“放管服”背景下醫院科研經費管理探究

郭開云

(北京華信醫院/清華大學第一附屬醫院財務處，北京市 100016)

黨中央高度重視科技創新領域的“放管服”工作，要求賦予科學家更大的技術路線決策權和經費使用權，讓科研單位和科研人員從瑣碎、不必要的體制束縛中解放出來[1]。繼2016年國務院頒布50號文《關于進一步完善中央財政科研項目資金管理等政策的若干意見》后，國務院又于2021年發布32號文《關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》[2]，目的皆是不斷加大科技領域的“放管服”力度，深化科研項目和經費管理改革。

進一步堅持簡政放權、放管結合、優化服務，使科研人員在科研項目經費管理權限方面有了更多的自主權，在一定程度上提升創新體系整體效能、激發科研人員創新活力，為科研人員專心研究營造了良好的科研環境，但政策在實施過程中科研經費管理仍然存在落地困難的現象[3]。本文以A醫院科研經費管理情況為例，試圖在“放管服”政策的指導下探索出一條行之有效的解決方法，從而提高醫院科研經費管理水平，助力醫院科研事業效率進一步提升。

1 “放管服”背景下科研經費管理的內容及特點

1.1 “放管服”背景下科研經費管理的科目內容變化

《國務院辦公廳關于改革完善中央財政科研經費管理的若干意見》中將原來預算科目中的直接費用由10項進一步精簡合并為3項，按設備購置費、業務費、勞務費三大類編制科研預算，其中業務費是由材料費、測試化驗加工費、燃料動力費、出版/文獻/信息傳播/知識產權事務費、會議費、差旅費、國際合作與交流費、咨詢費合并而來。間接費用包括績效支出和管理費用兩方面內容。績效支出是為激勵科研人員，向項目(課題)組內部創新業績突出的團隊和個人傾斜的工作績效支出，管理費用是承擔單位提供的房屋、水電、燃氣、設備折舊等的支出費用。間接費用的核定比例為直接費用扣除設備購置費后的30%，純基礎研究項目不超過60%，承擔單位統籌安排實用間接費用經費，可全部用于績效支出，并且績效支出不受單位績效工資總額限制，不納入績效工資總量的基數。

1.2 “放管服”背景下科研經費管理的特點

“放管服”背景下科研經費管理的特點主要體現在以下幾點：(1)按照設備購置費和業務費以及勞務費三大類別編制預算，無需提供過細的測算依據；(2)計算類儀器設備和軟件工具可在設備購置費科目列支；(3)項目聘用人員的五險一金及科研助理人員支出均可從勞務費中列支；(4)優化科研儀器采購，縮短科研儀器設備采購周期；(5)進一步提高間接費用比例，最高可達60%；(6)伙食補助、市內交通以及住宿費可實行包干報銷，全面配備科研財務助理，改進財務報銷管理方式，減輕科研人員報銷負擔；(7)將預算調劑權全部下放至項目(課題)負責人，總預算不變的情況下，項目負責人可自主安排和調整全部經費支出，減少反復修改預算的工作；(8)取消結余資金兩年使用期限，減少由于項目資金期限原因造成的不合理費用支出。

2 科研經費管理中存在的問題

2.1 科研經費管理制度不夠完善

為減少科研人員工作量，科研人員在編制預算時無需提供過細的測算依據，如總預算需要調整主要承擔單位可報市科委、中關村管委會及市財政局批準[4]。準確的預算管理和控制可以對項目經費進行科學的計算，降低支付風險，可有效優化資源配置[5]。科研預算在全面預算管理管控的情況下劃出了一道缺口，有可能導致無計劃的費用支出，造成重復報賬、資源浪費、無法客觀反映科研支出成本的現象。

項目(科研)經費預算由原來的10項精簡為3項，在總預算不變的情況下，項目負責人可隨時調整預算科目金額，雖然為科研活動提供了便利，但有些科研人員思想意識薄弱，結題前為了完成報銷金額比例，為了花錢而花錢，存在虛假合同和虛假發票問題，在實際報銷操作過程中怎么確保科研經費做到專款專用，支出是否和項目有關、是否挪用或套取科研經費的現象已經引起了財務部門的關注。因此，粗獷的預算申報和科研經費使用過程中存在矛盾，需要全面梳理現有的科研經費管理制度，在簡化財務報銷流程的同時，建立更加合理的科研經費報銷機制，提高科研經費報銷的效率和質量。

2.2 缺乏有效的信息化預算管理平臺

科研項目(課題)管理設計多個部門共同參與，有科教處、財務處、黨政辦、器械設備處、審計處等，從項目立項到資金到賬、使用過程中存在多個環節，不同的部門之間缺乏流暢的溝通機制，導致資源效率使用情況不高，比如科研項目(課題)負責人需要購置一臺設備，需要先到科教處審核設備購置是否合理，然后依次到黨政辦簽署購銷合同、到器械設備處做設備入庫、再到財務處進行費用報銷。報銷時由于審批權限、相關材料證明等手續需要層層簽字，科研人員完成設備購置手續繁瑣，付款周期長，往往會影響科研項目研究進度。此外，科研人員對財務報銷程序不熟悉，一次無法完成全部報銷手續，所需材料需往返多次才可達到報銷要求。目前業務系統和財務系統不能共享，缺乏有效的信息化預算管理平臺，導致科研經費管理中出現辦事效率低、增加財務報銷難度的問題。

2.3 缺少具有專業度的科研財務助理

科研經費放管服政策對科研財務助理制度進行了規范，要求項目承擔單位要確保每個項目配有相對固定的科研財務助理，為科研人員在預算編制、經費報銷等方面提供專業化服務。科研財務助理所需人力成本費用(含社會保險補助、住房公積金)，可由項目承擔單位根據情況通過科研項目經費等渠道統籌解決[2]。雖然在政策方面簡政放權減少科研人員負擔，但在現實工作中，由于諸多因素沒有引起院領導和項目負責人的重視，沒有改變原有的管理模式。其一，一部分中標項目總預算較少，不夠承擔科研財務助理的人力成本費用，這些項目一般是由課題組學生代為擔任科研財務助理，他們大多對財務報銷制度和流程不熟悉，對預算編制、預算調劑使用情況不了解，在報銷時通常會造成一問三不知、反復詢問項目負責人的現象；其二，課題一般分為縱向課題和橫向課題，橫向課題是由其他單位匯來的科研合作資金，基本為研究活動費，而不包含科研財務助理的人員成本費用；其三，課題立項周期不確定，項目研究時間有長有短，對于具有專業性知識的人員很難接受不固定期合同，對于單位來講頻繁的增員減員對社保的繳納比較繁瑣，所以科研助理的待遇無法得到保證，單位也不愿承擔由工作量引發的困難。

2.4 內部控制落實不到位

內部控制是單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動風險進行防范和管控的過程，內部控制的基本假設是兩個人有意識地犯同樣錯誤的概率要遠小于一個人，兩個人有意識地合伙舞弊的可能性要遠小于一個人。內控的核心是制衡，所謂制衡就是單位的崗位設置、權責分配、業務流程等方面形成相互制約、相互監督的機制設計。科研項目的內部控制工作需要全過程的管理和監督，包含科研人員申請課題—科教處審核后上報主管部門—主管部門審批—科研項目立項—主管部門下撥科研經費—財務部門建賬—科研人員使用經費—科研人員完成課題—課題驗收—結題審計。支出未經事前申請、審核與審批、支出范圍及支出標準不符合相關法規，在調劑預算時會造成與項目嚴重脫節并導致預算執行率低、支出業務違法違規現象。

下放科研項目經費使用自主權和內部控制管理在某種程度上存在一定的矛盾和差異。內部控制嚴格會出現過度控制，有官僚主義、運行效率低下、資金使用具有較高的復雜性和周期性的問題，內部控制松散會出現過度風險，有資產損失、業務決策不完善、發生違規事件或名譽受損的問題。

2.5 績效評價體系不健全

2021年8月財政部發布文件指出績效評價指標包括成本指標、產出指標、效益指標和滿意度指標四類一級指標。原則上每一項目均應設置產出指標和效益指標[6]。科研項目的績效評價應當從數量、質量、時效、成本以及經濟效益、社會效益、生態效益、可持續影響、滿意度等方面進行細化，盡量進行定量表述。不能以量化形式表述的，可采用定性表述，但目前只是從數量、質量、完成情況及效益進行評價，評價的成員對績效評價的指標含義和衡量方式不了解，沒有針對性和客觀性，一般以發表論文的數量和質量為主要評價標準，而社會效益等指標只是流于形式。

3 加強科研經費管理的建議及對策

3.1 完善科研經費管理制度

在“放管服”背景下科研經費管理提倡簡化審批環節、優化報銷手續以及加快報銷到賬時間，建立健全課題負責人的信用評級體系顯得尤為重要。單位可以報銷中發現的重點環節和突出問題確定評價指標，根據不同程度指標賦予分值和權重對課題負責人歷史情況編制信用評級卡，對信用評級優秀的課題負責人簡化報銷流程，對信用評級良好的課題負責人按正常流程進行報銷處理，對信用評級較差的課題負責人進行嚴格的資料篩查工作。在必要時可以聯合單位內審部門、內控部門共同參與信用評級體系的建設工作。

3.2 建立有效的信息化預算管理平臺

建立有效的信息化預算管理平臺可以減少課題經費報銷的繁瑣問題，減少審核資料以及補充材料的“跑腿”現象。首先，單位可開通網上報銷小程序，小程序中應包含報銷科目的使用規則，如報銷差旅費，可設置填寫出差人姓名、職稱、出發日、返回日、出差地點等填寫信息，確認后會出現符合出差人職稱的交通費、住宿費以及出差補助等標準。在如報銷專家咨詢費，可設置外院專家的職稱、咨詢時長等，確認后會出現專家的咨詢費標準。其次，報銷人可通過財務通小程序進行經費使用的申報，填寫報銷事由，上傳相關附件材料，待財務部門審核通過后再進行后續相關事宜。最后，可打通報銷系統和銀行網銀轉出端口，報銷系統完成制單，可直接由銀行網銀轉出，縮短匯款報銷時限。

3.3 增設有專業度的科研財務助理

科研項目中的科研助理一般由項目中的研究生擔任，由于不是財務專業出身，所以對財務制度、報銷原則不太了解，因此會造成預算科目理解錯誤，無法根據業務活動有效地分配資金，因此增設有專業度的科研財務助理進行科研項目經費管理是必不可少的。首先，設立專職科研財務助理崗位，明確科研財務助理的職責和定位[7]。其次，建立科研財務助理和財務、審計、內控、設備耗材采購處之間的對接關系，打通溝通機制。最后，完善科研財務助理制度，包括：聘用上崗、管理考核制度以及年終評價機制。

3.4 加強科研經費內部控制管理和績效評價體系

單位應當按照支出業務類型，明確支出各關鍵崗位的職責權限，如加強支出審批控制、審核控制及支付控制[8]。在支出審批控制中要確保是否有相關責任人的簽字、分管院長的簽字等，在采購單中是否有采購人簽字、保管人簽字、驗收人簽字等。在支付控制中，由公務卡實時結算的報銷業務應提供公務卡實付記錄，避免出現套取現金的情況。

單位同時應建立健全合同的內部管理制度，明確合同的授權和簽署權限，妥善保管和使用合同專用章，嚴禁擅自以單位名義對外簽訂合同，嚴禁違規簽訂擔保、投資和借貸合同。對合同實施歸口管理，建立財務部門和合同歸口部門之間的溝通協調機制，實現合同管理、預算管理和收支管理相結合。

完善科研成果績效評價體系，堅持科技創新質量、績效、貢獻為核心的評價導向，全面準確評價科技成果的科學、技術、經濟、社會、文化價值[9]。將科技成果市場化、金融投資在科技成果中的作用納入績效評價體系中，從而推動科技成果轉化在科研活動中的應用。

綜上所述，科研經費管理是一項具有復雜性和系統性的工作，在“放管服”背景下醫院應根據自身特點，通過完善科研經費管理制度、建立有效的信息化預算管理平臺、增設有專業度的科研財務助理以及加強科研經費內部控制管理和績效評價體系等方面出發，建立科研經費管理創新機制，提升業務效率，為科研工作保駕護航。