民族自治地方政府依法行政問題研究

劉鴻斌，鄧 春

（1.武漢市委黨校 法學(xué)部，湖北 武漢430023；2.中國人民解放軍通訊指揮學(xué)院 作戰(zhàn)指揮系，湖北 武漢430010）

民族自治地方政府依法行政問題研究

劉鴻斌1，鄧 春2

（1.武漢市委黨校 法學(xué)部，湖北 武漢430023；2.中國人民解放軍通訊指揮學(xué)院 作戰(zhàn)指揮系，湖北 武漢430010）

民族自治地方作為我國政權(quán)的有機組成部分，實行依法行政既是民族自治地方實現(xiàn)跨越式發(fā)展的必然要求，也是有效執(zhí)行民族區(qū)域自治制度，保障少數(shù)民族平等權(quán)利的要求。目前，我國民族自治地方依法行政的水平較低下，在思想意識、民族法規(guī)及行政規(guī)范性文件制定、行政執(zhí)法等方面存在著缺陷和不足。提高公眾的法律意識，樹立地方政府依法行政的觀念，完善民族法規(guī)及行政規(guī)范性文件的制定、實施、監(jiān)督程序，加大民族自治地方政府改革力度，規(guī)范行政執(zhí)法，強化行政權(quán)力的監(jiān)督，是實現(xiàn)民族自治地方依法行政整體水平提高的有效途徑。

民族自治地方；依法行政；問題分析；對策研究

《國務(wù)院關(guān)于加強市縣政府依法行政的決定》是全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)法治政府的一項重要舉措，對于鞏固黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、構(gòu)建社會主義和諧社會和加強政府自身建設(shè)具有十分重要的意義。

推進依法行政，重點在市縣，難點也在市縣。市縣兩級政府在我國政權(quán)體系中具有十分重要的地位，處在政府工作的第一線，是國家法律法規(guī)和政策的重要執(zhí)行者。實際工作中，直接涉及人民群眾具體利益的行政行為大多數(shù)由市縣政府作出，各種社會矛盾和糾紛大多數(shù)發(fā)生在基層并需要市縣政府處理和化解。針對當(dāng)前存在的各種突出問題，國務(wù)院對加強市縣政府依法行政作出全面部署，提出明確要求，十分必要。

民族自治地方是根據(jù)我國憲法規(guī)定，在少數(shù)民族聚居地區(qū)建立起來的構(gòu)成一級國家行政單位的自治單位。各民族自治地方都是中華人民共和國不可分割的一部分。其行政單位分為三級，即自治區(qū)、自治州和自治縣（旗）。目前，全國共建立有156個自治地方，具體有5個自治區(qū)、30個自治州、121個自治縣（包括3個自治旗）。

由于封建社會形態(tài)長期存在造成了中國缺少法治傳統(tǒng)的現(xiàn)狀，地理位置閉塞的民族自治地方面臨的慣性更大，依法行政的進程需要擺脫的束縛更重。

一、民族自治地方依法行政中存在的問題

（一）領(lǐng)導(dǎo)方式僵化落后

1.法治與人治相互摩擦，工作走樣。由于傳統(tǒng)人治的巨大慣性，領(lǐng)導(dǎo)者個人意志隨意性和決斷性非常大，地方依法行政工作嚴(yán)重地帶有“人治下的法治”的痕跡。

2.思想上形式主義，工作上應(yīng)付了事。目前由于推進依法行政的工作機制尚未形成，為了應(yīng)付工作，在未做任何調(diào)查研究的情況下，直接將國務(wù)院、省的文件進行“克隆”，照樣下發(fā)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)，典型的“以文件貫徹文件”。

3.重心偏移，本末倒置。一是重治理，輕建設(shè)；二是重管理，輕服務(wù)。

（二）行政依據(jù)瑕疵較多

1.行政立法民族特色不夠突出。地方性法規(guī)和民族法規(guī)在我國的法律體系中都屬于地方立法的組成部分。民族法規(guī)與一般地方性法規(guī)既有共性，又有區(qū)別，有它自己的特性——這就是民族法規(guī)的權(quán)限大于一般地方性法規(guī)的權(quán)限。地方性法規(guī)不能變通法律和行政法規(guī)，而根據(jù)《憲法》和《民族區(qū)域自治法》以及《立法法》的規(guī)定，民族法規(guī)可以根據(jù)當(dāng)?shù)孛褡宓奶攸c，對法律、行政法規(guī)的規(guī)定作出變通規(guī)定。

2.行政規(guī)范性文件質(zhì)量不高

由于長期以來立法指導(dǎo)思想不夠明確，缺乏對作為行政管理相對人的公民、法人和其他組織的合法權(quán)益的保護意識，加上制定主體的多元化，制定程序的非規(guī)范化，導(dǎo)致在實踐中存在不少問題。

（三）行政執(zhí)法狀況不佳

行政執(zhí)法不僅主體眾多，而且內(nèi)容廣泛（包括行政許可、行政確認(rèn)、行政檢查、行政強制、行政處罰等多種行為），并且行政執(zhí)法的執(zhí)法面廣量大，涉及各種各樣的利益因素，是實現(xiàn)依法行政的最重要的環(huán)節(jié)之一。

（四）行政救濟方式缺失

行政執(zhí)法救濟難以實現(xiàn)我國的《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》對行政管理相對人在具體行政行為中的救濟權(quán)及救濟渠道有了明確的規(guī)定。但在實際操作中，有些復(fù)議機關(guān)為了避免當(dāng)被告，對申請人的復(fù)議申請常常不予受理，直接將案件推給法院；對一些法律規(guī)定了必須復(fù)議前置的案件，在作出復(fù)議決定時，則通常是維持。這些做法與《行政復(fù)議法》、《行政訴訟法》的立法宗旨是相違背的，不利于行政管理相對人合法權(quán)益的保護。

二、民族自治地方依法行政存在問題的原因分析

民族自治地方依法行政中存在諸多問題，造成這些問題的原因是多方面的，歸納起來主要有以下幾方面：

（一）思想認(rèn)識存在誤區(qū)

1.群眾法律意識淡薄

由于歷史的原因，少數(shù)民族群眾的文化水平普遍不高，少數(shù)民族群眾對法律知之甚少，加上封建宗法思想根深蒂固，血緣宗族關(guān)系在其歷史上長期占據(jù)重要地位，并由此衍生出“裙帶關(guān)系”、“關(guān)系學(xué)”。一些少數(shù)民族群眾不習(xí)慣于運用法律武器來保障自己的合法權(quán)益，一旦遇到糾紛，無論是一般性問題還是原則性問題，首先想到的不是靠法律，而是“私了”。

2.部分行政人員對依法行政的重大意義認(rèn)識不清

錯誤的觀念必然導(dǎo)致錯誤的行動。“人治”慣性較大的民族自治地方來說，依法行政，應(yīng)該觀念先行。

（二）行政立法設(shè)計存在缺陷

一是民族法規(guī)、行政規(guī)范性文件的制定程序上民主化、科學(xué)化程度不夠；二是民族法規(guī)、行政規(guī)范性文件后續(xù)監(jiān)督乏力。

（三）運行機制不順暢

1.依法行政組織不健全

在國務(wù)院《全面推進依法行政實施綱要》實施后，民族自治地方雖然與全國其他省市一樣都相應(yīng)建立了推進依法行政工作領(lǐng)導(dǎo)小組。但實際上，一些領(lǐng)導(dǎo)小組的推進作用卻很難發(fā)揮。

2.行政決策缺乏對法律負責(zé)的行政責(zé)任制

依法行政特別要求規(guī)范政府的行為，雖然一些民族自治地方制定了諸如行政首長問責(zé)等一些制度，但實際操作中，責(zé)任制的內(nèi)涵不明，通常被認(rèn)為實際是對“上級負責(zé)”，而不是對法律負責(zé)。

3.“有限政府”不有限，政府職能轉(zhuǎn)變緩慢

4.行政執(zhí)法機制不暢

一些行政執(zhí)法者偏執(zhí)地認(rèn)為，行政執(zhí)法是行使權(quán)力而非履行法律，在骨子里還是權(quán)高于法、以至于產(chǎn)生了實施行政執(zhí)法行為后不復(fù)議、不當(dāng)被告、不擔(dān)責(zé)任的“三不主義”。還有一些執(zhí)法人員把執(zhí)法權(quán)力當(dāng)成自己發(fā)財?shù)氖侄巍?/p>

5.監(jiān)督體系不完善

三、推進民族自治地方政府依法行政進程的對策

（一）增強法律意識和依法行政觀念

目前民族自治地方依法行政工作中存在的問題，其主要原因還是法律知識匱乏和法治觀念淡漠所致。因此必須普及法律知識，通過現(xiàn)代法治觀念的灌輸和培育，使廣大人民群眾增強主體意識，具備對權(quán)利和平等觀念的正確認(rèn)識，從而樹立起對法律的忠誠與信仰。只有全體公民有了自覺守法與抵制違法行為的觀念，依法行政的才能真正落到實處。

（二）加快經(jīng)濟發(fā)展，為依法行政提供物質(zhì)保障

一個國家法治水平的高低說到底是由社會經(jīng)濟發(fā)展水平?jīng)Q定的，在一切社會發(fā)展的因素中，經(jīng)濟因素是整個社會生活和所有社會意識形態(tài)的決定力量和最終源泉。因此，只有大力發(fā)展生產(chǎn)力，促進經(jīng)濟發(fā)展，才能為少數(shù)民族地區(qū)政府依法行政提供充裕的物質(zhì)條件和堅實的運作平臺。

（三）提高民族法規(guī)、行政規(guī)范性文件的適用性

1.堅持科學(xué)與民主相結(jié)合，創(chuàng)新民族立法制度。民族自治地方立法機關(guān)必須對本民族地區(qū)的法制狀況和存在的問題進行調(diào)查，將東、西部比較研究，對當(dāng)?shù)刎叫杞鉀Q的問題進行深入研討，走民主立法與專家立法相結(jié)合的路子，廣泛征求意見，調(diào)動一切人才資源，實行公開“立法”和開門“立法”，提高民族法規(guī)的民意含量。

2.加快民族法規(guī)的修改、補充和完善。對照《民族區(qū)域自治法》及《國務(wù)院實施〈中華人民共和國民族區(qū)域自治法〉若干規(guī)定》，對凡是與之精神不相符或發(fā)生抵觸的條款立即進行修改。

（四）結(jié)合特殊性，大力推進政府改革

政府作為依法行政的主體，民族自治地方政府面臨的形勢更為嚴(yán)峻，政府改革中，既要逐步建立廉潔高效、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的行政管理體系，又要在短期內(nèi)注意充分發(fā)揮政府的推動作用，樹立“強政府”的形象，要更注重政府對地區(qū)社會經(jīng)濟發(fā)展的參與和引導(dǎo)。

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