邊疆民族地區(qū)非政府組織發(fā)展探析

摘 ?要：邊疆民族地區(qū)的自然地理環(huán)境及社會經(jīng)濟環(huán)境有其自身特點，這也導(dǎo)致了邊疆民族地區(qū)社會治理環(huán)境的復(fù)雜性，實現(xiàn)邊疆民族地區(qū)共建共治共享的社會治理格局必須積極引導(dǎo)公眾和社會力量參與，其中，非政府組織是一個重要載體。目前，邊疆民族地區(qū)非政府組織在發(fā)展過程中主要存在法律法規(guī)不完善、監(jiān)管主體單一、自身管理體系不健全、對政府依附性較強、缺乏人力和財力、本土文化適應(yīng)困境等問題，本文通過對云南省非政府組織發(fā)展中存在的問題及原因進(jìn)行分析，提出了一些發(fā)展對策。

關(guān)鍵詞：邊疆民族地區(qū);非政府組織;內(nèi)外監(jiān)督

中圖分類號：D633.1 ? ?文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A ? ?文章編號：1673-7164（2022）01-0181-04

2020年初，習(xí)近平總書記就云南推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)環(huán)境治理、不斷增強邊疆民族地區(qū)治理能力等方面提出了明確要求。“不斷增強邊疆民族地區(qū)治理能力”將是云南省及各地州認(rèn)真思考和努力實踐的方向。黨的十九屆四中全會提出必須加強和創(chuàng)新社會治理，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、民主協(xié)商、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障、科技支撐的社會治理體系，建設(shè)人人有責(zé)、人人盡責(zé)、人人享有的社會治理共同體。構(gòu)建邊疆民族地區(qū)社會治理共同體將是不斷增強邊疆民族地區(qū)治理能力的重要方向。邊疆民族地區(qū)社會治理共同體的建設(shè)必須要改變單一的以政府為主的社會治理模式，充分激活社會組織與廣大民眾在社會治理中的主體性作用[1-3]。

一、非政府組織的概念、特征

目前，學(xué)界對于非政府組織的概念界定還沒有趨于統(tǒng)一，其內(nèi)涵也很難明確。各國國情和文化對各國非政府組織的影響非常大，所以，各國學(xué)者在不同的國情和文化背景下研究非政府組織，對其內(nèi)涵做出界定時就很難取得一致。從相關(guān)參考文獻(xiàn)分析可知，學(xué)界對非政府組織的研究主要有兩種思路，一種從國家的角度出發(fā)，將能承擔(dān)部分政府職能的非經(jīng)濟類組織視為非政府組織;另一種是從社會的角度出發(fā)，將能實現(xiàn)某種程度自治的非經(jīng)濟類組織歸為非政府組織。在我國官方語境中，一般不采用非營利組織、非政府組織、第三部門、民間組織等稱呼，將其統(tǒng)一稱為“社會組織”。在西方語境中一般用非政府組織或非營利組織來指代民間組織。從國內(nèi)學(xué)術(shù)概念角度說，社會組織和非政府組織這兩個概念是基本一致的。

聯(lián)合國官網(wǎng)對非政府組織給出的定義是：非政府組織是在地方、國家或國際級別上組織起來的非營利性的、志愿性的公民組織。戴鋒寧認(rèn)為，非政府組織是指不屬于政府、由政府之外的主體建立的組織，是民眾基于某些任務(wù)或共同利益成立的組織。雖然非政府組織從定義上包含以營利為目的的企業(yè)，但實踐中一般僅限于非商業(yè)化、與社會文化和環(huán)境相關(guān)的合法群體[4]。

綜上所述，本文認(rèn)為非政府組織指的是除政府、親緣性組織、政治性組織及營利性組織之外的社會組織，在我國非政府組織主要包括的是社會團體、民辦非企業(yè)、基金會等社會組織。美國非營利組織研究的學(xué)者萊斯特·M·薩拉蒙指出非營利組織具有六個方面的關(guān)鍵特征：組織性、民間性、非營利性、自治性、志愿性以及公益性。

二、云南省邊疆民族地區(qū)非政府組織的發(fā)展現(xiàn)狀

2020年云南統(tǒng)計年鑒中的數(shù)據(jù)顯示，截至2019年，云南省共有社會組織24110個，其中，社會團體14000個，民辦非企業(yè)10000個，基金會110個，約占全國非政府組織數(shù)量的2.78%。云南省2019年末，總?cè)丝?858.3萬人，每萬人擁有的非政府組織數(shù)約為4.96個，低于全國每萬人6.2個（2019年全國非政府組織86.6萬個，中國大陸總?cè)丝?40005萬人）的平均水平。云南省省會昆明市2019年社會組織數(shù)量有5210個，2019年末全市常住人口695萬人，每萬人擁有的非政府組織數(shù)約為7.50個。紅河州2019年社會組織總數(shù)為1589個，2019年末全州常住人口為477.5萬人，每萬人擁有的非政府組織數(shù)約為3.33個;德宏州截至2019年12月，全州社會組織有675個（社會團體477個、民辦非企業(yè)197個、基金會1個），2019年德宏州常住人口132.40萬人，每萬人擁有的非政府組織數(shù)約為5.10個;怒江州截至2020年10月31日，社會組織共有283個，其中，社會團體248個，民辦非企業(yè)單位35個，2019年末全州常住總?cè)丝谶_(dá)到55.7萬人，每萬人擁有的非政府組織數(shù)約為5.08個。

從以上數(shù)據(jù)可以看出，云南省非政府組織的數(shù)量總體上是低于全國平均水平的，并且在空間分布上也是很不均衡的，省會城市的非政府組織數(shù)量高于全國平均水平，也高于云南省邊境地州，邊境地州的非政府組織數(shù)量較少且低于全國平均水平。云南省非政府組織的發(fā)展也呈現(xiàn)出自己的特點，如2019年云南省各地州GDP排行中，昆明排第一，紅河州位于第三，德宏州在全省16個地州中位于13，怒江州則排在倒數(shù)第一，GDP排名靠后的德宏州和怒江州每萬人擁有的非政府組織數(shù)量反而超過經(jīng)濟發(fā)展較好的紅河州，這與我國工業(yè)化程度較高、經(jīng)濟發(fā)達(dá)、社會發(fā)育程度較高的地區(qū)非政府組織的數(shù)量也較多的總體分布狀況是不太吻合的，這一特點背后的原因是值得探析的。從總體來看，云南省非政府組織的發(fā)展還處在一個初級階段，各領(lǐng)域的非政府組織發(fā)展與東部發(fā)達(dá)省份相比還不夠深入，參與社會治理的主動性和能力還有待提高[5-7]。

三、邊疆民族地區(qū)非政府組織發(fā)展中存在的問題及原因分析

（一）非政府組織的相關(guān)法律法規(guī)不完善，監(jiān)管主體較為單一

目前，國家針對非政府組織出臺了相關(guān)法律法規(guī)，如《社會團體登記管理條例》《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》《基金會管理條例》與《取締非法民間組織暫行辦法》等，云南省出臺了《云南省行業(yè)協(xié)會條例》《云南省社會組織年度檢查暫行辦法》等，這些法律法規(guī)更多的是對非政府組織的登記、注冊、管理等，較為宏觀，對非政府組織如何實際運作、如何參與社會治理等指導(dǎo)性不夠，因此有部分非政府組織干脆直接照搬國外非政府組織的運作管理模式，而中國的社會環(huán)境有自己的特點，如果忽略了中國社會文化傳統(tǒng)習(xí)慣和制度環(huán)境，很有可能適得其反，這也導(dǎo)致很多非政府組織雖然登記注冊了，獲得了官方合法性，但自身的積極作用并沒有發(fā)揮出來，進(jìn)而沒有獲得社會公眾的認(rèn)可，社會合法性基礎(chǔ)缺乏。目前，對于非政府組織的管理主要由民政部門負(fù)責(zé)，主要的管理方式以登記、年檢評估、隨機抽查為主，但隨著非政府組織數(shù)量的不斷增長，僅僅依靠民政部門自身的力量對非政府組織進(jìn)行管理是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的[8-10]。

（二）非政府組織內(nèi)部的管理體系不健全

非政府組織在我國的發(fā)展時間并不長，在較長的一段時間里也一直表現(xiàn)得不溫不火，自身發(fā)展動力也較弱，面臨的社會環(huán)境較為簡單。隨著中國深化改革的不斷深入，社會環(huán)境日益復(fù)雜，此時非政府組織內(nèi)部的運行和管理體系的弊端日漸凸顯，人員專業(yè)水平較低、財務(wù)制度不完善、信息公開滯后等等，面對日趨復(fù)雜的社會環(huán)境，要想充分發(fā)揮非政府組織的積極作用，非政府組織亟須加強自身內(nèi)部的管理體制機制建設(shè)。

（三）非政府組織對政府依附性較強

非政府組織成立的最初本意是人們之間的互助集合體，能在環(huán)保、醫(yī)療、慈善和教育等領(lǐng)域發(fā)揮其優(yōu)越性，充分保障人權(quán)。但我國部分非政府組織的成立本身就不是社會民間自發(fā)成立的，而是由政府部門直接舉辦，還有一些是由政府部門間接資助成立，這些非政府組織扮演的角色更像是政府部門的一種延伸，一種政府機關(guān)的附屬機構(gòu)，再加上一些非政府組織內(nèi)部管理機制的不健全，自身運作能力較差，這些因素導(dǎo)致了非政府組織表現(xiàn)出一種“官民二重性”，對政府的依附性較強[11]。

（四）非政府組織缺乏人力和財力

在前文中已經(jīng)提到非政府組織的關(guān)鍵特征，非政府組織是非營利的，同時它也不具備政府組織以社會和經(jīng)濟管理者的身份憑借公共權(quán)力強制性地從社會獲得資金或資源的特征。這就導(dǎo)致非政府組織的資金收入來源十分單一，大部分要依靠政府的財政撥款來支持，這種支持的規(guī)模是有限的，再加上這些非政府組織很多長期得不到社會的捐助，自身籌資能力也十分有限，導(dǎo)致很多非政府組織長期處于資金困難狀態(tài)，組織自身運轉(zhuǎn)較為困難。這種問題在我國邊疆民族地區(qū)可能更加突出，大部分邊疆民族地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平較差，政府財力也十分有限。正是因為財力的極大限制，導(dǎo)致這些非政府組織很難吸引相關(guān)專業(yè)人才進(jìn)入組織當(dāng)中，主要還是靠大量的兼職人員或志愿人員來開展相關(guān)工作，這對非政府組織的持續(xù)性發(fā)展較為不利[12]。

（五）非政府組織在本土發(fā)展過程中存在文化適應(yīng)困境

非政府組織在每一個國家中的發(fā)展?fàn)顟B(tài)與本國的國情及文化是密不可分的。中國社會的文化習(xí)慣和人們的思維方式與西方社會的差異很大，在中國的社會文化中，民眾對有序公共秩序的追求是明顯高于個人自由追求的。因此，源于西方社會文化價值理念的非政府組織在我國本土化的過程中很有可能會出現(xiàn)“水土不服”現(xiàn)象，進(jìn)而產(chǎn)生一種文化適應(yīng)困境[13]。

四、邊疆民族地區(qū)非政府組織發(fā)展的對策思考

（一）健全管理體制機制，加強非政府組織黨建工作

我國的一些非政府組織是由政府舉辦或者間接資助舉辦，分擔(dān)一部分政府職能，為社會提供公共服務(wù)，實現(xiàn)社會公共利益。對于涉及公共利益的各種社會組織，其成立和運作必須符合國家的相關(guān)法律法規(guī)及政策，不能隨意行動，否則，即使是出于良好的愿望，也可能造成違反國家法律、侵害國家和人民群眾根本利益的結(jié)果。要不斷健全自身的管理體制機制，完善籌資制度，擴大籌資渠道，建立財務(wù)公開、信息公開等相關(guān)制度，實現(xiàn)非政府組織的健康、合理、依法、有序運作。非政府組織健康有序發(fā)展是實現(xiàn)共建共治共享社會治理格局中的重要一環(huán)，我國與西方國家相異的國情決定了我們必須要堅持走中國特色的非政府組織發(fā)展道路，不斷加強非政府組織黨建工作，通過加強黨對非政府組織的領(lǐng)導(dǎo)，引領(lǐng)非政府組織正確發(fā)展方向，充分發(fā)揮非政府組織在推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中的積極作用。

（二）大力引進(jìn)專業(yè)人才

非政府組織的持續(xù)性發(fā)展關(guān)鍵還是要靠人，目前非政府組織的工作人員大部分是非專業(yè)或兼職人員，這對非政府組織活動的開展較為不利，還有部分非政府組織的工作人員年齡結(jié)構(gòu)老齡化嚴(yán)重，年輕的專業(yè)人才十分匱乏。造成這種局面的一個很大原因是非政府組織的工作人員待遇水平不高，在高校畢業(yè)生中的就業(yè)認(rèn)可度不高，非政府組織要及時轉(zhuǎn)變?nèi)肆Y源管理思路，通過提高薪資待遇，加強與相關(guān)高校聯(lián)合開展相關(guān)社會活動，這樣既可以為高校學(xué)生提供實踐鍛煉的機會，也可以讓高校學(xué)生更大程度的了解和熟悉非政府組織，吸引高校畢業(yè)生在畢業(yè)時選擇非政府組織。很多高校已經(jīng)開設(shè)了社會工作等相關(guān)專業(yè)，這些專業(yè)的培養(yǎng)目標(biāo)是培養(yǎng)“以人為本、助人自助、公平正義”專業(yè)價值觀的復(fù)合應(yīng)用型專業(yè)人才，這與非政府組織的核心價值觀十分契合。因此非政府組織可以吸引相關(guān)專業(yè)人才加入，形成“少而精”的合理的專業(yè)化人才隊伍，實現(xiàn)非政府組織的可持續(xù)發(fā)展[14-15]。

（三）加大內(nèi)外監(jiān)督，提升社會公信力

一些非政府組織由于自身內(nèi)部的管理不規(guī)范，再加上外部監(jiān)督不足，導(dǎo)致這些非政府組織出現(xiàn)負(fù)面事件，在社會中引起較大輿論關(guān)注，組織的正面形象持續(xù)降低。僅僅依靠政府部門對非政府組織進(jìn)行監(jiān)督是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，甚至有的時候政府部門發(fā)現(xiàn)的問題已經(jīng)滯后了，這些問題通過媒體網(wǎng)絡(luò)曝光持續(xù)發(fā)酵，此時再進(jìn)行妥善處理已十分困難。邊疆民族地區(qū)由于自身的地理環(huán)境及社會經(jīng)濟環(huán)境的復(fù)雜性，導(dǎo)致邊疆民族地區(qū)的公共治理要比我國中東部地區(qū)難度更大。對邊疆民族地區(qū)的非政府組織管理需要形成組織內(nèi)部、政府部門及社會公眾內(nèi)外協(xié)同監(jiān)督機制，幫助非政府組織不斷進(jìn)行自我完善，提升社會公信力和影響力[16]。

（四）加強與政府之間的溝通，明晰自身定位

基于我國國情和文化背景形成的非政府組織的依附式發(fā)展模式與西方社會非政府組織自由發(fā)展模式是兩種截然不同的發(fā)展道路，忽略各自扎根的國情和文化背景來談各自的優(yōu)劣是沒有意義的[17]。目前我國的非政府組織發(fā)展存在的一個很大問題就是自身定位不清晰，導(dǎo)致自身功能發(fā)揮不明顯。甚至有部分非政府組織直接照搬西方國家非政府組織的文化價值理念，缺乏自身獨立性，陷入一種文化價值西化的傾向，存在被西方文化滲透的巨大風(fēng)險。我國的非政府組織應(yīng)該加強與政府間的溝通，通過合法途徑表達(dá)自身參與社會治理的意愿，熟悉非政府組織相關(guān)法律法規(guī)，在中國現(xiàn)行的法律框架下去發(fā)揮自身的作用，堅持走中國特色非政府組織發(fā)展道路。可能目前的一些法律法規(guī)對非政府組織的具體活動指導(dǎo)性不夠，但非政府組織可以同政府部門積極對接溝通，明確自身的活動范圍，在相關(guān)政府部門的指導(dǎo)下開展活動，這樣既可以獲得“官方”的合法性基礎(chǔ)，也可以實現(xiàn)社會資源的合理配置，減少政府部門和非政府組織的資源重復(fù)使用，這樣也可以發(fā)揮非政府組織在社會治理中的協(xié)同作用。

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（薦稿人：楊開浪，德宏師范高等專科學(xué)校人文學(xué)院副教授）

（責(zé)任編輯：鄒宇銘）

基金項目：德宏師范高等專科學(xué)校教師核心團隊建設(shè)項目“沿邊開放視域下的工商管理教師特色團隊建設(shè)”（項目編號：2020xhxtd06）。

作者簡介：汪興（1990 —），男，碩士，德宏師范高等專科學(xué)校助教，研究方向：人力資源管理。