基于“新規劃”的檔案應急處置能力問題與典型案例分析

吳雁平 梁艷麗 劉永

摘? 要：為落實《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中有關加強檔案應急管理、提升應急管理能力、健全應急處置機制、常態化應急處置演練、提升應急處置能力，確保將檔案“萬無一失”溶化在血液中，落實在行動上。采用典型分析法，以鄭州“7·20”特大暴雨災害后鄭大一附院河醫院區曬檔案為例，分析了暴雨破防，庫房進水，檔案受浸，災害形成整個過程中檔案應急響應的成敗得失。認為事前失策，事中失敗，事后失當，是此次鄭大一附院河醫院區曬檔案的部分成因。因此，檔案應急響應需從事前、事中、事后三個階段，在制度建設與落實兩個層面對檔案日常監管與處分、國家檔案資源流向與歸宿、庫房與裝具技術特點平衡、應急預案與處置、安全短板發現與彌補五個方面進行反思。強調檔案應急響應與處置應以阻止檔案信息滅失為核心要義。

關鍵詞：應急響應;應急管理能力;應急處置能力;特大暴雨災害;檔案資源

Abstract：? In order to implement the "Fourteenth Five-Year" National Archives Development Plan for strengthening archives emergency management， improving emergency management capabilities， improving emergency response mechanisms， normalizing emergency response drills， and improving emergency response capabilities， ensuring that archives are "safe to fail" In the blood， it is implemented in action. Using the typical analysis method， taking the sun drying archives in the river hospital area of the First Affiliated Hospital of Zhengzhou University after the "7·20" torrential rain disaster in Zhengzhou as an example， this paper analyzes the success or failure of archives emergency response during the entire process of the storm break prevention， the warehouse flooding， the archive immersion， and the disaster formation. It is believed that failure to make decisions beforehand， failure in the event， and improperness afterwards are part of the reasons for the exposure of the archives in the River Hospital District of the First Affiliated Hospital of Zhengzhou University. Therefore， archives emergency response needs to be carried out in three stages： before， during and after the event. At the two levels of system construction and implementation， it needs to reflect on five aspects： daily supervision and punishment of archives， flow and destination of national archives resources， balance of technical characteristics of warehouses and fittings， emergency plan and disposal， and discovery and remedy of safety shortcomings. It is emphasized that the core meaning of archives emergency response and disposal should be to prevent the loss of archives information.

Keywords： Emergency response; Emergency management capabilities; Emergency response capability; Severe rainstorm disaster; Archival resources

1 前言

水害是傳統紙質檔案的主要損害。[1]2021年7月20日河南鄭州特大暴雨成災，一些地處低洼和處于地下室或一層的檔案庫房進水被浸。[2]

確保檔案“萬無一失”是檔案工作的要求，也是檔案工作者的行為準則。鄭州“7·20”特大暴雨災害，以“千年一遇”，洞穿了一些單位的“萬無一失”，鄭大一附院河醫院區曬檔案便是一例。鄭州“7·20”特大暴雨及破防后鄭大一附院河醫院區曬檔案一事，用事實告誡我們，自然災害并非空穴來風，確保檔案“萬無一失”也不應該只是一句口號。

以鄭州“7·20”特大暴雨災害后鄭大一附院河醫院區曬檔案為例，認真剖析暴雨破防，庫房進水，檔案受浸，災害形成整個過程中檔案應急響應的成敗得失，總結經驗教訓，是《“十四五”全國檔案事業發展規劃》期間檔案工作者當務之急，也是檔案應急管理與處置研究的當為之事。

2 反思

在對鄭州“7·20”特大暴雨災害后鄭大一附院河醫院區曬檔案報道及后續處置的有限信息梳理后，可以發現，在鄭州“7·20”特大暴雨災害發生時，檔案機構既要面臨自然災害的沖擊，也要面對庫房選址不利、裝備裝具不足等客觀情況的困擾，還要面對救援力量不足，救援響應優先級弱于人員搶救的現實。這些情況，在非應急情況下，很難顯現，不易看見，自然不會引起足夠重視。

因此，我們認為檔案應急響應需從事前、事中、事后三個階段，在制度建設與落實兩個層面對檔案日常監管與處分、國家檔案資源流向與歸宿、庫房與裝具技術特點平衡、應急預案與處置、安全短板發現與彌補五個方面進行深刻的反思，進而對應對措施進行必要的探討。

2.1 檔案日常監管與處分

2.1.1 事前。（1）2021年1月1日起施行的新《檔案法》對檔案日常監管、監管時應特別注意的安全方面的內容主要體現在以下條文：

第九條 機關、團體、企業事業單位和其他組織應當確定檔案機構或者檔案工作人員負責管理本單位的檔案，并對所屬單位的檔案工作實行監督和指導。

第十二條 按照國家規定應當形成檔案的機關、團體、企業事業單位和其他組織，應當建立檔案工作責任制，依法健全檔案管理制度。

第十九條 檔案館以及機關、團體、企業事業單位和其他組織的檔案機構應當建立科學的管理制度，便于對檔案的利用;按照國家有關規定配置適宜檔案保存的庫房和必要的設施、設備，確保檔案的安全;檔案館和機關、團體、企業事業單位以及其他組織應當建立健全檔案安全工作機制，加強檔案安全風險管理，提高檔案安全應急處置能力。

發生檔案安全事故，造成檔案損毀等情形，有關處分方面的規定主要體現在第四十八條。

（2）梳理鄭大一附院河醫院區被淹后有關報道可知，該院區7月20日被洪水圍困，地下室進水，包括病案管理科等多個科室受損。當天，病案管理科涌入洪水，大量檔案被水浸泡。7月26日，天氣晴朗，院內鋪滿了晾曬的檔案。院長劉章鎖7月26日接受經濟觀察網的采訪時講道，河醫院區地勢較低，加上金水河的倒灌，醫院水位持續上漲。大多數樓的負一、負二、負三層都沒保住，像CT、核磁共振、伽馬刀、DR、彩超等大型設備都被淹了，大部分都報廢了，醫院初步的直接損失在13億～15億元，間接損失就更大了。從劉章鎖院長的敘述看，人們似乎更關注有形有價的損失，而對信息，特別是數量巨大、時間跨度長久的病案信息的價值，顯然還沒有基本的概念。有關報道顯示，晾曬的檔案有20世紀50年代的，也有保存一二十年的病歷存根，這些檔案還要用。

（3）相關報道沒有明確說明病案管理科就在地下室，筆者無從判斷該科室的具體位置和檔案的存放位置，但顯而易見的是，檔案保管的庫房并不適當，必要的設施、設備也不足以應對洪水的襲擊。就我們看到的有關醫院檔案的文獻，“醫院檔案包括病歷檔案（病案）與非病歷檔案兩大類”。[3]從現有的報道看，鄭大一附院河醫院區病案管理科大量檔案被水浸泡。那么非病歷檔案的情況如何？如果同樣被水浸泡說明無論病歷檔案（病案）與非病歷檔案在醫院地位相同。如果沒有被水浸泡則表明，該院沒有實行同樣的管理標準。

（4）事前監管，是監督，也是管理，監督到位才能倒逼管理到位。醫院設備直接經濟損失便于統計，也能夠再次購買。但不能再生的檔案受損，檔案上承載的信息一旦消失，損失無法統計，更無法通過購買進行彌補，也無處購買。這不禁讓人反思：

事前，該醫院實行的是與大多數醫院相同的“病歷檔案與非病歷檔案的二元”[4]管理體制？還是有專門機構或人員統一管理醫院全部檔案的管理體制？該醫院有關部門和人員是否認真學習過《檔案法》的有關條文，是否對照有關安全要求查擺問題并認真整改？是否按照汛期檔案安全工作的有關要求做好應對？其上級單位是否對其檔案工作進行監督和指導？在氣象部門多次發布暴雨預警后是否意識到問題的嚴重性并提前采取應對措施？暴雨持續，病案管理科進水前是否啟動應急預案并組織轉移檔案？

2.1.2 事中。事中監管應結合受損檔案所屬單位的性質，從檔案搶救的優先級、受損檔案情況統計、情況上報等方面入手。

（1）生命至上，人民至上。斷電之后，鄭大一附院河醫院區陷入癱瘓的境地，醫院做出決定，先轉移重癥病號，后轉移輕癥病號，分期、分批轉移。

醫院的救護車大部分被淹，只有6輛能用，鄭州市的、兄弟醫院的120救護車，一些個體、企業的救護力量，加上全院3000余名醫護人員，用了大約30個小時，把11350個病人全部安全轉移出去。

（2）檔案搶救優先級弱于病人安全轉移。病人安全轉移后，應及時向當地檔案管理部門上報，并尋求檔案搶救方面的業務指導和必要幫助。組織力量盡快抽排積水，清污清淤，登記檔案受損情況，將檔號、載體種類、受損情況（泥斑、菌斑、水漬、粘結、破損、字跡擴散等）、登記時間、登記人等信息記錄到調查表上，按照受損程度、檔案內容的重要程度等進行分類、整理，形成調查分析結果，為科學、高效開展檔案搶救保護提供基礎性資料。

2.1.3 事后。事后監管可以從積極自救、尋求幫助、開展后續搶救保護、優化檔案保管環境等方面入手，維護檔案實體安全和信息安全。

（1）積極自救。根據檔案所處的環境和能調動的資源，及時采取有效措施，通過轉移、晾曬等手段減少水災對檔案的破壞程度。新聞報道顯示，7月26日，鄭大一附院河醫院區地上鋪滿了晾曬的檔案。這種方法顯然不妥，但該院在有病案及非病案檔案管理機構和專門從業者的情況下，仍然大面積采用，并被媒體報道，實在令人吃驚與不解。

（2）尋求幫助。及時查詢聯系本地及附近有冷庫或干燥設備的單位，盡快選擇確定水淹檔案冷凍干燥處理的場所，在專業人員的指導下開展打包裝箱、緊急轉運、實施冷凍等工作。這方面我們無法得知該院檔案從業者是否有向外尋求幫助。但在相關專業微信群中，在得知該院晾曬檔案后的反應看，只要渠道暢通，是可以獲得場外專業幫助的。而且從群里的反饋看，該院晾曬檔案一事還是在場外影響下發生改變的。

（3）開展后續搶救保護。根據受損檔案調查分析結果，科學制定檔案搶救保護設施方案，從場地、資金、設備、專業人員、時間等方面給予保障，防止在搶救保護中對水浸檔案造成二次損傷。這些工作說起來都明白，在應急情況下能否得到認可與落實才是關鍵。雖然我們不知道該院檔案工作者事后處理時遇到些什么情況，但在災后搶救工作全面展開時，檔案工作能夠得到的資源，大概率仍然不足。這就要求檔案工作者將搶救工作依久遠性、重要性、緊迫性的不同，分出輕重緩急，集中力量搶救高齡重要檔案。

（4）優化檔案保管環境。檔案保管環境分物質性保管環境和制度性保管環境兩方面。前者指有形的、能看到的檔案保管庫房、設施設備配備等;后者指檔案保管的相關管理制度，包括庫房溫濕度控制、出入庫管理、應急狀態下檔案保護機制等。物質性保管環境方面，在無法改變既有庫房置于不合適環境的情況下，對環境做補救性改造或改建。如為位于地下室的檔案庫房建造或安裝水密門等防水設施等。

2.2 國家檔案資源流向與歸宿

2.2.1 事前。（1）按照《檔案法》有關國有檔案資源向檔案館移交的規定，《各級各類檔案館收集檔案范圍的規定》，檔案移交與接收部門應列出清單，標注時間，根據法定移交期限，提前開展到期應進館檔案的接收接洽事宜。

（2）根據檔案室的布局、功能、室藏容量、實際工作需要，結合檔案室的安全防范能力，當地近期可能發生的影響檔案安全的自然災害預警，研判檔案是否提前進館以維護檔案安全事宜。

（3）對類似鄭大一附院河醫院區這樣的國家所有、公共事業單位的檔案，在保存條件存在重大安全隱患時，應當考慮臨時向國家檔案館移交，直至安全隱患排除。

2.2.2 事中。（1）根據檔案室藏情況，結合檔案的形成時間、載體類型、保管期限、形成單位（部門）等情況，優先搶救、轉移珍貴的、重要的、利用率高的、與人的切身利益密切相關的、沒有備份的檔案。

（2）如沒有足夠的人手、足夠的時間轉移檔案，應根據實有的應急資源，就地為上述檔案提供相對好的保管條件，如調換檔案在柜架中的位置，用防水布、防水袋包裹等。在這次水害過程中，鄭州有多個檔案機構，采用上述方法對遭受水害威脅的檔案，進行搶救，收效良好。

2.2.3 事后。（1）對應進館檔案進行普查登記，如果這部分檔案在應急環境下沒有受到損傷，應盡快按照進館要求移交進館;如果這部分檔案已受損，應在檔案管理部門的指導下開展搶救保護后移交進館，并附情況說明。

（2）對不在進館范圍的檔案分是否受損兩種情況進行普查登記，盡快恢復適宜檔案保管的環境，并妥善保管未受損的檔案;盡快制定受損檔案的搶救方案并組織實施，如受損檔案中有已到保管期限的檔案，應組織力量進行鑒定，對的確無須繼續保存的檔案，履行檔案銷毀程序。

2.3 庫房與裝具技術特點平衡

裝具是檔案館（室）存放并保護檔案的裝置、器具，主要分兩類，一類是將檔案直接放置于其中，便于存取、管理的檔案保管最小單位，如檔案盒、照片冊、光盤冊等，這是檔案的第一重保護殼;一類是放置檔案盒、照片冊、光盤冊的柜架，如檔案柜、密集架等，這是檔案的第二重保護殼。

檔案裝具總是在一定空間存放的，放置或用于放置檔案裝具，存放或用于存放檔案的房間就是檔案庫房，這是檔案的第三重保護殼，也是最重要的一重保護殼。檔案的防護要求和防護措施或與此相關，或以此為基礎。

2.3.1 事前。（1）根據當地地形地勢地質等地理特點、氣象特點等自然稟賦，梳理檔案保管保護的相關法律法規、標準和有關規范性文件的具體要求，參照檔案館設計、建設的有關標準、規范，結合《檔案工作突發事件應急處置管理辦法》等檔案安全防范體系要求，對檔案庫房建設、檔案用房布局、檔案安全防護、檔案裝具和設備配備等工作科學謀劃、精心實施。

（2）根據已有檔案用房當前條件，結合威脅檔案安全的顯在和潛在風險，未雨綢繆，在物質方面補缺項、強弱項、備應急項，在工作機制方面建立健全聯防聯控制度、緊急救援制度、災情上報制度、后續搶救保護制度等。比如，像鄭大一附院河醫院區這樣，單位條件無法滿足檔案庫房建設要求，只能放置在地下室的情況下，應當考慮參照地下庫房建設的防水要求，設置水密門和排水通道、設備，重要檔案可以置于密封柜中。

2.3.2 事中。（1）根據降雨量情況，盡可能為檔案庫房構筑防汛屏障，拒洪水于檔案庫房之外。

（2）密切關注降雨預警、泄洪通知、周邊河道水位情況、堤壩安全情況和降雨造成的積水水深變化等情況，當自行構筑的防汛屏障無法發揮作用，根據庫房內檔案內容、數量和之前制定的檔案搶救先后順序，在最短時間內組織盡可能多的人員有序轉移檔案。

2.3.3 事后。（1）在確保人員安全的情況下，盡快抽排積水，清污清淤。對能調動的人員合理分工，有序開展庫房消殺、除濕、受損檔案登記等工作。

（2）按要求向有關部門上報事件發生的單位、時間、地點和現場情況，事件的簡要經過和檔案損失情況的初步估計;事件原因的初步分析;事件發生后已經采取的措施和效果等。

（3）在有關部門的指導下科學開展受損檔案搶救保護工作。

（4）認真分析事件發生的原因，思考杜絕此類事件再次發生的舉措，提出維護檔案安全的建議，力爭優化檔案安全保管環境。在環境條件無法達到檔案庫房建設標準，又不可能在短期內得到改變改善時，應當通過改建與改造，盡力達到與滿足檔案庫房防護標準。并且有針對性地采用高于檔案庫房建設標準的建設要求來平衡環境條件產生的不利因素。比如，對置于地下室的檔案庫房進行密閉與強排系統建設。

2.4 應急預案與處置

2.4.1 事前。（1）按照《檔案工作突發事件應急處置管理辦法》《檔案館防治災害工作指南》等檔案安全防范要求，結合本單位工作實際，科學制定應急預案，責任到人，分工明確，聯絡順暢，物資到位，聯防聯控機制暢通。

（2）在收到有關部門的預警，檔案安全受到威脅時，適時啟動應急預案，為檔案安全防護加碼。

2.4.2 事中。（1）按照應急預案開展處置工作，調動本單位的人力、物力資源，關閉和限制使用有關設施、設備，采取防止發生次生、衍生事件的必要措施，合力應對。

（2）啟動聯防聯控機制，通知專業搶險救援部門，減少檔案在不利環境中保管的時間，減輕檔案在不利環境中受損的程度。

（3）積極尋求社會幫助。突破應急預案中搶險隊伍的限制，尋求最近的、能用得上的社會力量的幫助，在檔案部門有關人員的統一指揮下，有序開展工作。

2.4.3 事后。（1）為檔案搶救保護爭取最短的時間和最好的資源。如2008年汶川地震后，受損嚴重的北川檔案由國家檔案局緊急調派工作組現場指導搶救工作，1萬余卷嚴重受損的檔案轉運到雅安市凍庫緊急冷凍，其余檔案進行消毒處理后運至位于雅安市的四川省檔案學校實驗檔案館庫房妥善保存，有效地扼制了受損檔案的繼續惡化。[5]

（2）從應急工作的組織保障、應急反應工作機制、應急預案的可執行性及實際執行能力、防災減災措施的落實、應急預案是否分不同災害類型進行制定等方面重新審視應急預案的科學性、合理性、可執行性，對應急預案進行完善。

（3）加強防災知識宣傳教育。通過講座和宣傳等多種方式開展災害防御知識和技術培訓，特別是有針對性的應急處置教育培訓，學習檔案面臨災害時如何應急搶救、妥善處置，來掌握有效防范和減輕各種災害損失的知識，以增強檔案館工作人員防災和搶險救災能力，真正做到防災減災工作有序和有效。[6]

2.5 安全短板發現與彌補

鄭大一附院河醫院區的情況只是我們面臨問題與困難的集中體現，其反映出的安全短板，具有一定的普遍性，可以歸納為組織、運維、館庫設施設備、應急服務四個方面。

2.5.1 組織。檔案館、檔案室、檔案工作者在所在組織系統（單位）中，處于重要但非主體、非主要業務當中。這種處境，在應急情況下，在所在組織系統（單位）整體處于危害之中時，檔案機構和檔案大概率是無暇顧及的，鄭大一附院河醫院區的搶險過程就是最直接的證明。

因此，就人力而言，事前準備及預案制定時，應當立足于自救。明知人力在應急情況下不夠，應當提高物防、技防能力，盡量減少對外部組織和人員的依賴。事中才能得心應手，以一當十，人盡其力，物盡其用。事后再查漏補缺，加以完善。

就機構而言，理順、明確檔案機構的隸屬指揮關系，特別是鄭大一附院河醫院區這種向上有隸屬關系但又具有獨立法人資格，且內部檔案機構有“二元”分設或“多元”分設情況的單位，以保障應急情況下的組織指揮順暢有效。雖然醫院“目前實行的各成系統的二元管理，既不符合集中統一管理原則，也不方便利用。造成這種局面既有歷史原因，也有現實困難”，[7]但令出多門，在應急情況下必定誤事。

2.5.2 運維。這里的運維是指應急情況下的人員、物資、設備的調動和使用。事前除了制定預案定人、定位、定職、定能外，有三項能力是短板：一是演練與人員缺位時的補位安排;二是主管人員日常通過在腦子中推演及想定提問來獲得應急運維能力;三是通信工具使用及維持通信能力訓練。事中照練的做，事后照預想的查，按做的效果改。

2.5.3 館庫設施設備。檔案庫房身處不安全環境是具有一定普遍性的短板。現在有五件事必須做，一是對館庫設施設備，特別是館庫合規達標情況進行摸底，做到心中有數;二是對館庫設施設備保障能力進行評估劃分等級，能力等級越低的，則風險等級越高;三是有針對性地提出整改方案，并督促落實;四是對無法遷移和改變既有庫房地理方位及環境的，進行補救性改建改造;五是對相關檔案安全標準及規范進行補充性修改完善，或指明特定環境下采用其他行業安全標準的申請、審核、實施、驗收的程序、方法。

2.5.4 應急服務。應急服務是指在遇到應急情況時，處在應急情況中的檔案機構及其從業人員如何快速、準確、便捷地獲得場外幫助服務。這方面有三件事需要做，一是由區域內層次最高的綜合檔案館牽頭成立災害應急咨詢委員會，作為應急咨詢服務主體，為應急情況下的檔案從業人員提供咨詢服務;二是由區域最高檔案主管部門主持成立災害應急協調委員會，作為應急指揮主體，為應急情況下的檔案從業人員提供協調調度服務;三是與社會專業救援力量建立穩定關系，爭取在應急情況下，招之能來，來之能干，干之能勝。達成問題有人答、關系有人協調、事情有人幫的目標。

3 結語

事前失策，事中失敗，事后失當，是此次鄭大一附院河醫院區曬檔案的主觀成因。此事是對檔案應急響應能力的直接測試和預警，教訓沉重而深刻。面對這一災害造成的損失，“唯有及時采取科學有效的搶救措施，才能最大限度地減輕水災造成的損失”，[8]化不利為有利，變壞事為好事。

客觀地講，無論何時、何地、何事，資源總是有限的，加之自然災害不會按照人的意志與設想發生、發展。因此，事前制定檔案應急預案再完善、再周詳，當自然災害來臨時，依然會出現種種意想不到的情況。在資源總是有限的情況下，檔案應急響應與處置應以阻止檔案信息滅失為核心要義，抓住重點，集中力量守住要點。

如何抓住重點，集中力量守住要點？《“十四五”全國檔案事業發展規劃》給出了明確指引與要求。

檔案應急管理和處置是《“十四五”全國檔案事業發展規劃》中的重要內容，有著十分重要的位置。在發展環境、總體要求、主要任務、保障措施四大部分中，涉及總體要求、主要任務兩個，占比50%。在第二部分總體要求中，在指導思想、工作原則、發展目標三大項中，涉及工作原則、發展目標兩個，占比66.67%。

在第三部分主要任務中，在明確的八個方面二十六項主要任務中，涉及兩個方面，占比25%。即第二方面“深入推進檔案資源體系建設，全面記錄經濟社會發展進程”和第四方面“深入推進檔案安全體系建設，筑牢平安中國的檔案安全防線”。涉及三項任務，占比11.54%。即第6項主要任務“拓展檔案資源收集范圍”，第13項主要任務“加強檔案館庫建設與管理”，第15項主要任務“提升檔案數字資源安全管理能力”。從加強檔案應急管理、提升應急管理能力、健全應急處置機制、常態化應急處置演練、提升應急處置能力等方面進行了具體布置與要求。

教訓有了，任務有了，要求也有了，擺在我們面前的就是如何去做，如何去落實。

天災難測，人禍可防。面對天災，只要應對及時、科學，就能夠把檔案損失盡可能地降到最低。

本文系國家檔案局科技項目“面向治理體系現代化和應急處置決策需求的檔案數據能力建設研究”（批準編號：2020-R-5）研究成果之一。

參考文獻：

[1][2][8]吳雁平.大成編客.檔案水害防范與災后搶救[EBOL].（2021-08-11）[2021-09-24].https：//bianke.cnki.net/home/corpus/25986.html.

[3][4][7]馮淼淼.大數據環境下醫院病歷檔案與非病歷檔案的二元整合[J].辦公自動化，2020，25（13）：53-55.

[5]林紅.汶川特大地震檔案搶救與保護再評估[J].中國檔案，2018（05）：27.

[6]陶琴.水浸紙質檔案的應急搶救與保護對策[J].北京檔案，2013（09）：12-14.

（作者單位：吳雁平，開封市檔案館;梁艷麗，新鄉市檔案館;劉永，鄭州航空管理學院信息管理學院 來稿日期：2021-09-27）