邁向優質與公平
——黨的十八大以來我國基礎教育改革與發展

□王國明

黨的十八大報告指出 “教育是民族振興和社會進步的基石”，提出 “努力辦好人民滿意的教育”。習近平總書記強調，基礎教育在國民教育體系中處于基礎性、先導性地位，必須把握好定位，全面貫徹落實黨的教育方針，從多方面采取措施，努力把我國基礎教育越辦越好。[1]十年來，基礎教育在優質與公平發展方面取得了重要成就。

一、立足教育優先發展理念，謀劃基礎教育發展新格局

（一）教育優先發展理念進一步明確和具體化

教育優先發展體現的是國家對教育戰略地位的充分重視。1982 年，鄧小平同志在論述20年內中國發展戰略的重點時，強調“搞好教育和科學工作，我看這是關鍵。沒有人才不行，沒有知識不行?！?其后，教育優先發展理念逐步確立。2013 年9 月25 日，習近平總書記在聯合國 “教育第一” 全球倡議行動一周年紀念活動上發表的視頻賀詞中強調，中國將堅定實施科教興國戰略，始終把教育擺在優先發展的戰略位置。教育優先發展的價值導向進一步明確。黨的十九大報告指出，建設教育強國是中華民族偉大復興的基礎工程，必須把教育事業放在優先位置。2017 年政府工作報告提出要 “辦好公平優質教育”，教育優先發展的內涵進一步具體化。

（二）中央財政投入為基礎教育改革保駕護航

基礎教育始終是國家教育優先發展戰略的關鍵一環。為此，國家建立了強有力的經費保障機制。據2011—2021 年全國教育事業發展統計公報數據來看，2012 年以來，在占當年國內生產總值4%以上的財政性教育經費中，有近70%用于基礎教育，基礎教育經費總投入翻了一番多。

義務教育階段，十年來，中央財政累計投入1.4 萬多億元，不斷改善小學、初中的硬件設施，特別是薄弱學校。中小學生均教學及輔助用房面積從3.7 平方米增至5 平方米，生均體育運動場占地面積從7.3 平方米增至8.2 平方米，互聯網接入率由25%提升到近100%，危房、大通鋪等問題基本解決。[2]

學前教育階段，十年來，我國幼兒毛入園率快速提升，其中，幼兒園公辦園的比例增長了149.7%。2021 年全國普惠性幼兒園達到24.5 萬所，占幼兒園總量的83%，中央專項資金累計投入超過1700億元，有效拉動了地方財政投入的快速增長，[3]為普惠性幼兒園的大規模建設提供了必要條件，保障了適齡幼兒特別是落后地區、農村地區兒童接受幼兒教育的權利。

據2011—2021 年全國教育事業發展統計公報數據來看，高中教育階段，十年來，中央財政累計投入711.86 億元，通過實施普通高中改造計劃和教育基礎薄弱縣普通高中建設項目，為高中學校建設足夠校舍資源、開展多樣化特色教育活動、招聘優質教師提供了財力保障。

（三）深化改革基礎教育的培養目標與培養方式

除了財政的有力保障，基礎教育課程、教學等方面的改革亦有序展開。2014 年4 月，教育部印發《關于全面深化課程改革 落實立德樹人根本任務的意見》，要求提升各學科育人價值，制訂學生發展核心素養體系和學業質量標準，明確各學段、各學科具體的育人目標和任務，推進考試和評價改革，促進各級各類學校學生全面發展、健康成長。同年，為解決一些社會反映強烈的問題，主要是唯分數論影響學生全面發展，一考定終身使學生學習負擔過重，區域、城鄉入學機會存在差距，中小學擇校現象較為突出等問題，國務院印發了 《關于深化考試招生制度改革的實施意見》，這一舉措從高中逐級傳導，促進了中考和小學階段學生評價的深刻變革。2016 年9 月，《中國學生發展核心素養》 發布，從文化基礎、自主發展、社會參與三個方面厘清了新時代學生全面發展的指標體系，對中國的基礎教育改革產生了重大影響，“核心素養” 這個概念一躍成為中國新時期基礎教育改革的一個最有影響力和生產性的概念。[4]

2017 年9 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發 《關于深化教育體制機制改革的意見》，明確要求培養學生四種關鍵能力，即認知能力、合作能力、創新能力、職業能力。其中創新能力、合作能力被特別突出，反映了黨中央立足國際國內復雜形勢，對公共教育培養目標做出科學的頂層設計。2019 年2 月，中共中央、國務院印發 《中國教育現代化2035》，要求發展中國特色世界先進水平的優質教育，明確學生發展加強核心素養要求，并強調科學規劃大中小學課程。這個綱領性文件為今后核心素養導向的課程與教學改革確定了方向。

2018 年11 月，中共中央、國務院印發了 《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》，2019年6 月，國務院辦公廳印發 《關于新時代推進普通高中育人方式改革的指導意見》，同月，中共中央、國務院印發 《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，針對基礎教育各個學段的改革重點進行了科學部署。

黨的十八大以來，教育系統積極構建全員育人、全程育人、全方位育人的 “三全育人” 教育格局。在課堂教學中落實 “五育” 并舉的培養目標。各學科教材建設、中小學勞動教育等進一步持續推進。在實踐中，踐行全員育人理念、深度重構教學、優化評價方式、推進課程綜合化，引起了基礎教育育人方式的深刻變革。[5]

十年來，基礎教育改革取得了輝煌成就：學前教育普惠性幼兒園建設取得跨越式發展，義務教育輟學問題得到根本解決，高中教育多樣化及特色化發展取得長足進展。

二、基礎教育內涵式質量提升穩步推進

（一）學前教育管理體制不斷優化，教育質量快速提升

黨的十八大以來，普惠性學前教育資源得到迅速發展，國家在政策上逐步將公辦性質幼兒園納入公辦幼兒園管理，管理體制、投入體制、教師隊伍建設等相應的體制機制與政策制度開始建立。[6]2018 年11 月，中共中央、國務院印發 《關于學前教育深化改革規范發展的若干意見》，提出了推進學前教育 “普及普惠安全優質發展” 的重大政策舉措，這些政策文件進一步明確了學前教育的辦學機制和管理體制，為學前教育質量提升奠定了基礎。未來，學前教育法將進一步厘清學前教育屬性、明確各級政府職責、改進財政投入和學前教育監管，通過依法辦園、依法治教促進學前教育更快更好發展。

為提升學前教育質量，教育部曾先后印發 《幼兒園教育指導綱要》 《3—6 歲兒童學習與發展指南》 《關于大力推進幼兒園與小學科學銜接的指導意見》 《幼兒園保育教育質量評估指南》 等文件，推進實施 “以游戲為基本活動”的學前教育教學改革。同時，在中央財政的有力支持下，幼兒教師總數和學歷水平均實現跨越式增長：2021 年，全國幼兒園園長和專任教師總數比2011 年增加200.6 萬人，增長了1.3 倍，生師比從2011 年的26∶1 下降到2021年的15∶1；專科以上學歷的園長及專任教師占比達到87.8%，比2011 年提高了24 個百分點。[7]這些舉措在有效提升學前教育結構性質量的同時，也不斷提升了學前教育的過程性質量。

（二）義務教育培養質量得到持續改善

義務教育是基礎教育提質提檔的關鍵一環，也是國家財政性教育經費保障的重點之一。2018 年8 月，國務院辦公廳印發 《關于進一步調整優化結構提高教育經費使用效益的意見》，再次強調“始終堅持把義務教育作為教育投入的重中之重，落實政府責任”。2012—2021 年，財政性義務教育經費從1.17 萬億元增加到2.29 萬億元，占國家財政性教育經費投入的比例始終保持在50%以上。[8]

2017 年12 月，教育部印發《義務教育學校管理標準》，要求義務教育強化學生認知、合作、創新等關鍵能力的培養。2019 年6月，中共中央、國務院印發 《關于深化教育教學改革全面提高義務教育質量的意見》，要求堅持立德樹人，堅持 “五育” 并舉，全面發展素質教育。2020 年10 月，中共中央、國務院印發 《深化新時代教育評價改革總體方案》，要求用好評價指揮棒，堅決克服唯分數、唯升學、片面追求升學率等不良傾向。

2021 年3 月，教育部、中共中央組織部、中央編辦、國家發展改革委、財政部、人力資源社會保障部六部門聯合印發 《義務教育質量評價指南》，強調培養適應學生終身發展和社會發展需要的正確價值觀、必備品格和關鍵能力。同年7 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發 《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，全面深入推進 “雙減” 工作。要求中小學將主要工作落實到學生的培養質量，特別是學生核心素養的發展水平上。

國家義務教育質量監測結果顯示，學生普遍具有積極的人生價值觀，80%左右的學生學業表現達到中等以上水平。我國部分省份連續幾次參加國際學生評估項目（PISA）測試，總體成績名列前茅，這從側面反映了我國義務教育質量邁入了世界先進行列。[9]

（三）高中教育如期實現普及目標，育人方式和育人質量不斷改善

黨的十八大以來，國家先后頒布實施了 《高中階段教育普及攻堅計劃（2017—2020 年）》 《關于新時代推進普通高中育人方式改革的指導意見》 《“十四五” 縣域普通高中發展提升行動計劃》 等重要文件。普通高中改造計劃和教育基礎薄弱縣普通高中建設項目深入實施，全國累計新建、改擴建普通高中4570 所，普通高中入學率迅速提升、學校大班額比例大幅下降。據統計，2021 年，全國高中階段教育毛入學率達到91.4%，比2012 年提高了6.4 個百分點，[10]高中教育如期實現普及目標。

十年來，高中專任教師總數增長27.17%，生師比由2012 年的15.47∶1 優化到12.84∶1，高中教師學歷合格率由96.44% 提高到98.82%，碩士及以上學歷教師占比由5%提高到12.4%，增長近1.5 倍，[11]更好地滿足了教育教學需要。

除了不斷優化師資隊伍，還通過優化課程體系、豐富學校選修課程、建設特色高中、探索推進高中學校普職融通等方式，不斷提升高中階段育人質量，教考招有效銜接也得以不斷改進。2020 年5 月，教育部印發 《普通高中課程方案和語文等學科課程標準（2017 年版2020 年修訂）》。2021 年12 月，教育部印發 《普通高中學校辦學質量評價指南》，要求高中學校完善評價內容，改進評價方式，引導普通高中樹立科學的教育質量觀和正確的辦學理念。伴隨著新課程和新教材的推進，高中學校的教學方式不斷優化，學生評價方式日益多元化與個性化，應試教育的負面影響不斷削弱，高中學生的綜合素養不斷提升。

三、基礎教育公平發展理念得到深入貫徹

追求教育公平是我國教育發展戰略的基本理念之一。習近平總書記強調，教育公平是社會公平的重要基礎，要不斷促進教育發展成果更多更公平惠及全體人民，以教育公平促進社會公平正義。要優化教育資源配置，逐步縮小區域、城鄉、校際差距，特別是要加大對革命老區、民族地區、邊遠地區、貧困地區基礎教育的投入力度，保障貧困地區辦學經費，健全家庭困難學生資助體系。[12]黨的十八大以來，國家堅持把教育公平作為基本教育政策，努力縮小區域、城鄉、學校、群體間教育發展差距。

（一）縣域教育均衡發展基本得以實現

實現縣域內教育均衡是國家追求教育公平的基礎性舉措。2016年7 月，國務院印發 《關于統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展的若干意見》，提出統籌推進縣域內城鄉義務教育一體化改革發展。經過多年努力，基本實現縣域內教育均衡發展。2021 年，國家義務教育質量監測復查結果顯示，全國近3000 個縣的義務教育基本均衡發展水平總體上達到了國家標準要求，即小學、初中校際綜合差異系數分別小于或等于0.65、0.55。2013—2020 年，全國小學校際綜合差異系數從0.724降至0.435，降幅近40%；初中校際綜合差異系數從0.547 降至0.319，降幅近42%。[13]2022 年，我國31 個省（區、市）和新疆生產建設兵團的2895 個縣實現了縣域義務教育基本均衡發展。[14]

（二）精準資助保障了貧困家庭子女的受教育權

保障貧困學生的受教育權，是教育公平的重要方面。黨的十八大以來，以精準資助和資助育人為基本理念，我國逐步建立起中國特色貧困學生資助體系。它在投入上以政府資助為主、學校和社會資助為輔，方式上以無償資助為主、有償資助為輔，對象上以助困為主、獎優為輔，“獎、助、貸、免、勤、補、減” 多元政策相結合。[15]

據統計，黨的十八大以來，全國累計資助學生近13 億人次，年資助人次從2012 年的近1.2 億人次，增加到2021 年的1.5 億人次。2021 年資助金額達2600 多億元。民族地區、原集中連片特困地區、原 “三區三州” 學生資助比例分別為46%、43%、82%，高于全國26%的平均資助比例。義務教育階段建檔立卡脫貧家庭輟學學生自2020 年底保持動態清零，歷史性解決了長期存在的輟學問題。[16]

除了保障入學權，學生的在校發展也得到國家的重視。如2011年開始實施的 “農村義務教育學生營養改善計劃”，覆蓋農村義務教育學校12.38 萬所，受益學生達3.5 億人次，受益學生的體質健康合格率從2012 年的70.3%提高至2021 年的86.7%。[17]根據中國疾控中心2021 年的監測數據，營養改善計劃實施地區的男、女生平均身高比2012 年分別增長4.2 厘米和4.1 厘米，高于全國農村學生的平均增長速度。

（三）東中西部教育發展差距進一步縮小

不斷縮小東中西部教育發展差距是黨和政府不懈奮斗的目標。習近平總書記指出，我們應該通過提升中西部教育水平來促進中西部經濟社會發展，通過解決教育不平衡帶動解決其他方面的不平衡。[18]這從戰略上指出了加快中西部教育發展的重要意義。2016 年6 月，國務院辦公廳印發了 《關于加快中西部教育發展的指導意見》，保障中西部人民群眾接受良好教育的機會，切實增強支撐中西部經濟社會發展的能力，進一步縮小與東部發達地區的差距。

針對中西部地區的教育發展，國家實施了 “兩基” 攻堅計劃、校安工程、薄弱學校改造工程、“兩免一補” 等政策，對中西部義務教育的發展重點傾斜。除義務教育外，中西部地區的學前教育也取得了重要進展。據統計，2021年全國幼兒園在園幼兒數達到4805.2 萬 人，比 2011 年增加1380.8 萬人，全國新增幼兒園，80%左右集中在中西部，60%左右分布在農村。十年間毛入園率增長幅度超過30%的13 個省份都在中西部，“三區三州” 等原深度貧困地區的學前兒童入園率也得到顯著提高。[19]

（四）向農村教育傾斜，城鄉教育逐步實現均衡發展

黨的十八大以來，農村學校的硬件設施得到極大改善。2013 年12 月，《關于全面改善貧困地區義務教育薄弱學?；巨k學條件的意見》 印發，國家開始實施 “全面改薄” 工程，改善農村薄弱學校硬件設施、改善學校生活設施、改善留守兒童學習和寄宿環境、消除大班額等。2015 年4 月，習近平總書記在主持中央全面深化改革領導小組第十一次會議時指出“發展鄉村教育，讓每個鄉村孩子都能接受公平、有質量的教育”。2015 年8 月，中央全面深化改革領導小組第十五次會議審議通過了 《全面改善貧困地區義務教育薄弱學?；巨k學條件工作專項督導辦法》，隨著系列政策向農村地區傾斜，貧困地區義務教育學校的基本辦學條件不斷得以完善。

農村教師隊伍建設是提升教育公平的關鍵要素。2015 年6 月，國務院印發 《鄉村教師支持計劃（2015—2020 年）》，旨在通過提高鄉村教師水平，讓農村地區獲得有質量的教育。2018 年1 月，中共中央、國務院印發 《關于全面深化新時代教師隊伍建設改革的意見》，對農村教師隊伍建設提出了新要求。“特崗計劃” 在持續為農村地區補充合格教師的同時，不斷調整目標導向，對村小、教學點教師、“三區三州” 等貧困地區的教師補充進行了重點傾斜。圍繞推動解決鄉村學校教師 “來不了” “留不住” 的現實問題，國家發展改革委還大力加強鄉村教師周轉宿舍建設，從 “十二五” 至今，已累計安排中央投資超過260億元，支持邊遠艱苦地區建設了約60 萬套農村學校教師周轉宿舍，累計入住教師超過83 萬人，有力改善了鄉村支教、交流和特崗教師的基本生活條件。[20]

（五）教育信息化不斷擴大優質教育資源覆蓋面，有力地促進了教育公平

習近平總書記指出，我們將通過教育信息化，逐步縮小區域、城鄉間數字差距，大力促進教育公平，讓億萬孩子同在藍天下共享優質教育，通過知識改變命運。[21]2012 年3 月，教育部印發 《教育信息化十年發展規劃（2011—2020年）》，通過政策部署所有地區和各級各類學校寬帶網絡的全面覆蓋，實現 “校校通寬帶，人人可接入”。同年9 月，時任國務委員劉延東同志在全國教育信息化工作電視電話會議上提出重點建設好 “三通兩平臺”?！靶ＰＭā薄鞍喟嗤ā?“人人通” 工程的啟動實施，標志著我國基礎教育信息化水平從加強基礎設施建設、資源共享提升到網絡學習空間的建設，對教與學方式的變革更加深入。實證研究表明，信息化對基礎教育結果公平具有積極影響，在區域發展不平衡的情況下對實現教育結果公平發揮了重要作用。[22]

公平優質的基礎教育正在黨中央的正確引領下逐步實現，這為2035 年總體實現教育現代化的長遠目標創造了條件，也為到21 世紀中葉建成富強、民主、文明、和諧、美麗的社會主義現代化強國奠定了堅實基礎。放眼未來，進一步提升東中西部教育均衡發展的水平、在城鎮化背景下統籌實現城鄉教育的優質均衡、以學生核心素養培育為宗旨進一步落實立德樹人根本任務，是我國基礎教育改革與發展的時代使命。