關于行政事業單位預算管理問題的思考

馬小飛

一、引言

黨的十九大報告明確指出，加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區域均衡的中央和地方的財政關系，建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度。預算管理是財政工作的重中之重，預算管理中心每一個環節的好與壞都決定著預算管理是否能達到其應有的效用。因此，要開拓思路，改進完善現存的預算管理問題，使預算管理發揮應有的作用，體現預算管理的重要性。

二、預算管理對行政事業單位的重要意義

行政事業單位是公務管理及社會公共事業單位的職能的主體，是社會公共事業建設的核心力量，承擔著教育、科技、文化、衛生等領域的發展和建設。行政事業單位預算是行政事業單位根據其職責和工作任務編制的年度財務收支計劃，它是對單位一定時期財務收支規模、結構、資金來源和去向所作的規劃。要想充分發揮行政事業單位的職能，預算管理是重要的前提。其重要意義主要體現在以下幾個方面：

第一，強化預算管理，確保財政資金充分運作

將預算單位所有收入和支出全部納入預算管理，精準、全面的反應預算單位的收支情況，是衡量行政事業單位職責履行與實現程度的重要標準。

第二，強化預算管理，有利于減少經濟壓力，對所有工作進行全面的把控

預算管理是對行政事業單位的收入和支出進行把控，從基層預算單位開始逐級編制、審核、匯總、上報，由財政部門審核并提交各級人民代表大會依法審批的部門綜合財務收支計劃。

第三，強化預算管理，有利于財政資源的有效科學配置

預算管理保證資源分配的科學性、穩妥性、重要性、透明性。要先確保基本支出，在人員經費、公用經費確保的前提下開展項目支出。實現預算分配的標準化、科學化，減少主觀分配，使分配更加規范化、透明化。

第四，強化預算管理，是實現現代化財政制度的重要內容

預算管理的最后一環就是績效管理，因此應完善績效管理體系和制度，對預算的各個環節進行全面控制、嚴格監督，提升預算管理的效果。

三、預算管理在行政事業單位應用中存在的問題

（一）預算單位對預算管理的認知欠缺

行政事業單位預算管理的方式是“一個部門一本預算”的綜合預算管理，包括一個部門所有的收入和支出。財政撥款收入是行政事業單位主要的收入來源，因此在預算編制過程中無需考慮資金來源問題，只需要對支出進行相應的預算編制即可。在這一過程中難免會造成資金浪費及利用率不高的現象，預算單位對預算管理存在錯誤認知，很多單位忽視預算管理工作，沒有意識到預算管理的重要性。僅僅認為預算只是財務部門的一項工作，與其他部門沒有任何關系，其他部門與財務部門溝通十分有限，僅靠財務部門很難從整體上把握一個單位整體的預算支出情況，導致預算的編制不真實，缺乏完整性。因而經常出現年度中追加預算，或對預算進行調整的情況，給決算工作增加了難度。

（二）預算編制不規范

預算編制是預算管理的中心環節，一切預算工作都圍繞著預算編制展開。如果預算編制不科學、不全面，那么在后續的執行和監督考核環節就會出現諸多的問題，會令整個預算工作的質量降低。預算編制的不規范主要體現在以下幾個方面：

1.預算意識欠缺、聯動性不足

預算單位沒有真正意識到預算工作的重要性，導致預算工作無法保證質量。單純的認為預算工作即為財務部門內部工作與其他部門沒有任何關聯，使之編制基礎不穩固，缺乏預算編制應有的真實性、完整性、科學性。

2.預算編制測算數據不夠準確

在預算編制過程中基本支出(包括人員支出和日常公用)、項目支出都按照要求編制上報了，但是在編制過程中缺乏科學性、準確性和全面性，導致預算與實際應支出數相差太多，造成資金不足或者嚴重結余。

3.預算編制內容劃分不明確

在預算編制過程中類、款、項不明確，存在混淆造成實際支出與預算編制的類、款、項不相符，使得決算與預算存在差異，決算質量不高。項目支出之間也存在界限不清，存在項目之間相互擠占，不符合預算管理的編制要求。

4.預算績效評價作用不大

預算績效目標設定指向不明確，不夠細化。在績效目標設定過程中不能完全與相應的預算支出內容、范圍、方向、效果緊密相關，不能做到盡可能的定量表述，表述比較含糊。預算績效評價模板式工作，對評價結果的反饋不足，難以提高對社會公共的服務質量。

（三）預算執行管理不嚴格

在預算的執行過程中存在著預算執行過慢或者過快的現象，預算與實際支出時間不同步。預算編制不全面，不能涵蓋整個年度部門全部支出，造成支出沒有預算或者預算不全。政府采購預算編制隨意不能與年度執行采購相吻合，究其原因還是因為預算編制為財務部門內部工作未能與整個單位相結合。造成在預算執行過程中會出現經費不足和鋪張浪費的現象。在預算執行過程中經常利用預算調整，部門單位預算調整權限過大，追加預算額度遠遠大于年初預算數。或者一些預算單位編制了較為完善的年度預算但是在執行的過程中不能嚴格按照預算來進行，在類、款、項之間進行調整導致與年初預算不符，使之后續工作還要進項相應調整。

（四）預算管理的監督與考核落實不到位

預算監督應該貫穿于預算編制和執行的全過程，只有有效的監督管理，才能保證預算管理目標的順利實現。但預算監督一直是一個薄弱環節，很難在時間上做到動態的實時監督；在內容上也很難做到對預算編制、預算執行、預算調整全方位的監督。更甚的是很多行政事業單位并沒有設置專門的預算監督管理部門。平時的監督僅僅是對單位財務部門的賬務處理、憑證與賬簿管理、決算報表以及違規報銷票據、違規發放津貼補貼等行為比較重視。還有一些單位缺乏預算考核體系，沒有將預算編制、預算執行、預算調整納入預算考核中，導致責任不落實、獎懲不分明、做得好與不好沒有明顯區別，使的預算管理目標得不到實現。

（五）組織機構建設落后

現在行政事業單位很少專門設置預算管理部門，很多單位的預算管理職責全部落在財務部門的肩上。本來財務部門人員就少，滿足不了現在財政制度崗位要求的設置，一人多崗的情況很普遍，很多財務部門僅僅有財務負責人、會計、出納三個人，除了票據報銷之外所有的工作都由會計一人負責。雖然行政事業單位的財務工作沒有企業財務工作的工作量大，業務也沒有那么復雜，但是一個人要面對預算編制、指標管理、賬務處理、財務供養人員信息系統、固定資產管理系統、決算等一系列的工作也會力不從心。

四、完善行政事業單位預算管理的相關措施

（一）提高對預算管理的認知

行政事業單位的財務管理包括：預算管理、收支管理、采購管理、資產管理等。預算管理是行政事業單位財務管理的重要組成部門。預算管理是一個系統工程，需要預算單位重新認知，不能把預算管理單純的看成是一個簡單的年初預算。如果想改變現狀，提升對預算管理的認知，就要依靠財政制度與執行單位的管理層。一是加強行政事業單位全員學習新財政制度更新理念，讓全體職員都清楚，預算管理是一項全員參與的工作，與每一個人息息相關。二是管理層帶頭重視預算管理工作，管理層是一個單位的引領者，代表著前進的方向，所以如果想提高單位預算管理的重視程度，首先必須提高管理層對預算管理的重視程度。對預算管理理念有了新的認知，預算管理工作必然會提升效率。從重分配到重管理，讓收入與支出一樣重要，讓預算工作從一個部門的工作變成全員聯動的工作，必須從一個單位整體出發編制預算，讓業務部門的人員充分發揮意見，結合工作情況給出合理正確的預算，從而減少年中對預算的調整，讓后續工作順利進行，讓財務整體工作更加完善。

（二）提高預算編制的質量

要讓預算編制的質量得到保證，那么首先就應該增強預算管理意識，加強部門聯動性，使得預算編制有一個良好的編制基礎；其次，嚴格測算數據使數據準確完整；再次，編制內容明確項目界限清晰；最后，增強預算績效評價的作用。

1.增強預算意識和聯動性

預算單位要真正意識到預算工作的重要性，通過內部培訓等方式增強員工的預算意識，更新預算管理理念。讓預算工作成為全員的工作。各個部門應協調聯動，根據實際情況提出相應編制意見，使得預算編制方案更具有預見性、科學性。鑒于行政事業單位的工作性質不同于企業，沒有成本核算上的連續性，因此行政事業單位應盡可能的采用“零基預算法”，使得編制的預算更適合于行政事業單位下一年工作的開展，避免不必要的浪費。

2.預算編制測算數據真實準確

在預算編制過程中預算的收入支出的數據測算，必須以國家政策和相應的履行職能要求為依據。大多數行政事業單位以支定收，全額撥款，在預算編制的過程中主要測算下一年的支出情況。應根據相應標準，科學、準確、全面的編制單位的預算支出、數據測算，減少預算分配的主觀性，使預算數據與預算執行中實際支出數據盡可能的相吻合，減少執行過程中對預算的調整。在編制基本支出時，要充分了解單位情況及人員基本情況，人員經費應全部納入預算，保證人員經費和日常公用經費充足。在編制項目支出時，要考慮項目的可行性，以及制定項目的績效評價指標體系，確保財政資金充分運作而又不鋪張浪費。

3.預算編制內容劃分明確

在預算編制過程中要明確相應的類、款、項，將人員支出與日常公用支出細化到功能分類科目及經濟分類科目，在執行的過程中盡量少調整，甚至不做調整。項目支出應該做精、做細，并確保項目之間不存在交叉擠占等現象。既不能進行基本支出與項目支出之間的調整，也不能進行人員支出和日常公用之間的調整。確認好結余資金與結轉資金，不能自行隨意使用結余結轉資金。

4.做好預算績效評價

預算績效評價要有明確的、細化的績效目標。首先，要確定預算單位的工作計劃目標力求與上級部門工作目標一致。在績效目標設定過程中能定量的定量表述，不能定量的定性表述，避免表述含糊不清。其次，制定相應的項目實施保障措施，落實項目責任人。再次，要對項目進行跟蹤管理，定期與績效目標進行比對，確保績效目標得以實現。最后，對績效結果進行評價，對在評價過程中發現的問題，找出問題根源，找到解決方案，并加以調整改進，為以后績效評價工作水平得以提升奠定基礎。

（三）預算執行嚴格管理

加強預算執行力度，制定剛性約束機制，將預算執行職責落實到每一個科室或者崗位上，責任到人，從而使得財政資金能夠規范的按照標準和程序來使用。在預算的執行過程中，應嚴格按照年初預算執行，避免出現執行過快或者過慢的現象，造成資金的短缺或者資金結余。年初預算中沒有編制政府采購預算的應不予進行采購。在經費支出環節應嚴把審核關，按照各項預算指標嚴格控制經費支出尤其是辦公費、待客費、公務用車經費額度，確保經費支出控制在指標內。對于一般性問題即差旅費、維修費等超出預算，可在一定范圍內進行經濟分類調整。對于一些重要項目如果出現經費不足或者經費嚴重結余，應查找原因，分析問題，因為工作原因確實需要追加預算的，應現提出書面申請，詳細寫明理由和依據，提交財政部門并等待財政部門批復后追加預算；因工作失誤或者個人原因導致的應追究其相應責任。

（四）嚴格落實預算管理的監督與考核機制

建立完善的預算監督與考核機制。在預算編制和執行過程中全過程、全方位、全范圍的進行監控并考核，摒棄“重結果、輕過程”的老思路。在時間上做到事前監督、事中監督、事后監督；在內容上也要做到對預算編制、預算執行、預算調整全方位的監督。將預算管理與績效管理相結合，預算投入和預算產出應兩手抓、同時抓，緊盯預算目標與實際目標之間的差異，如果兩者不相匹配，則應及時調整確保預算目標的實現。將預算編制、預算執行、預算調整納入預算考核中，切實做到責任落實到人、壓實到位、獎懲分明。將預算考核結果融入到個人考核中，讓每一位員工深刻體會到預算管理是一個全員工作，調動起員工的積極性，讓預算管理發揮其應有的作用。

（五）加強組織機構建設

組織機構的建設是實現預算管理的重要環節，只有組織機構建設的好預算管理才能真正的做實、做好。如何加強組織機構的建設呢？首先，必須要建立獨立的預算管理部門，專門負責預算編制、審批、執行、控制、調整、監督、考核、分析等一系列的工作。其次，注重人才引進與業務能力培養。在人才引進方面要遵循“公開、公正、平等、競爭、擇優”的基本原則。在篩選人才方面首先要注重道德素養，在具備道德素養的同時，優先選擇符合崗位要求、具備勝任能力的優秀人才，進行預算編制及其相關的業務處理。在工作過程中，應保障員工一年至少參加兩次關于提升業務能力和預算水平的相關知識的培訓或者講座。在提升業務能力的同時也要不斷進行道德素質提升并通過建立內部控制與內審機制，加強內部的審核避免出現貪污腐敗現象。

五、結語

綜上所述，針對行政事業單位在預算管理中存在的問題，行政事業單位應提升對預算管理的認知程度，編制科學的、規范的預算，嚴格執行預算，落實預算管理的監督與考核機制，加強組織機構建設，只有這樣才能讓預算管理發揮其應有的作用，讓行政事業單位健康發展。