林長制對林草資源保護發展的影響探索

左勇 趙剛

摘要：通過建立林長制，明確生態保護修復的區域空間、主體責任和目標任務，著力解決本區域和跨區域的生態保護修復問題。同時，隨著林長制全域覆蓋，將加強林草部門基層基礎建設，實現山有人管、林有人造、樹有人護、責有人擔，有效保護林草資源，推動林草事業融合發展。

關鍵詞：林長制;林草資源保護;策略

全面推行林長制是守住自然生態安全邊界的必然要求。全面推行林長制，就是要嚴格實行生態保護紅線監管制度，落實生態空間管控邊界，構建國土空間開發保護新格局，筑牢自然生態安全根基。

全面推行林長制是壓實地方生態保護責任的關鍵舉措。全面推行林長制，要強化地方黨委政府保護發展森林草原資源的主體責任和主導作用，將各級林長明確為黨委、政府主要負責同志，使保護發展林草資源的責任由林草部門提升到黨委政府，落實到黨政領導，實行黨政同責、一崗雙責、失職追責。這是林草資源保護發展責任制的突破和升級，從根本上解決了生態保護責任模糊、“誰管誰都不管”的問題。從根本上解決保護發展林草資源力度不夠、責任不實等問題，讓守住自然生態安全邊界更有保障。

全面推行林長制是實現林草事業高質量發展的重要保障。全面推行林長制，有利于聚集資源和力量推進林草事業發展，使林草資源保護發展更有力度、更高質量。在各級林長的組織領導下，將充分調動各方面力量，形成一級抓一級、層層抓落實的工作機制。同時，通過建立和執行林長會議、信息公開、工作督察、投入保障、工作考核等一系列制度，可以協調解決資源保護發展中的各種重點難點問題，為林草事業改革發展創造更好條件。

一、林長制推行現狀

2017年安徽等省率先在全國探索建立林長制，森林和草原是重要的自然生態系統，對于維護國家生態安全、推進生態文明建設具有基礎性、戰略性作用。為全面提升森林和草原等生態系統功能，進一步壓實地方各級黨委和政府保護發展森林草原資源的主體責任，2020年中共中央辦公廳、國務院辦公歷印發關于《全面推行林長制的意見》的通知，按照山水林田湖草沙系統治理要求，在全國全面推行林長制，明確地方黨政領導干部保掮發展森林草原目標責任，構建黨政同責、屬地負責、部門協同、源頭治理、全域覆蓋的長效機制，加快推進生態文明和美麗中國建設。在中國政府和國務院針對林長制度內容發布有針對性的安全政策的基礎上，地方政府更加重視這一相關工作的實施，經過幾年的改革發展，這一相關工作指導方案的建設已經比較健全。該政策在市場上提出后，相關林業綜合管理部門將社會生態環境與資源整體開發的關系進行了整合，并且進行了嘗試和探索。推行林長制改革，強化地方黨委政府保護發展林草資源的主體責任和主導作用，是全面貫徹習近平生態文明思想和新發展理念的重大實踐，也是守住自然生態安全邊界的必然要求，將有效解決林草資源保護內生動力、長遠發展、統籌協調等問題，不斷增進人民群眾的生態福址，更好地推動生態文明和美麗中國建設。

二、推行林長制存在的問題

為了提高我國林業生態治理體系和治理能力現代化水平，以林長制為平臺，以目標責任制為基礎，以森林監管為考核手段，以林草資源監測和生態監測為基礎，建立林草資源管理長效機制，進而維護國家生態安全，實現國家治理現代化。同時林長制是建立黨政統一、區域統一、部門協調統一、源頭治理統一、覆蓋全球的制度創新。

其一，推行進度緩慢。林長制下一項工作缺乏思路和規劃，上下級之間可能存在聯系薄弱，部門之間缺乏橫向聯系，各個部門的職責不同，工作重點不一致，具體工作安排落實不到位，相關資金保障不到位，在一定程度上延誤了林長制改革的實施進度。同時由于上級部門高度重視林長制的工作，但一些縣級和鄉鎮基層單位對林長制的重要性和意義不甚了解，協調組織和具體工作安排可能存在差異，一些地區也出臺了林長制的工作計劃，但具體的實施指導很少，這樣就會導致下級政府對林長制的具體實施步驟和各種制度建設缺乏明確認識，影響林長制的工作進度。所以需要各個部門理清責任，明確分工，達成共識，并且林長組織責任體系涉及：組織、宣傳、發改、林業、自然資源、財政、審計等多個部門。

其二，技術支撐體系不完善。林業資源的保護和管理正面臨著巨大的沖擊，這是因為鎮林業站納入鄉鎮綜合改革，森林公安、森林消防專業隊伍已轉隸相關部門單位，并且林場、山地場位置偏遠、基礎設施薄弱、專業技術人員短缺、基層林業工作站實力不足。而人員配置不合理是因為人員編制有限或經費有限，不同地區對林長制工作的重視程度不同，缺乏專職負責人員，進而使兼職人員完成復雜而專業的森林和草地資源管理與保護工作。同時，投入高精尖調查監測設備來改善經費不足的現狀，否則將無法滿足林草資源管理的要求，這是因為專業技術人員稀缺或老齡化，基層林業工作站行政化趨勢明顯，導致科技成果示范推廣有限，所投入的資金有限，進而使林業科技創新滯后，技術含量不高[1]。

其三，執行不實，整改不力。造成林長制任務執行不現實的現象，監管不嚴，整改不力的原因是基層在不適宜植樹的季節植樹造林，違背了自然規律，林業主管部門沒有處理與森林有關的違法案件的執法權力，其他部門對森林和草資源的認識和重視不夠，在一些地區，責任制沒有落實，這些也就導致了在推行林權制度的過程中存在著對問題研究不足、目標不現實、形式化、模糊性等問題[2]。

其四，林草主管部門角色轉換不適應。境內的森林、草地工作，由森林負責人決定和協調，所以根據林長制的權力劃分，各級林長負責區域林草資源保護和綠色發展。同時隨著森林防火基層工作的深入，森林公安隊伍的撤離合并、轉調下屬單位和人員分流，林長制的工作與林草部門的日常工作重疊，而由于林草部門可能存在角色定位不明確，角色轉換過早，導致一些地方的森林保護工作受到嚴重破壞，防火執法力量大大削弱，林業管理和保護工作正面臨著巨大的沖擊。

其五，基層林業工作隊伍建設有待加強。林業站的工作人員主要負責林權服務抵押評估、林權轉讓登記、林長制備案查詢工作。而各級林權管理機構尚未完全建立，相關人員崗位設置不合理，導致林業站基層隊伍建設不完善，招聘和留住人才困難，并且工作觀念比較傳統，缺乏主動的服務意識，繁重的任務和巨大的壓力，容易造成人才流失[3]。

其六，基層執法隊伍亟待加強。基層林業執法隊伍人員匱乏，執法面廣，特別是各縣區執法規口管理后，林業只存在森林公安一只執法隊伍，人力嚴重不足，導致案件查處進度跟不上，案件積壓較多，造成違法行為不能得到及時處理;二是基層專業技術力量亟待充實。森林督查作為目前保護生態安全的重要手段，需要強大的技術支撐，而我市各級地方財政非常緊張，對林業投入較少，無力安排專門資金請技術單位開展對可疑圖班的核查和比對工作，單靠林業人力物力進度不快。

其七，林業科研經費與人員投入缺乏。政府補助資金投入不足，市場主導企業與民間資本能與度不高，主要原因是林業產業周期長見效慢。目前林業經濟發展在科研上存在以下問題：一是林業科研基礎條件薄弱，使得科技人員開展研究的方向偏窄，影響科技成果的產出，并制約科技人員的創造力。導致基層林業科研單位難以有大作為，林業基層科研單位一直處于弱勢，某種程度上影響科技人員工作的積極性。二是林業科研單位由于地處偏遠地區，工作和生活條件相對艱苦，導致高層次科研人才招錄困難，單位的整體人才層次偏低[1]。

其八，部門協作未形成合力。按照“分工明確、責任落實、各司其職、協同作戰”的要求，市、縣（區）林業局、各鄉鎮充分發揮職能作用，共同推動專項行動各項工作深入推進扎實開展。同時主動加強與自然資源局、環保局、農業和農村局等部門聯系，在摸底排查、聯合執法、普法宣傳等方面加強溝通協作，健全協調機制，形成工作合力。

三、解決推行林長制問題的措施

為了確保2021年底前林長制全面實施，需要以“長”字為己任，探索和創新“制”字，形成獨具特色的改革促進和保障體系，同時構建新的發展格局，制定全面實施林權制度的實施方案，明確各級林權人的責任，深入了解林業、牧草發展的階段性新特征和新任務，進而加快林業、牧草、國家公園“三位一體”綜合發展，推進山河、森林、田野、湖泊、草沙的系統管理，準確把握“森林”二字。只有認真踐行生態文明理念和新發展理念，牢固樹立綠水青山就是金山銀山、山、河、林、田、湖、草、沙系統的理念，才能全面落實林長制，以此促進林業、牧草高質量發展[4]。

（一）加強組織領導，完善制度保障

黨委政府牽頭，林業部門統籌推進，成員單位分工合作，各級由林長負責，日常工作由林總所負責，完善森林負責人會議、部門合作、信息披露、工作監督、考核評價、問責制等各項制度，明確森林負責人全面負責的運行機制，改善制度體系，進而促使全社會參與的工作機制。為了給各級林長履職盡責提供服務保障，徹底落實責任、政策以及監督考核，需要協調各方力量，強化工作力量，加強組織領導，細化工作安排，明確職責分工，強化工作措施，形成一級抓一級、上下抓落實的工作格局，這樣可以有效的體現各級黨委、政府是林長制實施的主體。因此在實施林長制的過程中，需要樹立林長制是“法治”而不是“人治”的觀念，注意從制度層面加強組織領導和統籌規劃，明確職責分工，細化工作安排，密切關注責任落實情況，形成逐級執行、各級落實的林草資源保護格局[5]。

（二）加強督查考核，構建責任體系

全面制定林長制運行的評價內容和指標，建立評價體系，加強對省級森林行政主管人員職責履行情況的監督考核，將林地保有權、森林覆蓋率、森林存量、自然保護區管理、野生動物保護等重要指標納入評價體系，將地方各級森林行政主管人員考核結果作為對黨政領導干部綜合考核評價的重要依據。所以需要加強監督考核，落實責任制，對未能履行追究責任，防止形式主義[6]。同時需要對造成森林資源嚴重破壞的，如人為造成重大森林火災、人員傷亡慘重、松材線蟲病等重大林業病蟲害蔓延或者因工作不力造成其他嚴重社會影響的，需要嚴格按照有關規定依法追究有關林業領導責任，同時實行生態環境破壞黨政領導干部終身問責制，對于在林長制工作優秀的給予相應的表彰。

（三）加強部門協作，強化服務保障

為了構建林草生態網絡感知系統，實施網格化、精細化資源管理，需要利用現代信息技術，建立一林、一檔、一林、一策、一林、一技、一林、一警、一林的“五一”服務平臺，加強和完善林草資源“一覽表”，探索建立“五配套”機制（會議安排機制、投資保障機制、工作監督機制），編制森林經營規劃以及相關專項規劃，使各地方、各部門各司其職，相互配合、協調聯動，進一步鞏固和擴大林草科技推廣技術服務隊伍，形成林草資源管理和保護長效機制[7]。此外，建立工作督查制度，制定林長制度運行細則，建立信息公開制度，定期開展督查督辦，報告森林資源保護、開發和安全情況，以此實行林長會議制度。

（四）持續深化改革，激發發展活力

為了培育新的經濟增長點，加快林業一、二、三產業一體化發展，可以將林長制與鄉村振興相結合，構建全產業鏈技術服務推廣網絡，鞏固扶貧攻堅成果，依托優質林草資源，認識和發展森林經驗、森林健康等“森林+”新業態，加快發展特色經濟林、木本油料林、林下經濟等現代高效林業，進一步深化集體林權制度改革，開發和拓展新的林業經營主體，振興林業資源，進而充分發揮林業龍頭企業和專業合作組織的主導作用，這樣就可以有效解決林地流轉、林業融資等制約林業生產經營的各種困難，為生態保護和綠色發展注入新的活力[8]。同時，推進數字林草建設，構建“天空地人”一體化的動態監測體系，對林草資源加強監控，增強智慧化管理總體水平，有效提高森林草原保護支撐保障力度。

（五）統籌整合資源，加強要素保障

只有嚴厲打擊破壞森林、草原、濕地、自然保護區、野生動物資源等違法行為，穩定基層林站，充實和擴大專業技術人員和護林員隊伍，進而加強林業工作機構和基礎設施建設，加強行政執法，才能有效的落實林長制。所以需要建立穩定的投資保障機制，不斷完善財政支持林業的政策措施，加大公共財政對森林質量改善、森林保護隊伍建設、林草資源監測等方面的支持力度，充分發揮各級森林領導的統籌規劃和協調作用，鼓勵金融機構、民間資本和龍頭企業積極投資保護和開發林草資源，以此充分保證林長制所需資金[9]。此外，需有效強化林草資源生態保護工作，開展林草資源生態修復，實施退耕還林及退牧還林，做好草原生態修復及治理。

（六）加強宣傳引導，抓好培訓交流

為了大力弘揚八步沙精神，提高公眾生態保護意識，營造全社會熱愛、保護、綠化的濃厚氛圍，需要建立森林負責人制度信息公開制度，加強生態文明宣傳教育和政策解讀，組織培訓森林管理人員履行職責的能力[10]，加強各級森林負責人檔案的動態管理，積極在各地推廣良好的經驗和做法，并且為了接受社會監督，可以通過主要媒體向社會公布森林負責人名單，在各責任區突出位置設立森林負責人宣傳板，公布監督電話號碼。同時需要加強生態文明及相關法律法規宣傳教育，積極探索開展林主制度實施情況的第三方評估，進而為保護和開發森林資源營造良好氛圍，同時總結相關經驗，宣傳典型，繼而加強社會監督。而且，應強化預警監測，做好巡山護林工作，對野外火源給予嚴格控制等，對林草資源做好維護[11]。

（七）加大科研資金投入，招引留住科研人才

林草事業要發展，科學技術必先行。在現有林草科技人員的工資基礎上，切實提高經濟待遇;持續開展形式多樣的娛樂活動，提高技術人員的歸屬感與幸福感。不斷完善科研的基礎條件，保證其有成長和晉升的空間。制定各種優惠政策吸收高層次科研人才，切實加強基層專業技術人才隊伍建設。在技術人員取得相關方面的成果后，給予一定的物質或精神獎勵，并將其納入年度績效考核和評優的加分項，激發科技人員的積極性、主動性、創造性。

結束語：

簡而言之，在林長制政策的指導下，相關的林草資源保護工作已基本落實，林長制的實施既能實現森林生態的全面恢復，又能實現林草資源災害的防治，對林草資源的保護起著十分積極的作用。其他相關地區的林草資源保護也可以根據自身的實際情況適當調整林長制的具體實施內容，森林主管部門應繼續優化林草資源保護體系，開展林長制對林草資源保護影響的后續研究，并將其應用到更多的林草資源保護項目中，提高林業資產總值，從而實現林草資源的可持續發展。但是目前，林長制僅在部分地區得到應用，其實際利用價值尚未得到充分發揮。

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