鄉村協商治理新理路研究
——基于新鄉縣推行“村民代表提案制”的調研

李書省

（河南工學院馬克思主義學院，河南 新鄉 453003）

0 引言

2022年10月，習近平總書記在黨的二十大報告中明確提出：“完善社會治理體系。健全共建共治共享的社會治理制度，提升社會治理效能。”［1］河南省新鄉市新鄉縣推行的“村民代表提案制”是對鄉村治理機制的大膽創新探索。針對“村民代表提案制”在運行過程中存在的問題，筆者深入新鄉縣小冀鎮張青社區、翟坡鎮朝陽社區、古固寨鎮王連屯村等地進行調研，與村“兩委”領導班子進行座談，并入戶走訪，取得“村民代表提案制”運行的一手資料，總結經驗，探尋規律，以期為其他地區鄉村治理工作提供參考。

1 “村民代表提案制”的主要做法

“村民代表提案制”發端于新鄉縣張青社區，這一社區由張青村、苗莊村和魏莊村組成。張青社區最初為了解決在經濟發展過程中出現的矛盾，成立“群眾議事會”，后來改為“村民代表會”，并于2002年正式將這種制度命名為“村民代表提案制”。2017年4月，《新鄉市民政局 中共新鄉市委組織部關于在全市推廣應用“村（居）民代表提案制”的通知》正式發布，明確要求各鄉鎮在農村社區積極推廣“村民代表提案制”。“村民代表提案制”的主要做法包括確立“五步工作法”，規范鄉村協商治理的運行程序；實施配套保障措施，構建鄉村協商治理的長效機制。

1.1 確立“五步工作法”，規范鄉村協商治理的運行程序

“村民代表提案制”是一種以解決村民矛盾和為村民辦實事為目的、以村民代表提案為抓手的基層協商自治制度。這一制度在運行過程中包括5 個關鍵步驟，即“五步工作法”。第一步，提案提出。村民代表征求和收集所代表村民的意見和建議，將這些意見和建議整理后提交黨支部。黨支部召開村民代表會議，將村民代表提交的意見和建議分類、分流：屬于村民個體問題的，由村黨員干部直接解決；屬于眾多村民共同利益問題的，由黨支部提出解決問題的方案。第二步，提案協商。村“兩委會”對黨支部提交的方案進行協商，每月底召開月末干群聯系會，黨員干部與村民代表進行協商，最終達成一致，形成共識。第三步，提案決策。在形成共識基礎上，村民代表進行投票表決，支持率達到80%后，形成正式決策；對持不同意見的村民，繼續民主協商，爭取支持率達到100%［2］。同時，黨支部專門組織聽證會和專家咨詢會進行風險評估，對于重大事項按照“四議兩公開”工作法進行決策。第四步，提案執行。村委會負責執行正式形成的提案決策，黨支部負責總攬全局、整合資源、統一思想，在執行提案決策過程中發揮黨員先鋒模范作用。第五步，提案監督。在提案執行過程中，村監委會和村民代表在黨支部領導下進行監督，執行結果要及時向村民和村民代表反饋并進行公示。

1.2 實施配套保障措施，構建鄉村協商治理的長效機制

為保障“村民代表提案制”順利推行，新鄉縣各級黨組織積極實施配套保障措施。首先，新鄉縣通過加強陣地建設、提高村干部工作待遇和實施素質提升工程，為“村民代表提案制”的順利開展奠定了堅實基礎。其次，新鄉縣先后出臺了縣鄉村三級干部例會制度、縣鄉領導村級組織制度、村干部素質培訓制度、村民素質提升制度及村民代表網格化管理制度。2017—2018年，新鄉縣先后協調資金1 000 萬元，確保每個村設置面積不低于100 m2的黨群議事室［3］。最后，張青社區還制定了兩項配套制度，并實施兩大保障措施。兩項配套制度是指支委、村委、監委、黨員隊伍、村民代表隊伍的素質提升制度，以及開展以“六心”“八好”為核心內容的村民素質提升制度。兩大保障措施：一個是大力發展村集體經濟，為“村民代表提案制”的開展提供物質保障；另一個是建立功能完備的活動平臺。張青社區投入大量資金，先后建立了村民代表議事室、黨員活動室、黨報黨刊閱覽室、干部辦公室，為村黨員、村民代表、村民提供學習交流的場所。

2 “村民代表提案制”的主要落實成效

新鄉縣通過推行“村民代表提案制”，提高了村民政治參與、民主協商的積極性和熱情，進一步優化了鄉村協商治理的權力架構，提升了鄉村治理效能，促進了鄉村的穩定發展。

2.1 優化鄉村協商治理的權力架構

在推行“村民代表提案制”過程中，新鄉縣采取定權與束權相結合的方式，構建了黨總支、村委會和村監委會之間既互惠又監督、既聯系又獨立的權力架構網，進一步優化鄉村協商治理的權力架構。定權指的是在推進鄉村協商治理過程中，進一步理順黨總支、村委會和村監委會之間的關系，并賦予這三者各自不同的職能，形成黨支部決策、村委會執行、村監委會監督的工作格局。束權指的是針對村干部權力過大的問題，適度分開黨支部、村委會和村監委會的權力，進一步規范村級組織的職能，實現權力的相互制衡，有效防止村干部以權謀私、貪污腐化，同時提升基層黨組織、黨員、村民代表在村民中的威信［4］。

2.2 提升鄉村協商治理效能

平等、公開的對話、協商、交流與溝通，可以使決策過程更加民主、更加透明、更加科學，決策程序更加規范，使村務決策質量得到提升，有效防止基層相關部門決策的隨意性［5］。“村民代表提案制”通過公開、平等的協商，既解決了黨員干部聯系群眾、服務群眾“前一公里”問題，又確保了“后一公里”落到實處，從而把基層干部與村民之間的“隔心墻”變成了“連心橋”，極大提升了鄉村治理效能。張青社區逐步形成了獨具特色的混合經濟發展模式，推動了全民創業，帶動了鄉村振興。2020年，張青社區擁有小型企業50 余家，大中型企業10 余家，社區勞動力就業率達100%；全村實現經濟總量8 億元，上交國家稅收3 000 萬元，人均年收入5 萬元，遠遠超過全國農民人均年收入水平［2］；村內各項服務設施齊全，村民住上了別墅，安居樂業。

2.3 促進鄉村穩定發展

“村民代表提案制”作為一種鄉村協商治理制度，實質上是村民之間非競爭性博弈和利益表達的過程。“村民代表提案制”通過平等協商交流，整合利益，求同存異，有效化解矛盾，避免沖突。新鄉縣推行“村民代表提案制”，采用協商民主的手段及時化解農村出現的兩類矛盾。新鄉縣張青社區黨支部書記張澤橋對此深有感觸。他認為，“村民代表提案制”在全縣推廣以來，全村共收集提案140 多條，經過梳理分類，排出時間表，在較短時間內就解決了100 多條［6］。實踐表明，張青社區以“村民代表提案制”為平臺，通過民主協商、平等交流，凝心聚力，極大地促進了鄉村的穩定發展。2011年，張青社區被評為“全國文明村”。

3 “村民代表提案制”存在的問題

“村民代表提案制”是當前我國基層協商民主實踐的一大亮點。新鄉縣自推廣“村民代表提案制”以來取得了良好的效果，有許多好的經驗、好的做法值得推廣。但是，作為一個新型的鄉村協商治理形式，“村民代表提案制”起步較晚，運行時間不長，在理論和實踐上仍存在很大的提升空間。

3.1 整體制度體系尚待完善

“村民代表提案制”作為一種鄉村治理形式，實質上是一種基層協商民主。基層協商民主的制度化水平與運行質量，既與基層協商民主本身對運行質量的要求有關，也與基層協商民主運行所在空間或領域的制度化水平有關［7］。協商思想在我國源遠流長，我國鄉村缺的不是協商，而是制度化。相對于浙江省溫嶺市開展的“民主懇談會”而言，新鄉縣“村民代表提案制”的運行時間較短，實踐探索有限，理論化建設相對薄弱，制度化和法治化建設相對滯后。可操作性協商程序與科學協商制度的相對缺失，直接影響農村基層協商制度功能的發揮和可持續發展。首先，在提案制的痕跡管理上，“村民代表提案制”缺少對提案過程進行備案的相關機制。其次，在監督反饋機制方面，提案執行過程中缺少具體的監督程序，向村民反饋提案執行結果的渠道不明確。最后，在責任追究機制方面，“村民代表提案制”沒有形成對干部的責任制，獎懲機制有待完善［8］。因此，“村民代表提案制”的制度化、規范化和程序化建設是目前亟待解決的問題。

3.2 村干部協商治理意識和能力有待提升

村干部是基層協商民主的積極組織者、自覺實踐者和有力促進者，他們的協商民主意識和能力直接決定開展基層協商民主的成效。村干部如果對協商民主的重要性認識不夠，協商能力和水平不高，即便有再好的制度和平臺，基層協商的實際效果也會大打折扣。在集權思想、等級觀念、“干部說了算”等思想的影響下，部分村干部存在畏懼、嫌麻煩的心理，對協商民主有抵觸情緒，不愿意與村民進行平等協商，導致基層協商民主中存在形式化、表面化和隨意性的現象；部分村干部由于對基層協商民主的內容、程序和形式還不太熟悉，協商民主能力不強，沒有遵循協商民主規律，協商民主工作方法單一，導致民主協商效果不理想。

3.3 村民和村民代表民主參與能力不強

隨著我國城市化進程日益加速，越來越多的農村年輕人外出務工，精英群體大量融入城市，留在村中的主要是老人、婦女和兒童，其文化程度較低，民主意識較弱，民主參與能力不強。大多數村民代表由于年齡偏大、自身素質不高和協商意識不強，在協商過程中存在隨意性，對自身的權利不夠重視，在提案時難以真正做到客觀和理性，也難以做到平等協商，會出現“代而不表”“議而不決”“會下亂表”“表而不代”等現象。因此，要想提高鄉村協商治理的實際效果，必須使村民和村民代表認識到協商民主的重要性，從而避免協商行為的虛化和協商資源的浪費。同時，部分村民和村民代表自身協商能力不強，在提議案階段無法深入調研，獲取有效信息的能力不夠，建言獻策能力有待提高。

4 完善“村民代表提案制”的對策

鄉村協商治理是一項系統工程。在鄉村協商治理過程中，需要加強頂層設計，統籌協調，不斷完善相關配套制度，提升村干部的協商治理能力，提升村民和村民代表參與協商的意識和能力，構建起共建、共治、共享的治理格局。

4.1 完善相關配套制度

協商民主制度化水平與協商民主運行質量之間是相輔相成的關系。從推進協商民主整體發展和不斷追求協商民主運行質量角度來講，提升協商民主制度化水平是最根本的措施。從宏觀層面來講，要想提升鄉村協商治理制度化水平，需要保證以下4 個方面的制度供給。首先，建立痕跡管理制度。將“村民代表提案制”的運行過程和程序以提案書、商議表、審議表、決議表、結果公示表及臺賬等形式固定下來，歸檔備查。其次，建立監督反饋機制。建立黨總支、村委會、村監委會、村民代表、村民一體化的監督體系，特別突出村民對提案過程的監督作用，村干部和村民代表認真聽取村民意見并及時反饋，加大對村務信息公開監督的力度。成立縣、鄉兩級黨委書記為組長的領導小組，建立定期督察制度。再次，完善獎懲考核機制。強化“兩委”班子政績考評，實行一票否決制，對嚴格執行“村民代表提案制”并取得良好效果的黨員干部給予適當的獎勵，否則要嚴格追究黨員干部的責任。最后，政府部門要修訂村民委員會選舉制度，完善村民委員會組織制度，制定鄉村協商治理制度，為“村民代表提案制”等鄉村協商治理模式提供可靠的制度保障。

4.2 提升村干部的協商治理能力

培養造就一批思想覺悟高、政治素質高、業務水平精、協商能力強的人才隊伍，對于提升協商能力至關重要。首先，強化日常教育培訓。村委會可采取大規模、分級培訓的辦法，每年定期組織村黨支部書記、村委會主任和監委會主任集中輪訓，采用專家講授和自學相結合的方式，提高村干部對協商民主的認識水平，使其掌握協商民主工作規律，掌握協商民主工作方法，提升協商民主的能力［9］。其次，加大人才培養激勵力度。村委會可采取優惠政策鼓勵年輕精英回鄉創業與發展，積極從退伍軍人、青年大學生等群體中擇優選拔、培養村級后備黨員干部。

4.3 提升村民和村民代表參與協商的意識和能力

村“兩委”對村民代表與村民要進行經常性的教育培訓，每年要制訂一個年度培訓計劃。首先，村“兩委”要明確培訓內容，培養村民代表與村民的民主參與意識。培訓內容關鍵要抓好社會主義核心價值觀的宣傳與村規民約的傳承創新。村“兩委”要定期對“村民代表提案制”的程序和要求進行宣傳培訓，培育村民代表與村民的公民精神和公民意識，培養村民代表與村民的責任感，提高他們參與村級事務決策的積極性，增強對村務的認知。其次，村民代表要發揮智力優勢，暢通知情渠道，提升村民代表建言獻策能力。村民代表要想提升建言獻策能力，需要深入農戶，密切聯系群眾，深入開展調研，及時了解村民的實際情況。最后，村委會要加強對村民的法治教育，提升村民的法治意識和法治素質。村委會要加強法治教育，培養村民的平等意識和主人翁意識，提高村民有序參與民主管理的熱情。同時，村委會要引導村民學會用合法的方式理性表達自己的利益訴求，學會拿起法律武器保護自己的合法權益。