超大城市人口上限統計口徑研究

□文/王金玉

（首都經濟貿易大學 北京）

［提要］我國對超大城市人口規模的調控主要針對建制市行政地域總人口，而缺乏對城市實體地域和功能地域的識別，這可能導致調控政策不夠精準。本文以北京市為例，使用一公里網格人口數據和30米精度土地利用柵格數據，對北京市城市實體地域和主城區城市功能地域進行識別，對北京主城區城市人口規模的發展變化進行測算，并指出現有人口調控政策存在的問題。

在我國大力推進工業化和城鎮化的進程中，人口持續流向城市地區，城市規模不斷擴大，從第七次全國人口普查數據來看，目前我國已有上海、北京、深圳、重慶、廣州、成都、天津7個城區常住人口超過1，000萬人的超大城市。這些超大城市的發展帶來了人口膨脹、交通擁堵、水資源短缺、房價高企等一系列“大城市病”。為應對這些問題，我國一直采取控制大城市規模的調控思路，其中最直接的措施之一就是設置城市常住人口上限，并基于當前人口總量與人口上限的差距決定管控措施的類型與強度。例如，北京、上海、廣州、深圳等超大城市在其本地“十三五”規劃綱要中均明確了到2020年的“人口紅線”——北京提出常住人口控制在2，300萬人以內、上海提出控制在2，500萬人以內、廣州提出控制在1，550萬人以內、深圳提出人口發展預期目標為1，480萬人，并采取“以房管人”“以業控人”“以證管人”“以地管人”等多種措施限制其人口增長。然而，這些超大城市人口上限針對的都是建制市行政地域總人口，缺少對城市實體地域和功能地域的識別，可能導致如下問題：第一，建制市總人口既包括城鎮人口又包括農村人口，而以控制“城市”規模增長為目標的人口上限統計口徑不應包括農村人口。第二，一些建制市行政邊界內往往存在多個“城市”，如北京市行政地域內存在位于延慶區、密云區等地與主城區相距四五十公里且勞動力市場及居民日常活動相對分割的小“城市”。限制超大城市增長的人口上限統計口徑應主要針對超大城市主城區城市人口，不應包含位于遠郊區縣的中小城市。第三，城市功能地域（空間范圍）可能會突破行政邊界，如長沙市主城區與長沙縣已緊密相連、高度一體化，因此超大城市的人口上限統計口徑可能還需包含其行政邊界外與主城區高度一體化的城鎮地域人口。張車偉、王智勇等學者也意識到特大城市的人口調控不能僅考慮其行政地域，還必須考慮相鄰的周邊區域，甚至都市區或城市群，但并沒有對此進行系統的研究。為解決上述問題，本文以北京為研究對象，重新識別其2000～2015年城市實體地域和主城區城市功能地域，為精準管控北京城市人口規模提供思路。

一、數據與方法

城市實體地域是指集中了各種城市設施，以非農業用地和非農業活動為主的城市型景觀分布范圍，相當于城市建成區，許多學者提出使用人口規模和人口密度、建筑物密度、城鎮建設用地等多種數據與方法對其進行識別。本文使用城鎮建設用地識別城市實體地域。

城市功能地域（空間范圍）包括城市建成區及其周圍存在密切社會經濟聯系、并有一體化傾向的城市外圍地域，或者是統一的勞動力市場范圍。現有文獻中對城市空間范圍的界定有使用通勤數據界定、使用手機信令數據界定、使用夜間燈光數據界定以及依靠人口規模、人口密度、非農化水平等指標界定等多種方法。本文將直接連片的城市實體地域界定為主城區城市功能地域，未與主城區直接連片但有地鐵站點的城市實體地域也視為主城區城市功能地域的一部分。

（一）數據。本文主要使用了三個數據：一是2000年、2010年和2015年中國人口空間分布公里網格數據（1km），該數據來自中國科學院資源環境科學與數據中心，其在全國分縣人口統計數據的基礎上，綜合考慮了與人口密切相關的土地利用類型、夜間燈光亮度、居民點密度等多因素，利用多因子權重分配法將以行政區為基本統計單元的人口數據展布到空間格網上，從而實現人口的空間化。二是2000年、2010年和2015年中國土地利用現狀遙感監測（30米）柵格數據，該數據來自中國科學院資源環境科學與數據中心，以各期Landsat TM/ETM衛星遙感影像為主要數據源，通過人工目視解譯生成，是目前我國精度最高的土地利用遙感監測數據。該數據共有6個一級土地利用分類和25個二級土地利用分類，其中，二級土地利用分類中包括代碼為51的城鎮用地和代碼為53的其他建設用地。三是北京市2000～2015年地鐵站點數據。

（二）方法。在上述數據的基礎上，本文首先將土地利用數據中代碼為51和53的用地定義為城鎮建設用地；其次在人口網格數據中挑選出含有城鎮建設用地的一公里網格，將其界定為城市實體地域；最后將直接連片的城市實體地域的范圍界定為主城區城市功能地域（未與主城區直接連片但有地鐵站點的城市實體地域也視為主城區城市功能地域的一部分），主城區城市功能地域上的人口總數即為主城區城市人口規模。（圖1、圖2）

圖1 2000～2015年基于30米土地利用數據北京市城鎮建設用地圖

圖2 2000～2015年基于一公里人口網格數據北京市城市實體地域圖

二、北京主城區城市范圍及其城鎮人口規模分析

（一）北京市城市實體地域和主城區功能地域。本文研究發現，北京市行政地域內存在大量農村地域和農村人口，2000年農村人口為548.7萬人（占總人口40.4%）、2010年為551.8萬人（占總人口28.1%）、2015年為596.3萬人（占總人口27.5%），這些人口顯然不應是北京人口調控的主要對象。根據本文采用的城市實體地域直接連片來界定城市空間范圍的方法，識別出的城市實體地域中既包括主城區城市，也包括一些位于延慶、密云、平谷等與主城區城市相對分割的小城市，如平谷區在2015年時存在城鎮人口約為6萬人的小城市（連片城市實體地域），這些小城市也不應是北京人口調控的主要對象。

本文研究顯示，北京市主城區城市范圍擴張很快。2000年，北京主城區城市覆蓋了東城區、西城區的全部區域，海淀、朝陽、豐臺、石景山、門頭溝、房山、大興、通州和昌平的部分區域；2010年和2015年延伸到了順義、懷柔的部分區域，甚至突破行政地域延伸到了河北省廊坊市下屬的三河市和大廠縣的部分區域。（圖3）

圖3 2000～2015年北京主城區城市功能地域圖

（二）北京市主城區城市人口規模測算。2000～2010年北京市主城區城市人口由747.1萬人增加到了1，379.1萬人，增加了84.6%，明顯超過北京市行政地域總人口增長速度（行政地域總人口由1，356.9萬人增加到了1，961.2萬人，增加了44.5%）。2010～2015年，主城區城市人口增加到了1，512.6萬人，增加了10.7%，同時行政地域總人口增加到了2，171萬人，增加了10.7%。其中，在2010年時，有14萬人位于北京行政范圍外的三河市和大廠縣，2015年有14.5萬人。（表1）

表1 北京市及主城區人口規模一覽表（單位：萬人）

2000～2010年，北京市行政地域總人口增長了604.3萬人，位于北京市行政邊界以內的主城區城市人口增加了618萬人，增量超過了行政地域總人口的增量。2010～2015年，總人口增長了209.8萬人，行政范圍內主城區人口增長了147.5萬人，占總人口增量的70.3%。由此可以看出，北京人口增長主要來源于主城區人口的增長，緩解北京人口增長速度主要著力點應放在控制主城區人口。

在2000年，北京主城區城市功能地域還未突破行政地域，到2010年已突破行政地域，延伸到河北省部分地域，且涵蓋人口達十幾萬人。隨著交通基礎設施如地鐵等的建設，未來北京主城區城市的范圍可能會包含更多的與之有密切聯系的行政范圍以外的地域，在調控北京人口規模時，這些地域內的人口也不應被忽略。

綜上，本文以北京為研究對象，使用一公里網格人口數據、30米柵格土地利用數據和北京市地鐵站點數據，測算了2000～2015年北京市主城區城市范圍及其人口規模。本文的主要發現有：（1）2000～2015年除主城區城市外，北京市行政地域內還存在大量農村地域和農村人口，以及一些位于延慶區、密云區、平谷區等地、人口規模在3萬～6萬的小城市，它們不應作為超大城市人口調控的主要對象；（2）2000～2015年，北京市主城區城市人口規模增長迅速，大大超過了行政地域總人口的增速，這應是調控北京人口規模的主要對象；（3）2010～2015年，北京市主城區城市發展已突破行政地域，延伸到了河北省，因此對北京人口規模的調控不能僅限于北京市行政地域，而應針對主城區城市功能地域。對其他超大城市人口規模的調控也應注意上述問題。