社會組織參與突發事件治理研究

□文/李 震

（沈陽師范大學管理學院 遼寧·沈陽）

［提要］2020年新冠肺炎疫情的爆發向我國應急體系提出巨大的挑戰，在抗疫攻堅戰中，社會組織成為不可或缺的力量。本文基于SWOT-CLPV模型，分析社會組織參與突發事件治理過程中的優勢、劣勢、機遇、威脅以及杠桿作用、抑制作用、脆弱性、問題性，并基于此模型提出社會組織未來參與突發事件治理的對策。

新冠肺炎疫情是新中國成立以來我國發生的傳播速度最快、感染范圍最廣、防控難度最大的一次重大突發公共衛生事件。在這種情勢下，社會組織作為多元治理主體中的一員，有能力、有責任參與到抗疫攻堅戰中，在抗疫中發揮作用。

一、文獻梳理

新冠肺炎疫情的爆發對我國應急能力體系提出巨大的挑戰，“如何應對”此次疫情成為中國社會組織生存與發展必須面對的現實課題，社會組織有責任參與到突發事件治理的工作中。疫情爆發后社會組織發揮自身優勢，提供社會公共服務，及時補位，發揮著顯著的作用。雖然社會組織參與治理具有獨特優勢，但在外部環境和自身因素的制約和影響下面臨多重困境，限制其治理功能的發揮。通過“場域-慣習”的分析視角以及CGRs框架提出了未來社會組織參與治理的出路。在政府、社會組織以及其他治理主體的努力下，我國新冠肺炎疫情得到了有效的控制。而社會組織則迎來了新的挑戰：如何更有效地促進疫情常態化防控的可持續化？

通常采用SWOT模型分析社會組織參與突發事件治理，但該模型存在局限性。陳茂強提出的SWOT-CLPV理論，能夠較為客觀的、準確的分析現實情況。利用該方法可以從中找到值得利用的條件、不利因素、如何去避免的問題，發現存在的問題，找出解決辦法，并明確未來的發展方向。

二、社會組織參與突發事件治理SWOT分析

疫情爆發后，社會組織參與到突發事件的治理過程中，通過對社會組織進行SWOT分析，分析其在疫情背景下的優勢（S）、劣勢（W）、機會（O）、威脅（T）。通過圖1可知，社會組織在參與突發事件中所具有的特殊優勢，這些優勢助力其參加抗疫攻堅戰發揮功用。通過SWOT分析得出社會組織自身存在劣勢，這會在突發事件治理的過程中限制作用的發揮，甚至阻礙工作的有序開展。疫情的爆發，為社會組織參與治理提供了機會，使社會組織逐步被重視并被公眾所認知。通過分析社會組織在參與突發事件治理時產生的威脅，表明其在一定程度上束縛社會組織采取行動，使得治理難度增加、效率低下、資源調配自由程度低。（圖1）

圖1 SWOT分析圖

三、社會組織參與突發事件治理SWOT-CLPV分析

上文通過對社會組織進行SWOT分析得出社會組織內外部因素，這為進一步的定量分析提供依據。對社會組織進行定量分析，首先將其優勢、劣勢與機會要素進行對比后得出社會組織參與治理的杠桿作用（L）和抑制作用（C），然后將優勢、劣勢與威脅要素對比后得出社會組織參與治理的脆弱性（V）和問題性（P）。

（一）杠桿作用與抑制作用。根據社會組織參與突發事件治理的優勢和外部環境提供的機會對比后得出杠桿效應，如表1所示。優勢1和優勢3與外部機會結合產生的杠桿效應分別為3L和2L，即聚集社會資源優勢與協調優勢能夠更好地利用外部機會發揮杠桿作用，擴大優勢功用、實現社會組織效用最大化、助力社會組織抗疫。在頂層設計及技術賦能機會的作用下社會組織自身的優勢分別得到2L和3L。這表明外部機會會提高社會組織優勢的發揮，社會組織會借助外部機會不斷提升自身抗疫能力。（表1）

表1 優劣勢與機會矩陣分析一覽表

從抑制作用方面分析，社會組織應急能力有限、社會組織公信力不足以及樞紐型社會組織建構不足是社會組織參與突發事件治理的最大阻力均得到2C，這表明社會組織自身劣勢無法利用外部機會克服自身劣勢，這將會影響社會組織治理工作的開展、效率的提高以及社會組織自身的成長。此外，社會組織參與程度不足得到1L，說明在某種程度上抑制了社會組織參與突發事件的治理。

（二）脆弱性與問題性。由表2可以得出，社會組織參與突發事件治理的優勢在外部環境的威脅下受到了一定程度上的約束，最大的限制因素來自社會組織在國家應急體系定位模糊，其次是政府賦權的限制，分別獲得2V和1V。而社會組織聚集社會資源的優勢和結構優勢沒有受到影響。社會組織參與突發事件治理的劣勢在遇到外部的威脅時表現出巨大的問題性。來自外部最大的威脅是國家應急體系定位模糊和治理工作復雜艱巨，均獲得4P。而社會組織應急能力有限和社會組織公信力不足在外部威脅的影響下獲得3P。以上所體現的問題性表明社會組織參與突發事件治理存在巨大的阻礙。社會組織只有轉化其劣勢，才能更好地避開或化解威脅，避免社會組織在未來參與突發事件治理過程中陷入困境。（表2）

表2 優劣勢與威脅矩陣分析一覽表

四、基于SWOT-CLPV分析的社會組織參與突發事件治理對策

（一）凸顯協調優勢，化解威脅。協調優勢使社會組織能夠充分利用機會發揮自身優勢，提升社會組織參與突發事件治理過程中的效率并施展作用，能夠在短時間內提供治理過程中所需的資源，因此社會組織需要通過以下途徑充分發揮自身協調優勢。首先，加強社會組織之間的聯動建設。構建社會組織之間信息交換網絡，實現信息共享、資源共享、經驗共享。此外，要加強同屬性社會組織的交流互動，通過社會組織之間開展活動實現社會組織的協調配合，保障在面對突發事件時能夠實現高效合作。其次，建立社會組織內部的協調機制。各社會組織內部、各部門之間要建立系統的協調聯動機制，保證應對突發事件時各部門之間的工作能夠有序開展，提高協調配合的能力。

（二）提升應急能力，彌補需求缺口。不論是在機會背景下還是威脅背景下，社會組織應急能力有限這一劣勢均限制了社會組織參與突發事件治理工作。而應急能力的提升不是一朝一夕就能實現而是需要日積月累的經驗，因此需要在日常工作中提高社會組織的應急能力。首先，要在組織內部建立完善的應急體系。通過制定相應的應急管理規章制度，保證在應對突發事件時組織內部部門有章可循，有規可依。其次，提高人力資源儲備。通過引入有專業知識的人員、與外部專業人士建立聯系或對組織內部人員進行培訓，使得在突發事件爆發后能夠保障組織內部人員可以根據事件特點采取專業的行動。最后，提升自身資源籌集能力。突發事件爆發后在物力、財力方面產生了巨大的需求缺口，而社會組織只有在日常工作中不斷提升自身資源籌集能力，才能在短時間內填補社會需求缺口。因此，社會組織要與其他社會組織建立社會網絡體系、鞏固自身社會地位、擴大自身影響力，進而實現自身應急能力的提高。

（三）加強社會組織公信力建設。當前，我國部分社會組織深陷“塔西佗陷阱”，使得公眾避而遠之，影響治理工作的有序開展，因此需要通過多種方法提高其公信力。首先，建立社會組織自身的組織文化，并加以宣傳。組織文化不僅可以使組織內部人員能夠規范自身的行為，也可以成為吸引社會公眾的亮點。利用互聯網等宣傳渠道提高公眾知曉度，獲取公眾的信任。使社會組織在突發事件發生后能夠利用日常積累的公信力贏得公眾支持，進而助力社會組織參與突發事件治理并獲取更多的社會資源。其次，實現社會組織參與突發事件治理工作的透明化。當前，我國部分社會組織在日常工作中沒有實現透明公益，使公眾對社會組織失去信心，進而導致突發事件發生后社會組織無法獲取更多的公眾支持與配合。因此，社會組織在未來參與突發事件治理工作中要做到公開透明，實現社會組織“生產線透明化”，通過這種工作方式提高社會組織公信力，助力其參與突發事件的治理過程。

（四）完善樞紐型社會組織建設。樞紐型社會組織的缺失，使得部分社會組織參與新冠肺炎疫情治理時無從下手。從趨勢上看，樞紐型社會組織是將來社會組織管理的一種常態制度。首先，完善樞紐型社會組織頂層設計。在有關社會組織的條例中加入對社會組織概念界定、運行機制、監督體系、工作內容等方面的厘清。完善有關樞紐型社會組織的法律體系的建設，形成對樞紐型社會組織的管理閉環。其次，加強對樞紐型社會組織建立的支持。樞紐型社會組織的成立之前政府擔任組織角色，將性質類似的社會組織聚集起來，為其提供機會使其能夠有機會進行討論，進而提高建立樞紐型社會組織的可能性。最后，加強現有樞紐型社會組織力量。引進專業人才，提高樞紐型社會組織輻射范圍，使得在突發事件發生后，現有樞紐型社會組織能夠發揮其最大的輻射能力以及號召能力，進而提高社會組織參與突發事件的治理。

（五）明確社會組織應急體系地位。國家應急體系中對社會組織定位模糊使得社會組織發揮自身優勢時受到限制，而自身的劣勢則被放大，因此需要通過明確社會組織在國家應急體系中的地位，助力其發揮自身優勢、遏制劣勢造成的影響。首先，確保社會組織治理工作能夠有的放矢。通過明確社會組織在突發事件治理工作中的地位、工作范圍、政府對接部門等方面確保在突發事件治理過程中社會組織與政府的有效互動，使得社會組織能夠有針對性地開展工作。其次，注意對社會組織進行工作部署。在政府內部工作部署的以及統籌安排的過程中要考慮到社會組織，使其進入防控體系中，可以在很大程度上減少社會組織自發性活動帶來的負面影響。對社會組織進行工作部署并不意味著政府管控社會組織，而是政府與社會組織之間的工作協調，使得二者能夠在自己的領域發揮更大的價值。最后，充分“授權”。要確保政府處于主導地位時的充分“授權”，使得社會組織能夠在防控體系中實現相對的“權力自由”。