降低

無論是制定《中華人民共和國土地管理法》《中華人民共和國土地管理法實施條例》等法律法規，還是出臺一系列耕地保護政策，最終目的都是保障國家糧食安全，把中國人的飯碗牢牢地端在自己的手中。而對耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地實行年度“進出平衡”，通過統籌林地、草地、園地等其他農用地及農業設施建設用地整治為耕地等方式，補足同等數量、質量的可以長期穩定利用的耕地，對于確保我國1.2 億hm2耕地不減少、質量不降低，保障國家糧食安全具有積極意義。

2.2 有利于推進經濟社會發展

耕地“進出平衡”既能確保我國耕地數量不降低、質量不下降，又能推動當地鄉鎮、村（社區）經濟社會發展。例如，某村需要建設環坡農村道路，某村民在僅有的集體土地上（全部為一般耕地）建設養殖設施，由于選址具有特殊性和唯一性，不可避免地占用了一般耕地。此時，當地政府通過開展耕地“進出平衡”工作，環坡農村道路得以建設，優化了鄉村交通基礎設施，方便了人們的生產和生活；農戶養殖設施得以建設，大幅度提高農戶收入，帶動當地養殖業發展［1］。綜上，做好耕地“進出平衡”工作，將有利于推動經濟社會發展。

2.3 優化農用地結構調整，提高農用地使用效率

大力開展農業生產結構調整，把農業發展切實轉移到以提高質量和效益為中心的軌道上來，對于農業和農村經濟在新的發展階段繼續保持旺盛活力具有重要意義。做好“耕地進出”平衡工作，將給農業生產結構調整創造寬松的環境。政府實施“耕地進出”平衡措施，按照“宜耕則耕”的原則，將坡度在25°以下不屬于生態退耕范圍、且原地類為耕地，但現已種植果樹、植樹造林的地塊逐步退出，恢復其耕地屬性，實現空間置換，合理優化布局；鼓勵與永久基本農田相連的即可恢復、工程恢復的園地和林地以及擬退出的設施農業建設用地連片進行復耕，推動永久基本農田歸并提質，實現集中連片、規模種植。綜上，開展“耕地進出”平衡工作，能夠引導各地因地制宜開展農業生產結構調整，保持農用地內部地類結構的動態平衡，拓寬補充耕地的渠道和方式，提高資源利用效率，促進農村經濟可持續發展。

3 耕地“進出平衡”工作的重難點

3.1 耕地“進出平衡”工作的重點

3.1.1 區分耕地“進出平衡”和耕地“占補平衡”。耕地“進出平衡”，即各地根據本級政府承擔的耕地保有量目標，梳理出每年國土變更調查成果中農用地內部結構的調整情況，特別是耕地流向其他農用地的情況，對耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地實行年度“進出平衡”。其實質是鄉鎮政府、企業單位、農民及其他社會團體每年為了社會發展、生產生活需要在耕地上建設農村道路、養殖設施，或種果種林等，即將耕地變為設施農用地、園地、林地、農村道路，這造成了耕地面積減少和其他農用地面積增加，而各地為了實現耕地面積不減少、質量不降低的目標，又將符合條件的農用地復耕為耕地。例如，各地區將不能使用的廢舊養殖場地、不宜放牧但土壤質量達標的牧草地調整為耕地，或將林地復耕為耕地。

耕地“占補平衡”，即各地永久性建設項目占用多少耕地，當地政府就應補充劃入數量相等和質量相當的耕地的過程。例如，政府將未利用地（荒草地、裸地）、廢棄工礦用地、不適合居住的危舊村莊通過實施土地綜合整治、土地開墾等措施轉變為耕地。

綜上，耕地“進出平衡”是耕地與其他農用地內部結構的調整；耕地“占補平衡”是耕地轉為永久性建設用地，其他建設用地、未利用地、其他農用地轉為耕地的過程［2］。

3.1.2 明確耕地“進出平衡”的情形。各縣（市、區）應根據國家和各地出臺的耕地“進出平衡”相關政策文件，明確耕地“進出平衡”范圍，再根據政府承擔的耕地保有量目標和當地可以長期穩定利用的耕地面積，對耕地轉為其他農用地及農業設施建設用地實行年度“進出平衡”。其主要包括以下5 種情形：①占用一般耕地實施國土綠化（含綠化帶）；②在一般耕地上建設農田防護林，且預計建成后達到國土調查分類標準變更為林地的；③工商企業等社會資本通過流轉獲得土地經營權將一般耕地轉為林地、園地等其他農用地的；④占用一般耕地新增農村道路、畜禽養殖設施、水產養殖設施和破壞耕作層導致耕地地類改變的種植業設施等的；⑤新建水利水電工程中水庫淹沒區形成的水庫水面等其他國家規定需要落實“進出平衡”的情形［3］。

3.1.3 明確耕地轉進地塊實施的主體。各地縣級人民政府應在尊重群眾意愿、符合生態保護要求及“雙評價”的前提下，根據耕地“進出平衡”相關政策規定，組織對選定的耕地轉進地塊實施復耕，主要包括以下2 種情形。一是如果復耕地塊面積較大，工程實施規模較大，可以由縣級人民政府組織縣（區）自然資源部、農業農村局、林業和草原局等相關部門，并委托第三方施工單位對選定的耕地轉進地塊實施復耕。二是若復耕的地塊面積小且較為零散，可以由縣級人民政府組織鄉鎮人民政府對選定的耕地轉進地塊實施復耕。鄉鎮人民政府可與涉及耕地流出地塊的農戶進行商討，由農戶自行對選定的耕地轉進地塊實施復耕，也可以委托第三方施工單位對選定的耕地轉進地塊實施復耕［4］。

3.2 耕地“進出平衡”工作的難點

3.2.1 耕地“進出平衡”工作相關方案編制規范、數據標準尚未發布實施。目前，全國大部分地區還未發布耕地“進出平衡”方案的編制規范、數據標準，方案審批流程也未能細化，各地只能一邊研究一邊開展工作，不可避免地遇到各種問題。例如，在編制耕地“進出平衡”方案時，編制單位可能會遺漏方案實施的保障措施這一重要章節；數據庫建設無標準可依，可能造成各方案編制單位建立的數據庫屬性字段不一致，對耕地“進出平衡”數據庫形成“一張圖”造成一定的影響；方案審批流程不夠明晰，可能會出現錯報審批對象或越級上報。上述問題在一定程度上都會拖延耕地“進出平衡”工作的開展進程。

3.2.2 耕地轉進地塊的選定效率較低。要想科學合理地選定耕地轉進地塊，要做好以下工作。一是要摸清當地“進出平衡”復耕耕地潛力。各縣（市、區）應組織所轄鄉鎮充分運用三調、年度國土變更調查及“雙評價”等成果，針對二調為耕地，但三調標注屬性為即可恢復、工程恢復的林地、園地等其他農用地以及農業設施建設用地，在已開展耕地后各資源等潛力調查工作的基礎上，通過最新遙感影像和實地踏勘進一步完善相關調查成果，摸清復耕耕地后備資源底數，并落實到具體地塊。二是政府要根據轉出耕地地塊的面積、質量、位置，各地政府在復耕耕地后備資源數據庫中選出較為合適的轉進耕地地塊作為比選方案。三是要組織自然資源部、農業農村局、當地鄉鎮政府及村委會等相關部門開展實地踏勘工作，重點論證轉進地塊的科學合理性，即要摸清選定轉進耕地地塊能夠實施復耕的時間，判斷實施復耕后耕地的質量等別、實施復耕的資金投入和工程實施難度，還要征求土地權利人的意見和建議等。鑒于耕地轉進地塊的選定流程復雜，加之鄉鎮相關業務部門專業技術人才缺乏、現有人員工作經驗缺乏等，目前耕地轉進地塊的選定效率較低。

3.2.3 耕地轉進地塊復耕的周期較長。編制耕地“進出平衡”方案時，一般先由縣（市、區）自然資源部委托第三方技術單位開展方案編制相關工作，包括前期收集資料、實地調研、科學合理選定耕地轉進地塊、編制方案、數據庫建設等流程，然后需要組織相關部門和土地所有權人進行聽證、論證，最后報縣（市、區）人民政府審批。即耕地“進出平衡”方案從編制到審查批復至少需要2 個月時間。耕地“進出平衡”方案經審查批復后，相關部門方可對選定的耕地轉進地塊實施復耕。如果選定的耕地轉進地塊規模大、工程實施難度高，則政府相關部門需要通過招投標的方式委托第三方施工單位對選定的耕地轉進地塊實施復耕，從招投標到施工至少需要2 個月方可完成。如果選定的耕地轉進地塊規模較為零散、地塊面積較小，政府相關部門需要通過協商讓涉及耕地轉出的農戶自行復耕。但是有些農戶開墾地塊的積極性不高，一是他們認為開墾工作需要花費一定的人力、物力和財力；二是缺少開墾的器械和工具，也缺乏年輕勞動力。因此，政府相關部門對選定的耕地轉進地塊完成復耕的時間難以把控。如果選定的耕地轉進地塊還種有農作物，并且處于生長期，則短時間內也無法實施復耕工作，政府至少需要兩三個月方可完成對轉進地塊的復耕工作。綜上，從耕地“進出平衡”方案的編制到完成對選定的耕地轉進地塊的復耕工作至少需要4 個月。

4 做好耕地“進出平衡”工作的建議

4.1 出臺耕地“進出平衡”工作方案編制規程

為按時、按質、按量完成耕地“進出平衡”工作，各地應抓緊時間研究出臺耕地“進出平衡”工作方案編制規程，編制規程主要包括以下5 個方面。一是工作由來。論述該項目實施的背景和目的。二是引用標準。編制耕地“進出平衡”方案規程應參考政策性文件和標準文件等。三是預備工作。預備工作包括組建工作小組和技術小組、制訂工作方案和技術方案、開展前期資料收集工作等。四是方案編制的內容。主要包括任務來由及符合編制“進出平衡”方案的條件、項目建設的基本情況、項目選址情況及合理性分析、項目用地規模情況及合理性分析、項目建設的合法合規性、項目土地利用現狀、項目建設的必要性、耕地“進出平衡”方案、耕地“進出平衡”方案實施保障措施、結論及附件等。五是明確數據庫建設標準。政府應建設矢量數據庫，其屬性應包括項目（地塊）名稱、項目面積、行政區、標識碼、要素代碼、轉進耕地面積和轉出耕地面積等。

4.2 細化審批流程

《關于嚴格耕地用途管制有關問題的通知》規定，由縣級人民政府組織編制耕地“進出平衡”方案并組織實施，但未具體明確方案的審批流程。參考以往土地利用總體規劃修改（調整）方案審批流程，筆者建議耕地“進出平衡”方案審批按照以下流程實施：技術單位編制完成耕地“進出平衡”方案初稿后，報縣（市、區）自然資源主管部門進行初審；縣（市、區）自然資源主管部門初審通過后，發文征求縣（區）林業和草原局、農業農村局、生態環境局、發改委和鄉鎮人民政府意見；縣（市、區）自然資源主管部門組織縣（市、區）林業和草原局、農業農村局、生態環境局、發展和改革委員會、鄉鎮人民政府和轉進轉出地塊權屬人或相關代表，并邀請土地方面的專家對耕地“進出平衡”方案進行評審，召開聽證、論證會，形成聽證會會議紀要和論證會意見；耕地“進出平衡”方案經聽證、論證審查通過后，由縣（市、區）自然資源部上報縣（市、區）人民政府批復。只有做好以上工作，各地在編制耕地“進出平衡”方案時，才可少走彎路，按時、按質、按量完成耕地“進出平衡”方案的編制與審批工作、數據庫建設工作［5］。

4.3 做好地塊選定工作

鄉鎮政府作為基層單位，對當地土地地類布局、面積、變化動向十分了解，能夠第一時間對接當地農民；農民也十分相信當地鄉鎮政府，支持鄉鎮政府的工作。因此，為了提高選定耕地轉進地塊工作的效率，筆者建議縣（市、區）人民政府直接安排鄉鎮政府牽頭選定耕地轉進地塊，縣（市、區）相關部門配合做好以下工作。

4.3.1 提供基礎數據。縣（市、區）自然資源主管部門盡快向鄉鎮政府相關業務部門提供最新的全國國土調查、年度國土變更調查、“雙評價”、基本農田、生態保護紅線、城鎮開發邊界和最新遙感影像等資料，并重點標注二調為耕地，但三調標注屬性為即可恢復、工程恢復的林地、園地等其他農用地，以及農業設施建設用地可通過全國國土調查云平臺或自然資源部專用內網提供相關數據。鄉鎮政府相關業務部門取得相關數據后，可第一時間進行實地踏勘，科學合理、快速地選定耕地轉進地塊。

4.3.2 切實提高耕地轉進地塊選定工作效率。一是鄉鎮政府相關工作人員應積極參加自治區、市、縣級業務主管部門組織的業務培訓，主動學習耕地“進出平衡”政策文件，盡早將理論運用于實踐。二是鄉鎮相關業務部門在開展耕地轉進地塊選定工作時，遇到難以解決的問題要及時匯總并向上級業務主管部門反饋，尋求上級主管部門的幫助。三是各鄉鎮應主動學習其他地區的成功經驗，如到有成功案例的鄉鎮學習調研，聽取相關工作匯報等。四是鄉鎮相關業務部門要加強培養出一支經驗豐富、戰斗力強、善于解決問題的專業技術人才隊伍。

4.4 提前開展復耕工作

為有效縮短耕地“進出平衡”工作周期，提高工作效率，筆者建議方案編制單位第一時間收集工作所需數據資料，根據要求科學合理選定耕地轉進地塊，征求自然資源部、農業農村部、林業和草原局的意見，經土地所有權人同意并經縣區人民政府批準后，提前對耕地轉進地塊實施復耕工作。相關部門需要第一時間對耕地轉進地塊介入管理，告知土地權利人不得再種植除糧食以外的農作物，設立耕地轉進地塊標志，盡快組織施工單位入場或盡快組織農民開展耕地轉進地塊復耕工作［5］。

5 結語

國家出臺耕地“進出平衡”政策的最終目的是保護好我國耕地紅線，確保我國耕地面積不減少、質量不降低，保障我國糧食安全。耕地“進出平衡”是對“占補平衡”的拓展與補充，是對土地用途管制制度的進一步深化和細化，是保護耕地的創新之舉。開展耕地“進出平衡”工作，還能推進當地鄉鎮、村（社區）經濟社會發展，優化農用地結構調整，提高農用地使用效率。因此，做好耕地“進出平衡”工作十分必要且十分迫切。為切實做好耕地“進出平衡”工作，一是各地相關部門應學習上級部門出臺的相關政策文件，全面了解開展耕地“進出平衡”工作的重點和難點；二是上級部門應盡快研究出臺耕地“進出平衡”方案編制規程和數據庫建庫標準；三是各相關業務部門要各司其職、相互配合，只有這樣，方能科學合理、按質按量地完成耕地“進出平衡”工作，切實保護好耕地。