基于立法技術視角的新《檔案法》解讀

鄧君 常嚴予 鐘楚依

摘? 要：基于立法技術視角，從立法結構營造技術和語言表達技術兩個方面對新《檔案法》展開分析，闡明了新《檔案法》在篇章結構、條款設置上的科學合理性;在立法宗旨、適用范圍表述上的新穎完整性;在法律常用詞語使用上的規范性;在檔案術語使用上的專業性;在法律條文表述上的準確性，從而豐富檔案立法技術研究，推動檔案立法精細化發展，促進新《檔案法》貫徹落實，推進國家治理體系和治理能力現代化。

關鍵詞：檔案法;檔案立法;立法技術

Abstract： From the perspective of legislative technology， this paper analyzes the new 'Archives Law' from two aspects： legislative structure construction technology and language expression technology， and expounds the scientific rationality of the chapter structure and clause setting of the new 'Archives Law'; novelty and integrity in the expression of legislative purpose and scope of application; standardization in the use of commonly used words in law; professional use of archival terminology; accuracy in the expression of legal provisions， so as to enrich the research on archival legislation technology， promote the fine development of archival legislation， promote the implementation of the new 'Archives Law'， and promote the modernization of national governance system and governance capacity.

Keywords：? 'Archives law'; Archival legislation; Legislative technology

2020年6月20日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第十九次會議表決通過了新修訂的《中華人民共和國檔案法》（以下簡稱新《檔案法》）。新《檔案法》把推進國家治理體系和治理能力現代化作為立法目的，合理設置篇章結構，科學完善條款內容，推動我國檔案法制建設走向新征程。新《檔案法》旗幟鮮明地把“堅持中國共產黨對檔案工作的領導”寫入法律條文，突出了新時代為黨管檔的政治意義[1];與時代同行，依據我國檔案工作的實際情況做出了適時得宜的修訂調整，回應了時代賦予的新要求和新使命，為我國檔案事業發展提供了堅實的法治保障，如通過縮短檔案封閉期，理順檔案工作體制機制等，滿足社會發展的需要;建立檔案信息化建設專章，借力技術賦能檔案工作，在信息化浪潮中逆風破浪;構建檔案安全管理體系，從制度保障的風險防范、安全隱患補救到應急處置等全面踐行總體國家安全觀。

新《檔案法》文本內容明確具體、嚴謹簡潔，立法技術嫻熟規范，是我國30余年檔案法治實踐經驗的珍貴總結，也是新時代我國檔案立法思想和立法技術的寶貴結晶。[2]因此本文從立法技術角度對新《檔案法》進行解讀，以期更好地把握新《檔案法》實質內涵以及理解新《檔案法》修訂的重要意義。

1 《檔案法》修訂過程回顧

1987年9月5日，第六屆全國人民代表大會常務委員會第二十二次會議通過并頒布了《中華人民共和國檔案法》，共6章26條。它的頒布首次從法律層面為國家檔案治理體系建設提供了基本遵循，明確了檔案與檔案工作的法律地位以及相關權利義務，規定了檔案工作的基本原則和基本組織體系，為開展檔案業務工作提供了法律規范。[3]

1996年7月5日第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國檔案法〉的決定》。這次修改本著“可改可不改，不改”的原則進行，因而沒有全面大動，只是重點修改部分條款，明確實質性問題，以便維護《檔案法》實施的連續性、權威性和嚴肅性。[4]這次修改主要涉及四項條款，即檔案出賣、檔案轉讓、檔案開放、檔案行政處罰權等，修改后由原來的26條增加至27條。

2016年11月7日第十二屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過了《關于修改〈中華人民共和國對外貿易法〉等十二部法律的決定》，《檔案法》進行了第二次修改，這次修改內容較少，主要涉及第十六條第二款關于檔案出賣或贈送的相關內容和第二十四條法律責任的相關內容。

針對本輪修改，國家檔案局從2007年就開始籌備相關事宜，征求修改意見，跨越十余年，直至2020年6月才宣告完成。新《檔案法》從原來的6章27條增加到8章53條，條款幾乎增加了一倍，文本內容嚴密周詳，言簡意賅，避免冗余修飾內容，條條皆是精髓，彰顯出了立法的質量和技術。

在新《檔案法》的修訂中，通過立法技術的科學運用，很大程度上解決了原《檔案法》中的立法技術問題。原《檔案法》一方面在立法項目選擇上存在調整范圍的部分空白，如電子檔案問題、檔案開放時限與運行機制等缺乏明確規定;另一方面在立法用語上不夠規范，[5]檔案專業術語的內涵和外延沒有得到清晰界定，如檔案管理這一術語經常與檔案收集、整理并列使用，導致表意重復，難以自洽的問題。在新《檔案法》中增加了“檔案信息化建設”和“監督檢查”兩章，在一定程度上補充了調整范圍的空白，同時在語言表達上更加規范，遵循法律常用術語和檔案專業術語的使用規范。總體來看，新《檔案法》的修訂與實行，促使我國檔案立法臻于科學化，是我國檔案法治建設的里程碑，是檔案法治體系走向成熟的標志。

2 新修訂《檔案法》的結構營造技術

法的結構營造技術主要包含法的總體框架設計技術、法的基本品格設定技術、法的名稱構造技術、法律規范構造技術、非規范性內容安排技術、具體結構技術等。[6]本文主要對新《檔案法》的具體結構技術和總體框架設計技術進行探究，分析新《檔案法》在標題設定、篇章結構設置上的科學性和合理性以及在立法目的和立法定位上的調整。

2.1 合理設置篇章條款，調整立法定位。新《檔案法》名稱簡潔直接;題注內容規范，主要包含了《檔案法》的通過機關和修訂過程;正文分為了總則、分則、附則部分，設置合理。在篇章分布上，新《檔案法》增加了兩個新的章節，第五章“檔案信息化建設”，構建了數字時代我國檔案信息化建設的藍圖，回答了誰是檔案信息化建設的主體、檔案信息化建設的主要內容是什么以及電子檔案法律效力的問題。第六章“監督檢查”，明確規定了檔案主管部門和檔案工作人員在進行監督檢查工作時的手段措施以及應遵循的規則，為檔案監督檢查和處理違法案件工作補齊短板。

在條款分布上，新《檔案法》條款數量有所增加，共53條，與2016年《中華人民共和國檔案法》修訂草案88條相比，新《檔案法》條款數量適宜，既簡潔又達意。第一章“總則”增加2條，第二章“檔案機構及其職責”沒有增減，第三章“檔案的管理”增加6條，第四章“檔案的利用和公布”增加3條，第五章“檔案信息化建設”增加全新的7條，第六章“監督檢查”增加全新 6 條，第七章“法律責任”增加2條，第八章“附則”沒有增減變化。

《檔案法》在本輪修訂中增加了許多條款、章節，這是檔案工作進步完善的體現，也是時代進程中檔案工作傳承與創新的表現，更是檔案立法順應民意和新時代檔案法治理念的展現。原《檔案法》因遵循部門立法體制，難以避免產生部門利益化現象，致使其更類似于檔案部門管理法抑或是檔案館法，對檔案行政權行使的方式與檔案行政權濫用的限制方面缺少必要的規定。[7]新《檔案法》通過條款數量的調整，將立法重心從檔案館轉移到機關、團體、企業事業單位和其他組織上，一定程度上彌補了《檔案法》行政法律功能不足的問題。

在章節分布上，第三章“檔案的管理”所占篇幅比例最大，共15條，第四章“檔案的利用和公布”8條，第五章“檔案信息化建設”7條，第六章“監督檢查”6條，可以看出新《檔案法》的立法定位不再單單拘泥于傳統的“檔案管理法”定位。雖然檔案管理這一章與其他章節條款數量落差顯著，但是檔案的“利用和公布”、“信息化建設”、“監督檢查”等重要工作在新《檔案法》中予以規定，實現了《檔案法》在調整檔案行政關系和控制規范檔案行政權上[8]的功能。

2.2 科學調整立法目的，完善法律適用范圍。新《檔案法》第一章第一條開宗明義，指出“為了加強檔案管理，規范檔案收集、整理工作，有效保護和利用檔案，提高檔案信息化建設水平，推進國家治理體系和治理能力現代化，為中國特色社會主義事業服務，制定本法”。這明確了新《檔案法》的立法目的，表明《檔案法》的任務目標，表述具體清晰、語言簡潔通俗，準確表達出立法意圖，體現了立法者的功底和智慧。

新《檔案法》不僅要在信息化潮流下，提高檔案信息化建設水平，更要將檔案事業與國家戰略對接，在推進國家治理體系和治理能力現代化過程中充分發揮檔案和檔案工作的基礎作用，推動中國特色社會主義事業邁向新臺階。同時，新《檔案法》在第二條中增加了檔案法的適用范圍，指出“從事檔案收集、整理、保護、利用及其監督管理活動，適用本法”。這一修訂對原來缺失的法律適用范圍進行了補位。

3 新修訂《檔案法》的語言表達技術

立法技術所需的法律邏輯結構是由一定的語言文字來體現的，因此立法技術與語言運用的關系很密切。[9]原《檔案法》和《檔案法》修訂草案中在語言表達上均存在一定的局限性和隨意性，在本次修訂后，在立法術語和專業術語的表達上更加準確、嚴謹，符合《立法技術規范（試行）》中對法律常用詞語的使用規范和檔案專業術語的語意內涵。

3.1 法律常用詞語的規范使用。在法律條文中，存在一些常用的法律詞語，如，“應當”和“必須”，“按照”和“依照”，“或者”和“和”，“可以”等，這些常用詞語在法律條文中具有穩定而獨特的表達用法和表意作用，如連接詞起到銜接、過渡、照應、轉換等作用;情態詞用以表明立法者的情態和價值取向;介詞起到介引功能[10]等。新《檔案法》參照全國人大常委會法工委發布的《立法技術規范（試行）》，對法律常用詞語使用進行了修改完善。

情態詞“應當”和“必須”表達的都是義務性規范，兩者在效力等級和執行要求上并無差異。“必須”在法律條款中的使用，更多是加強表述的語氣。近兩年我們國家頒布的法律都使用“應當”，而不使用“必須”。同時根據《立法技術規范（試行）》（一），在立法術語中，“應當”與“必須”的含義沒有實質區別，法律在表述義務性規范時，一般用“應當”，不用“必須”，遵循了立法技術規范的規定。在全文中已經完全刪除“必須”這一用語，全部統一為“應當”，使得新《檔案法》在表述上更加合理合規。

情態詞“可以”表達的是授權性規范，授予主體一定的權利，本次修訂中第十八條“博物館、圖書館、紀念館等單位保存的文物、文獻信息同時是檔案的，依照有關法律、行政法規的規定，可以由上述單位自行管理。檔案館與前款所列單位應當在檔案的利用方面互相協作，可以相互交換重復件、復制件或者目錄，聯合舉辦展覽，共同研究、編輯出版有關史料”，將原來的“圖書資料”修改為“文獻信息”，在“由上述單位自行管理”前加上“可以”，這一修改實際上賦予了這些單位自由管理權。原《檔案法》中沒有“可以”二字，在理解上就會被認為上述這些單位的文獻信息同時是檔案的，既定為由上述單位自行管理。而新《檔案法》則賦予了這些單位對文獻信息同時是檔案的自由管理權，可以自行管理，言外之意，也可以交由檔案部門管理等。

新《檔案法》對介詞“按照”和“依照”的修改，也是對立法技術規范的遵循。如修訂后的《檔案法》第二十條中，將原來的“必須按照”修改為“應當依照”。《立法技術規范（試行）》（一）條款18.1指出：“規定以法律法規作為依據的，一般用‘依照’。”條款18.2：“‘按照’一般用于對約定、章程、規定、份額、比例等的表述。”據此，新《檔案法》進行了修改，因為這里表述的是“有關保守國家秘密的法律、行政法規”，所以應該使用“依照”，而不是“按照”，這表明立法者在《檔案法》的修訂中準確把握了常用詞語的概念內涵，避免了詞語的誤用和表意錯誤，推動新《檔案法》立法邁向規范化、科學化。

“或者”和“和”不僅有著銜接詞語、句子的作用，而且還能夠體現語句間的邏輯關系。《立法技術規范（試行）》（一）解釋中，“或者”表示一種選擇關系，一般只指其所連接的成分中的某一部分。“和”連接并列句子成分，其前后成分無主次之分，互換位置后在語法意義上不會發生意思變化，但是在法律表述中應當根據句子成分的重要性、邏輯關系或者用語習慣排序。新《檔案法》中第七條“國家鼓勵社會力量參與和支持檔案事業的發展。對在檔案收集、整理、保護、利用等方面做出突出貢獻的單位和個人，按照國家有關規定給予表彰、獎勵”，將原《檔案法》中的“單位或者個人”修改為“單位和個人”。可以看出，修改后的條款更加符合邏輯，因為按照原《檔案法》規定，當在某單位內某人在檔案收集、整理、保護、利用等方面做出了突出貢獻，給予表彰、獎勵只能在單位或個人中二者擇一，無法顧及雙方，會對檔案收集、整理、保護、利用等工作造成不利影響，因為假若獎勵單位，會激化單位與個人之間的矛盾，降低個人工作積極性，如果獎勵個人，單位利益會受到損失，而新《檔案法》則注意到這一細節，看似簡單的修改，將會對檔案收集、整理、保護、利用工作帶來顯著增益。

3.2 檔案專業術語的正確理解并使用。《檔案法》是規范我國檔案事業的最高法律，是我國檔案工作的根本大法，在法律條文中存在大量檔案領域的專業術語，如檔案管理、檔案收集、立卷、歸檔等詞語，這些詞語是檔案行業中約定俗成的術語，內涵清晰、外延明確，但是原《檔案法》中部分專業術語的使用相對而言并不是很嚴謹規范，因而新《檔案法》對此進行了完善。

在檔案管理術語中“管理”一詞實際包括檔案管理的八大環節——收集、鑒定、整理、保管、檢索、編研、利用、統計。但是在原《檔案法》中沒能明晰檔案管理的內涵和外延，導致表述混亂，新《檔案法》進行了修改。如新《檔案法》第一條“為了加強檔案管理，規范檔案收集、整理工作，有效保護和利用檔案，提高檔案信息化建設水平，推進國家治理體系和治理能力現代化，為中國特色社會主義事業服務，制定本法”，這里修改了原《檔案法》中將管理與收集、整理并列表述的方式，避免了語意上的重復包含。再如新《檔案法》第八條和第九條將原來的“保管”修改為“管理”，因為保管是管理的八大環節之一，檔案管理的含義是指檔案管理的各個環節，包括檔案保管工作，經過修改避免了以偏概全的問題。

檔案收集包括檔案的“接收與征集”，“接收”是“收集”的一個內容，原《檔案法》第八條中存在對“檔案收集”這一術語的誤用。經過修訂，原《檔案法》第八條變為新《檔案法》第十條“中央和縣級以上地方各級各類檔案館，是集中管理檔案的文化事業機構，負責收集、整理、保管和提供利用各自分管范圍內的檔案”，將原來的“接收、收集”修改為“收集”，解決了原《檔案法》中“檔案收集”一詞使用混亂、重復并列的矛盾。

在立卷與歸檔在文檔階段上的明晰問題上，新《檔案法》第十四條將原來的“立卷”刪除。因為立卷更強調的是文書處理過程，將辦理完畢的具有參考保存價值的文件，根據其形成過程與規律組合為案卷的過程。而《檔案法》更強調的是在文件生命周期理論指導下的傳統三階段理念的檔案管理過程。傳統理論一直認為“歸檔”這個環節是文書與檔案的分界線，在這個分界線之前為文書管理過程，這個分界線之后則為檔案管理過程。所以歸檔在歷次《檔案法》修正與修訂中都是不曾刪改的內容之一。

4 新修訂《檔案法》中法律條文的準確表述

原《檔案法》立法相對粗糙，法律條文存在標準抽象、缺乏準確性的問題，產生了一些法律漏洞，給檔案工作帶來諸多麻煩，實踐難以操作，執行隨意性較大，也使得公民無法明確自己所要承擔的義務和享有的權利，因而在新《檔案法》中法律條文表述得更加科學嚴密、嚴謹準確，合乎邏輯。

4.1 權利與義務的清晰界定。在權利與義務的界定上，新《檔案法》表述更加清晰和周延。如新《檔案法》第十四條：“應當歸檔的材料，按照國家有關規定定期向本單位檔案機構或者檔案工作人員移交，集中管理，任何個人不得拒絕歸檔或者據為己有。”這里補充了“拒絕歸檔”，“拒絕歸檔”的內涵遠大于“據為己有”，這為公民個人的義務做出了清晰界定，有利于守法者和執法者活動的進行。

再如新《檔案法》第十五條：“機關、團體、企業事業單位和其他組織應當按照國家有關規定，定期向檔案館移交檔案，檔案館不得拒絕接收。”這一條準確表述了檔案館的職責，當有關單位向檔案館移交檔案時，如果檔案館拒絕接收，那么有關單位則可以以此為依據。這樣既避免了檔案館的推責，也為機關、團體、企業事業單位和其他組織提供了相關的法律救濟依據。

4.2 檔案安全問題的嚴謹表述。新《檔案法》是在總體國家安全觀指導下修訂的，檔案是國家的基礎性保障資源，檔案安全既在國家安全體系中占據重要地位，同時又正向作用于國家安全，[11]而檔案保密問題和轉讓問題與檔案安全關聯密切，新《檔案法》在保密檔案適用范圍和轉讓行為法律條文的表述上進行了補充和完善，從而既保證了檔案信息公開和傳遞轉讓活動的合理進行，保障了公民共享檔案成果的權利，沒有因安全問題使得檔案走向封閉，同時又保證了檔案的安全，遵守保密規定，確保檔案信息沒有外泄。[12]

在保密檔案適用范圍上，新《檔案法》第二十條：“涉及國家秘密的檔案的管理和利用，密級的變更和解密，應當依照有關保守國家秘密的法律、行政法規規定辦理。”這里明確《檔案法》中所指的保密檔案是“涉及國家秘密的檔案”，應當依照有關“保守國家秘密的法律、行政法規規定辦理”，而不是涉及個人隱私等檔案。

在檔案轉讓行為上，新《檔案法》第二十二條：“前款所列檔案，檔案所有者可以向國家檔案館寄存或者轉讓。嚴禁出賣、贈送給外國人或者外國組織。向國家捐獻重要、珍貴檔案的，國家檔案館應當按照國家有關規定給予獎勵。”這里將原來的“出賣”修改為“轉讓”，擴大了原來的“出賣”的范圍，因為轉讓的形式包括有償轉讓與無償轉讓，其中“出賣”屬于有償轉讓的形式。同時將原來的“賣給外國人”修改為“出賣”，避免原來的表述出現兩個動作對象的單向介詞“給”的用法。此次修訂后的條文在語言表達上既專業又簡潔，符合檔案立法的基本規范，實現了檔案立法語言“準確肯定、通俗易懂、規范嚴謹以及簡潔精練與莊重嚴肅”的要求。

新《檔案法》第二十二條還對向國家捐獻檔案給予獎勵的范圍作了進一步限定“重要、珍貴的檔案”。這樣設置了一個參考標準，盡管這個標準需要經過評估，并不是量化標準，但是也避免了在獎勵范圍上的隨意性。

新《檔案法》第二十三條：“禁止買賣屬于國家所有的檔案。國有企業事業單位資產轉讓時，轉讓有關檔案的具體辦法，由國家檔案主管部門制定。檔案復制件的交換、轉讓，按照國家有關規定辦理。”這里將原來的“出賣”修改為“買賣”，原來只是單向行為，現在嚴謹至雙向行為，既不允許買也不允許賣。

新《檔案法》第二十五條：“屬于國家所有的檔案和本法第二十二條規定的檔案及其復制件，禁止擅自運送、郵寄、攜帶出境或者通過互聯網傳輸出境。確需出境的，按照國家有關規定辦理審批手續。”這里將原來的“禁止私自攜運出境”，修改為“禁止擅自運送、郵寄、攜帶出境或者通過互聯網傳輸出境”，將原來的出境方式進行了補充，隨著互聯網技術的進步、物流渠道的完善，傳遞檔案及其復制件的方式越發多樣化，在此次修訂過程中立法者能夠洞察時代發展和技術進步，對條款的局限性及時做出修改。此外，也補充了如果確需出境的辦理方法，需要按照國家有關規定辦理審批手續，這樣補充更加符合常理邏輯，因為有時基于展覽、交流等的確需要出境，而新《檔案法》針對這種情況給予了解決方法，展現其條款設計的現實性、可行性。

本文系吉林大學研究生“課程思政”示范課建設項目（《檔案學理論與方法》）、吉林大學本科《檔案學基礎》“課程思政”示范項目（SK2021080）、吉林大學新文科研究與改革實踐項目“新文科建設發展理念研究”以及吉林大學本科《檔案業務考查》“課程思政”示范項目（SK2021081）研究成果之一。

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（作者單位：吉林大學管理學院 來稿日期：2021-10-19）