關于規劃環評與國土空間規劃協同發展的探討

文/ 上海莘然環境管理有限公司 賈江雁

引言

隨著2019年國土空間規劃體系的建立，規劃到2035年基本形成生產空間集約高效、生活空間宜居適度、生態空間山清水秀可持續發展的國土空間格局，同時明確在國土空間規劃的同時應依法開展環境影響評價工作。但是，自2009年開展規劃環境影響評價以來，受各種因素影響，實踐中規劃環評效用有限[1-2]。因此，如何使規劃環評與國土空間規劃有效融合并協同發展，成為了重點關注內容及亟待解決的問題。通過規劃環評與國土空間規劃協同發展可以為公眾營造綠色健康的生產方式和生活方式，提供高品質生活保障。為實現上述目標，應針對實際問題制定具體措施，以確保協同發展工作順利完成。

1 國土空間規劃與規劃環評概述

國土空間規劃是主體功能區規劃、土地利用規劃、城鄉規劃等空間規劃“多規合一”的結果，是由“五級三類四體系”組成的一個完善的規劃體系。國土空間規劃要求對國土空間的開發保護形成“一張圖”，并且要“一張圖”做到底，不得朝令夕改從而使國土空間開發碎片化，確保國土空間在開發的同時可以得到有效的生態環境保護。但在既往的規劃中，部分地區為了提高社會發展速度，保證自身經濟效益，在制定規劃策略時，經常忽略生態環境問題，無底線利用土地資源和水資源，對生態環境造成了嚴重破壞。這就要求在未來的國土空間規劃中，要堅持生態優先、綠色發展，滿足各功能規劃的同時構建生態廊道及生態網絡，逐步推進規劃區域生態環境系統的保護和修復工作。

規劃環評是通過對規劃情景分析，進行生態環境影響預測評價、資源環境承載力評估、規劃環境合理性論證，在此基礎上提出規劃優化調整建議及環境影響減緩措施，為規劃提供科學的決策依據，使規劃符合區域內各類資源稟賦要求，滿足各環境要素環境容量要求，達到區域生態環境管控要求等。規劃環評可避免或減緩因規劃實施對生態環境帶來負面影響。早在十九世紀末，就有學者提出將生態環境與規劃結合在一起。進入新世紀，伴隨社會經濟不斷發展，此操作的優勢也逐步顯現，研究人員對其關注度不斷提高[3-5]。現階段，規劃環評與國土空間規劃的有效融合并協同發展成為了社會發展必然趨勢。

2 國土空間規劃與規劃環評協同發展的問題

2.1 工作程序上規劃環評介入滯后

雖然研究人員對規劃環評與規劃的有效融合及協同發展關注度不斷提高，但在以往實踐中，規劃環評與規劃似在兩個平行軌道上各自獨立運行，往往是相關規劃已批復甚至落地，而規劃環評尚未介入。規劃編制作為對社會經濟和環境等各方面全局性的長遠計劃，規劃環評與規劃的脫節導致審批落地后的規劃調整變更成本會非常高昂。實踐中，對于已批復的規劃中無法滿足生態環境保護要求的內容，規劃環評能發揮的作用僅僅是提出在下一輪規劃中優化調整的建議。這一情況導致規劃環評從實質上成為“規劃環境影響后評價”，背離規劃環評實施初衷，無法從生態環境保護角度對規劃進行有效的指導。

2.2 制度對接上規劃環評體系單一

國土空間規劃建立了完善的分級分類制度，分別從規劃層級、規劃內容類型、規劃運行三個方面對規劃要求進行了說明，形成了“五級三類四體系”的完善構架，是一個多層級多維度的規劃體系，不同層級不同維度的側重點和著力點均有不同程度的區別。國土空間規劃中的“五級”是指國家、省、市、縣、鄉鎮五個行政管理級別，“三類”是指總體規劃、詳細規劃和相關專項規劃，“四體系”是指規劃編制審批體系、規劃實施監督體系、法規政策體系和技術標準體系。而目前規劃環評的分類主要包括環境影響篇章或說明、環境影響報告書兩個類別，分別對應綜合性規劃與專項規劃，體系單一，無法與現行國土空間規劃相對應，導致規劃環評在實踐中處處碰壁，不能更好地與國土空間規劃協同發展。

2.3 技術能力上規劃環評有效性不足

（1）專業人才欠缺。規劃環評與國土空間規劃要融合并協同發展，就需要大量的規劃環評專業人員在規劃編制過程中進行跟蹤與落實。目前，環評從業人員主要集中在建設項目環評方面。隨著“放管服”政策的深入落實，環評公司基數大幅提升，由于規劃環評具有周期長、數量少的特點，導致規劃環評項目分散，不足以支撐市場化運行的環評公司培養專業的規劃環評隊伍，從而使規劃環評在技術上沒有延展性和突破性。規劃環評專業人才的欠缺是各種因素相互作用的結果。

（2）評價方式單一。規劃環評是對規劃在較大的空間和時間尺度上進行分析預測及評價，針對不同的環境要素結合具體情況，采用適當的技術手段及技術方法以滿足評價要求。在面對復雜的國土空間規劃體系時，固有的單一評價方式已不再適用。在實際操作層面，多數規劃環評受建設項目環評工作思路限制，側重于定量分析，對定性分析內容浮于表面，缺乏宏觀性和整體性思維，不能根據具體規劃內容作出全面系統并具有可信度的綜合性評價結果，無法為規劃實施提出可操作性強且具有說服力的決策建議。

3 規劃環評與國土空間規劃協同發展措施

3.1 強化組織保障力量

隨著國土空間規劃體系的建立，要求國土空間規劃開展的同時應依法開展環境影響評價工作，這從頂層設計層面確定了規劃環評與國土空間規劃協同發展的必然性。頂層設計需要底層行動進行積極呼應。在規劃工作啟動前期，規劃主管部門應及時將規劃編制單位與規劃環評編制單位確定下來，針對規劃內容成立一個由規劃相關各方組成的項目組。規劃主管部門應充分發揮紐帶作用，將項目組各方緊密地聯系在一起，形成協同作業的日常溝通機制，使項目組內可有效溝通以確保信息對稱。規劃編制階段充分吸納規劃環評編制單位意見，可有效避免規劃方案成熟后因生態環境問題而導致不必要的規劃調整，充分發揮規劃環評與國土空間規劃協同發展的作用。

3.2 優化規劃環評體系

為適應國土空間規劃分級分類制度，規劃環評應根據國土空間規劃體系完善并豐富自身體系架構。在實踐中，為了對一個地區、一個流域、一個省或者幾個省的規劃進行環境影響評價，相關學者提出了戰略環評這一概念[6]。為推進生態環境參與空間管制，區域空間生態環境評價（即“三線一單”）于2018年應運而生。目前，國土空間規劃體系亦逐步成熟。戰略環評、區域空間生態環境評價以及現階段的規劃環評均是針對國土空間規劃進行生態環境評價。因此，筆者認為可以將規劃環評從廣義角度理解，即針對國土空間規劃的生態環境評價，將戰略環評、區域空間生態環境評價和現階段的規劃環評概念進行整合并重新定義。在此基礎上，對應國土空間規劃體系進行規劃環評體系構建。跨省市級國土空間總體規劃進行戰略環評，省市級國土空間總體規劃進行區域空間生態環境評價，縣及鄉鎮級國土空間總體規劃和相關專項規劃編制環境影響篇章或說明，各級別詳細規劃編制規劃環境影響報告書。

3.3 提升規劃環評技術能力

規劃環評要與國土空間規劃協同發展，必須提升自身技術能力以解決有效性不足的問題，建議從以下三個方面開展。

（1）加強專業人才培養。專業人才隊伍的建設是提升技術能力的關鍵因素。目前規劃環評主要由注冊環評工程師承擔，規劃工作由注冊城鄉規劃工程師承擔。建議從管理制度上提出倡導，優先選擇具有注冊環評工程師和注冊城鄉規劃工程師的雙證工程師來開展規劃環評工作。一方面從需求上倒逼規劃環評從業人員不斷提升自我專業能力；另一方面可以有效地對規劃環評人才進行整合，從而形成一只強有力的規劃環評專業人才隊伍，為規劃環評技術能力的提升提供人才保障。

（2）優化技術方法。目前相對單一的評價方式導致從技術層面無法完善導則體系，而導則體系的不健全致使在實踐中依據導則采用的評價方式單一。要打破這一僵局，需要突破現有的環評技術手段。充分發揮3S技術在生態環境角度對空間進行分析表達，利用互聯網和大數據等信息技術構建生態環境數據庫，在此基礎上完善評價指標體系，強化資源環境承載力評估和規劃環境合理性論證，同時推進生態安全風險評估。

（3）構建公眾監督體系。公眾監督是發揮公眾力量的重要途徑，同時也是約束規劃行為的有效方式。同時，在接受公眾監督的情況下，客觀上要求從業人員不斷提升自身技術水平。對照建設項目環評的公眾參與制度，規劃環評公眾參與制度尚處于起步階段。近10年建設項目環評技術能力的大幅提升，很大程度上得益于2014年實施的信息公開制度。建議參照建設項目環評公眾參與制度，構建有效的規劃環評公眾監督體系。

4 結束語

隨著國土空間規劃的逐步推進，從頂層設計角度對規劃環評提出需求。以往實踐中，由于各種因素相互作用導致規劃環評與國土空間規劃不能有效的協同發展，要打破規劃環評與國土空間規劃協同發展之間的壁壘，就需要生態環境主管部門、規劃主管部門、環評單位、規劃單位和公眾各方直面矛盾，共同努力。在新形勢下，加強規劃環評與國土空間規劃協同發展，不斷推進生態文明建設。