東北地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估與優(yōu)化

薛 萍趙雲(yún)泰牛善棟呂 曉

(1.東北大學(xué) 文法學(xué)院,遼寧 沈陽(yáng)110169;2.中國(guó)國(guó)土勘測(cè)規(guī)劃院,北京100035;3.遼寧省自然資源廳 土地保護(hù)與利用重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室,遼寧 沈陽(yáng)110169)

國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估作為國(guó)土空間規(guī)劃管制工作的重要基礎(chǔ),有利于更好地實(shí)施國(guó)土空間常態(tài)化動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè),及時(shí)發(fā)現(xiàn)和識(shí)別國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題,為開展國(guó)土空間規(guī)劃編制工作與推進(jìn)國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供支撐[1]。自2017年黨的十九大報(bào)告從制度層面提出要構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度的新要求后,國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)成為新時(shí)期構(gòu)建國(guó)土空間治理體系的重要議題之一。2019年7月,自然資源部印發(fā)《自然資源部關(guān)于全面開展國(guó)土空間規(guī)劃工作的通知》[2],明確要求構(gòu)建國(guó)土空間規(guī)劃“一張圖”實(shí)施監(jiān)督信息系統(tǒng),要求各市縣每年度都要進(jìn)行國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估,評(píng)估以指標(biāo)體系為核心,對(duì)全域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的結(jié)構(gòu)、效率、質(zhì)量等進(jìn)行評(píng)估;隨后,自然資源部發(fā)布《市縣國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估技術(shù)指南》[3],明確國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估是提升國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要抓手;2021年3月,《中華人民共和國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第14個(gè)五年規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)綱要》(簡(jiǎn)稱“十四五”規(guī)劃)[4]中進(jìn)一步提出要構(gòu)建主體功能明顯、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、高質(zhì)量發(fā)展的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局,對(duì)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估提出了更高的要求。東北地區(qū)位于全球三大經(jīng)濟(jì)圈之一的東北亞核心區(qū),地緣優(yōu)勢(shì)突出,但近年來(lái)出現(xiàn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)下滑、東北衰落的現(xiàn)象[5]。東北振興戰(zhàn)略實(shí)施以來(lái),東北地區(qū)區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào),內(nèi)部發(fā)展速度差異擴(kuò)大等問(wèn)題依然未得到根本性扭轉(zhuǎn),如何破除東北地區(qū)發(fā)展障礙,推動(dòng)區(qū)域空間統(tǒng)籌協(xié)調(diào)發(fā)展與增效提質(zhì)成為東北振興中亟待解決的問(wèn)題。而國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)作為高效利用區(qū)域空間、提升區(qū)域開發(fā)保護(hù)與治理效能的有效手段,是推動(dòng)?xùn)|北轉(zhuǎn)型發(fā)展與東北振興的重要?jiǎng)幽芎蛢?nèi)在需求。因此,必須對(duì)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行合理評(píng)估,以及時(shí)全面反映東北地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀與問(wèn)題,為東北振興重大戰(zhàn)略和“十四五”規(guī)劃的實(shí)現(xiàn)提供科學(xué)依據(jù)。

當(dāng)前,國(guó)內(nèi)有關(guān)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估的研究仍處于探索階段,研究主要集中于評(píng)估的方法探索與指標(biāo)體系研究[6-8]、單個(gè)城市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估[9-10]和針對(duì)國(guó)土空間單一維度或單一功能區(qū)開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估[11-12]3個(gè)方面。國(guó)外對(duì)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的研究較為少見,相關(guān)研究主要集中于國(guó)土空間政策與規(guī)劃體系[13-14]、空間地域發(fā)展形態(tài)[15]研究等方面。綜合來(lái)看,國(guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估的研究多是從縣域或市域微觀尺度或單一維度對(duì)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)進(jìn)行研究,研究方法上以簡(jiǎn)單的指標(biāo)數(shù)據(jù)展示為主,缺少?gòu)暮暧^區(qū)域空間尺度對(duì)國(guó)家重點(diǎn)戰(zhàn)略規(guī)劃區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行綜合對(duì)比分析的研究。關(guān)于如何厘清多層級(jí)、多維度目標(biāo)體系下的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)底線及其發(fā)展主線,并在此基礎(chǔ)上研究整體目標(biāo)體系下的各類評(píng)估指標(biāo)之間的內(nèi)在邏輯關(guān)系仍存在很多爭(zhēng)議[16],研究尺度較為局限且研究系統(tǒng)性不足。而國(guó)外研究更加注重對(duì)空間規(guī)劃政策和空間發(fā)展形態(tài)的研究,鮮有對(duì)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估的研究,且由于國(guó)情與發(fā)展階段的不同,國(guó)外相關(guān)研究也很難對(duì)中國(guó)尤其是東北地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)起到針對(duì)性指導(dǎo)作用?；诖?本文以東北地區(qū)為研究對(duì)象,運(yùn)用PSR模型從要素互動(dòng)視角構(gòu)建評(píng)價(jià)指標(biāo)體系對(duì)東北地區(qū)37個(gè)地市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行系統(tǒng)性評(píng)估,以全面反映東北地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)各要素內(nèi)在邏輯關(guān)系,掌握東北地區(qū)各地市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀及其差異性。在此基礎(chǔ)上,識(shí)別東北地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的風(fēng)險(xiǎn)和問(wèn)題,為構(gòu)建國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)制度和探索東北地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局優(yōu)化路徑提供科學(xué)依據(jù),也為國(guó)家統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展和實(shí)現(xiàn)東北振興重大戰(zhàn)略提供有針對(duì)性的國(guó)土空間治理對(duì)策。

1 研究區(qū)域與數(shù)據(jù)來(lái)源

1.1 研究區(qū)概況

東北地區(qū)位于中國(guó)東北部,包括黑龍江省、吉林省和遼寧省三省(簡(jiǎn)稱東北三省),以及內(nèi)蒙古自治區(qū)東四盟市(興安盟、呼倫貝爾市、赤峰市、通遼市),簡(jiǎn)稱東北。東北地區(qū)地處東北亞的核心位置,地理坐標(biāo)為115°—135°E,38°—55°N,東、北兩面與朝鮮、俄羅斯為鄰,西南部與蒙古國(guó)交界,南部與河北省相連,與山東半島隔海相望。東北地區(qū)總面積為1.24×106km2,約占中國(guó)陸地總面積12.9%。其中,黑龍江省總面積為4.52×105km2,吉林省總面積為1.90×105km2,遼寧省總面積為1.46×105km2,內(nèi)蒙古東四盟市總面積為4.53×105km2?？紤]數(shù)據(jù)的可獲取性,本文選取東北地區(qū)除黑龍江省大興安嶺地區(qū)、吉林省延邊朝鮮族自治州和內(nèi)蒙古自治區(qū)興安盟外的37個(gè)地市作為研究對(duì)象,對(duì)其國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀進(jìn)行評(píng)估。

1.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

各地市相關(guān)數(shù)據(jù)主要來(lái)源于2019年《遼寧省統(tǒng)計(jì)年鑒》《吉林省統(tǒng)計(jì)年鑒》《黑龍江省統(tǒng)計(jì)年鑒》《內(nèi)蒙古統(tǒng)計(jì)年鑒》《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》[17]和2018年《中國(guó)城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》[18],其中部分缺失的指標(biāo)數(shù)據(jù)使用各地市2019年的統(tǒng)計(jì)年鑒、國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)和政府工作報(bào)告中的相應(yīng)數(shù)據(jù)進(jìn)行補(bǔ)充。

2 東北地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估體系構(gòu)建

2.1 評(píng)估框架構(gòu)建

2.1.1 PSR模型概述 PSR模型遵循原因—效應(yīng)—反饋這一思維邏輯,旨在解釋環(huán)境受到壓力后進(jìn)行自我調(diào)節(jié),即社會(huì)系統(tǒng)根據(jù)環(huán)境調(diào)節(jié)的狀況而做出響應(yīng)的動(dòng)態(tài)過(guò)程[19],能夠較好地反映自然和人類社會(huì)與環(huán)境系統(tǒng)之間復(fù)雜的相互作用[20-22]。該模型包含壓力層、狀態(tài)層和響應(yīng)層3個(gè)維度,壓力層反映自然過(guò)程或人為活動(dòng)對(duì)環(huán)境系統(tǒng)施加的壓力[23],重點(diǎn)解釋系統(tǒng)為何產(chǎn)生變化的問(wèn)題;狀態(tài)層反映環(huán)境系統(tǒng)在面對(duì)壓力時(shí)自身的狀態(tài),反映了環(huán)境要素的特征,重點(diǎn)解釋系統(tǒng)會(huì)發(fā)生怎樣變化的問(wèn)題;響應(yīng)層形容系統(tǒng)為了適應(yīng)和應(yīng)對(duì)變化所進(jìn)行的自我調(diào)適,反映了系統(tǒng)為減輕、預(yù)防或恢復(fù)變化而做出的行動(dòng)措施,重點(diǎn)解釋系統(tǒng)的反應(yīng)問(wèn)題[24]。

2.1.2 國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估的PSR框架 本文參考《市縣國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估技術(shù)指南》和相關(guān)研究[3,12,25],構(gòu)建了國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估的PSR框架(表1)。其中,壓力層反映了自然地理資源對(duì)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的壓力和人類活動(dòng)對(duì)地域系統(tǒng)的壓力,即當(dāng)前國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的人地關(guān)系狀態(tài),是國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的基礎(chǔ)情境。本文選取安全和協(xié)調(diào)兩要素來(lái)評(píng)價(jià)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)中自然地理?xiàng)l件與人類活動(dòng)之間的制約和互動(dòng)關(guān)系,包括生態(tài)安全、水安全、人口協(xié)調(diào)、收入?yún)f(xié)調(diào)的4項(xiàng)具體指標(biāo)。一方面,生態(tài)安全和水安全代表了自然地理?xiàng)l件對(duì)人類活動(dòng)的壓力大小,是關(guān)系著國(guó)土空間的開發(fā)和保護(hù)工作可持續(xù)程度的基礎(chǔ)性資源條件;另一方面,城鄉(xiāng)人口和收入的協(xié)調(diào)程度反映了人地系統(tǒng)和人類社會(huì)關(guān)系的和諧程度,是建設(shè)高質(zhì)量國(guó)土空間發(fā)展模式的基礎(chǔ)。壓力層的評(píng)估得分越高,表明自然地理資源對(duì)人類社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的壓力和人類活動(dòng)對(duì)地域系統(tǒng)的壓力越小,國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)的基礎(chǔ)情境越好。狀態(tài)層反映了在當(dāng)前人地系統(tǒng)產(chǎn)生的壓力下所形成的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)發(fā)展階段和發(fā)展?fàn)顟B(tài),是國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的必然要求和關(guān)鍵目標(biāo)。城市開放和共享狀態(tài)代表了城市內(nèi)部共享程度和對(duì)外開放水平,是國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)狀態(tài)的直觀反映,因此,選取開放和共享兩要素作為國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)狀態(tài)層的評(píng)價(jià)要素。具體來(lái)看,主要從城市對(duì)外交往、對(duì)外貿(mào)易、宜居、宜養(yǎng)狀況4個(gè)方面對(duì)開放和共享狀況進(jìn)行評(píng)價(jià)。狀態(tài)層評(píng)估得分越高,城市開放和共享程度越高,表明當(dāng)前國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)活動(dòng)受環(huán)境壓力的脅迫程度越小,國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)狀態(tài)和發(fā)展前景越好。響應(yīng)層主要反映人類響應(yīng)新發(fā)展理念,針對(duì)當(dāng)前國(guó)土空間開發(fā)與保護(hù)中不合理的狀態(tài)作出的能動(dòng)性調(diào)適。國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)必須注意統(tǒng)籌考慮國(guó)土空間的系統(tǒng)性,兼顧開發(fā)保護(hù)的效率與質(zhì)量,其中,創(chuàng)新和綠色是衡量人類能動(dòng)響應(yīng)程度的關(guān)鍵。一方面,創(chuàng)新是國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的重要?jiǎng)恿蛯?shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的內(nèi)在需求;另一方面,綠色發(fā)展是實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。因此,本文選取創(chuàng)新和綠色兩要素,從創(chuàng)新投入、創(chuàng)新環(huán)境、綠色生產(chǎn)、綠色生活4個(gè)方面測(cè)度城市在提高科技創(chuàng)新能力,轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式,改善人類居住環(huán)境,提高國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)效能等方面的努力與效果。響應(yīng)層的評(píng)估得分越高,表示該地區(qū)對(duì)創(chuàng)新和綠色發(fā)展的投入和關(guān)注程度越高,城市創(chuàng)新能力和綠色生產(chǎn)生活水平越高,城市發(fā)展活力越強(qiáng)。國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的壓力層、狀態(tài)層、響應(yīng)層之間也存在著互相影響、互相制約的互動(dòng)關(guān)系,共同組成國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的系統(tǒng)格局。國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)系統(tǒng)與各要素間互動(dòng)影響關(guān)系如圖1所示。

表1 東北地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估指標(biāo)體系

2.2 標(biāo)準(zhǔn)化方法

采用極差標(biāo)準(zhǔn)化,結(jié)合東北地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)與研究模型的特點(diǎn)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)化處理。根據(jù)選取指標(biāo)對(duì)東北地區(qū)開發(fā)保護(hù)效果的作用方向不同,對(duì)指標(biāo)進(jìn)行正、負(fù)向分類,將每項(xiàng)指標(biāo)轉(zhuǎn)變成0～1之間的數(shù)值,便于進(jìn)一步處理,消除其量綱對(duì)評(píng)估結(jié)果的影響。計(jì)算公式為:

正向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化:

負(fù)向指標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)化:

式中:Xij表示數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化計(jì)算值;ai表示計(jì)算年限值;amax表示年限中最大值;amin表示年限中最小值。

2.3 指標(biāo)權(quán)重的確定

采用熵值法進(jìn)行各指標(biāo)權(quán)重的確定。熵值法是一種在綜合考慮各因素提供信息量的基礎(chǔ)上給出客觀權(quán)重的數(shù)學(xué)方法,主要根據(jù)各指標(biāo)傳遞給決策者的信息量大小來(lái)確定權(quán)重[26]。熵值越小,該指標(biāo)對(duì)綜合評(píng)價(jià)得分影響越大;反之,則越小。計(jì)算公式為:

第j項(xiàng)指標(biāo)下第i個(gè)樣本值占該指標(biāo)的比重:

式中:n為樣本個(gè)數(shù);m為指標(biāo)個(gè)數(shù)。

第j項(xiàng)指標(biāo)的熵值:

差異系數(shù):

第j個(gè)指標(biāo)的權(quán)重:

2.4 綜合評(píng)價(jià)分值計(jì)算

根據(jù)綜合評(píng)價(jià)值排序,得到綜合評(píng)價(jià)結(jié)果。利用加法合成法,根據(jù)下面公式計(jì)算綜合評(píng)價(jià)值:

式中:Wj為確定的權(quán)重系數(shù);Xij是經(jīng)數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)化處理后的數(shù)值。

3 結(jié)果與分析

3.1 壓力層結(jié)果與分析

由圖2可知,2018年?yáng)|北地區(qū)各地市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估壓力層平均分值為5.21分,各地市分值差異較大。伊春市、呼倫貝爾市、白山市和黑河市壓力層得分最高,分值遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。具體來(lái)看,以上4地人均水資源占有量位列東北地區(qū)37各地市前4名,森林覆蓋率、戶籍人口城鎮(zhèn)化率和城鄉(xiāng)居民人均可支配收入比均優(yōu)于東北地區(qū)平均水平,人地和諧狀況較好。壓力層得分較高的地區(qū)主要沿東北地區(qū)東部長(zhǎng)白山呈帶狀分布,該區(qū)域森林資源和水資源豐富,戶籍人口城鎮(zhèn)化率和城鄉(xiāng)居民人均和支配收入比在37個(gè)地市中也處于較高水平;壓力層得分較低的地區(qū)主要位于中部東北平原地區(qū)。總的來(lái)看,東北地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估壓力層分值總體呈現(xiàn)由西北部、東部向中部減少的態(tài)勢(shì),東北地區(qū)各省國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)壓力層分?jǐn)?shù)由高到低依次為黑龍江省、內(nèi)蒙古自治區(qū)、吉林省和遼寧省,壓力層分值分別為6.55,6.36,4.81和4.05分,各省壓力層得分差距較小。

圖2 東北地區(qū)2018年國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估壓力層、狀態(tài)層、響應(yīng)層分值

3.2 狀態(tài)層結(jié)果與分析

東北地區(qū)各地市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估狀態(tài)層得分平均值為7.69分,得分最高的為大連市,分值為30.53分,該市旅游人數(shù)、進(jìn)出口總額、建成區(qū)道路網(wǎng)密度和醫(yī)院床位數(shù)均遠(yuǎn)高于其他地區(qū);得分最低的為遼源市,分值僅為1.25分。狀態(tài)層得分較高的城市主要集中于東部和中部地區(qū)的大連市、沈陽(yáng)市、大慶市、哈爾濱市、牡丹江市和長(zhǎng)春市,其次為呼倫貝爾市、鞍山市和吉林市,東北部和中西部多數(shù)城市狀態(tài)層得分普遍較低。黑龍江省狀態(tài)層平均得分最高,為8.70分,該省國(guó)內(nèi)和入境旅游人數(shù)、建成區(qū)道路網(wǎng)密度和醫(yī)院床位數(shù)較多,尤其是哈爾濱市旅游業(yè)發(fā)展水平較高,城市共享程度高,國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)狀態(tài)層表現(xiàn)較好;遼寧省狀態(tài)層得分也相對(duì)較高,為8.32分;內(nèi)蒙古三地市以及吉林省各地市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)狀態(tài)層得分較低,分別為6.97和5.36分?？傮w來(lái)看,東北地區(qū)各地市2018年國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)狀態(tài)層得分差距很大,各省間國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)狀態(tài)層得分差距不大。

3.3 響應(yīng)層結(jié)果與分析

東北地區(qū)各地市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)響應(yīng)層平均得分為5.75分,其中,得分最高的為大連市、哈爾濱市、沈陽(yáng)市和長(zhǎng)春市,分別為27.69,22.73,21.87和

21.29分,遠(yuǎn)高于其他城市;其次為吉林市、錦州市和通化市,其他城市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估響應(yīng)層得分普遍偏低。其中,響應(yīng)層得分最低的城市為營(yíng)口市,其分值僅為2.56分,表明其城市創(chuàng)新能力和綠色生產(chǎn)生活能力較低,城市整體發(fā)展活力較低。東北地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)響應(yīng)層得分大致呈由中間向東西兩側(cè)減少態(tài)勢(shì),其中,遼寧省各地市響應(yīng)層平均得分最高,為6.55分,吉林省各地市響應(yīng)層平均得分為6.17分,黑龍江省和內(nèi)蒙古自治區(qū)各地市響應(yīng)層得分偏低,分別為5.10分和3.43分,各省國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)相應(yīng)層差距較大。

3.4 東北地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀綜合得分分析

根據(jù)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估結(jié)果,采用自然斷點(diǎn)法將東北地區(qū)各地市得分分為5個(gè)等級(jí)。自然斷點(diǎn)法是將數(shù)據(jù)集中不連續(xù)的地方作為分級(jí)依據(jù)對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行分級(jí)的方法[27],能夠使組內(nèi)數(shù)據(jù)相似性最大,組間數(shù)據(jù)相異性最大,從而較好地反映東北地區(qū)37個(gè)地市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估結(jié)果與各地市之間的差異性。由圖3可知,2018年?yáng)|北地區(qū)37個(gè)地市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)評(píng)估各等級(jí)得分分別為32.85～61.41,21.08～32.84,14.20～21.07,9.98～14.19分和0～9.97分,國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平分別為高、較高、一般、較低、低。綜合得分最高的城市為大連市,為61.41分,得分最低的是松原市,僅為7.35分,各地市平均得分為18.65分。國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)水平高的城市有4個(gè),按分?jǐn)?shù)從高到低依次為大連市、哈爾濱市、沈陽(yáng)市、長(zhǎng)春市;國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)水平較高的城市有5個(gè),分別為牡丹江市、呼倫貝爾市、大慶市、伊春市和黑河市;國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)水平一般和較差的城市分別有7個(gè)和11個(gè);國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)水平差的城市有10個(gè),分別為朝陽(yáng)市、葫蘆島市、盤錦市、通遼市、綏化市、四平市、阜新市、遼源市、白城市和松原市。從空間分布上看,東北地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平高的城市為黑龍江省、吉林省和遼寧省三省的省會(huì)城市以及遼寧省大連市,主要分布于東北地區(qū)中部;國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平低的地區(qū)主要在中部東北平原處連片分布。國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平大致呈東北、西南部低,西北、東南部高的特點(diǎn)。從省級(jí)層面來(lái)看,黑龍江省、遼寧省、內(nèi)蒙古自治區(qū)和吉林省國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀得分平均值分別為20.35,18.92,16.77和16.34分。其中,黑龍江省國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)水平平均分值為各省最高,但國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)水平高的城市僅有哈爾濱市,多數(shù)城市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)水平一般或較低;遼寧省國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)水平高的城市有大連市和沈陽(yáng)市兩市,多數(shù)城市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)水平一般;內(nèi)蒙古自治區(qū)3個(gè)地市中呼倫貝爾市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)水平較高,為29.69分,赤峰市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)水平較低,為11.03分,通遼市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)水平低,僅為9.58分;吉林省各地市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)平均分值最低,國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)水平高的城市僅有省會(huì)長(zhǎng)春市,多數(shù)城市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)水平一般或低。

圖3 東北地區(qū)2018年國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估綜合分值

總的來(lái)看,東北地區(qū)各城市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)綜合得分差異較大,各地在國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)壓力層、狀態(tài)層和響應(yīng)層表現(xiàn)各異。綜合得分最高的大連市、哈爾濱市、沈陽(yáng)市、長(zhǎng)春市4個(gè)城市均為經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的省會(huì)城市或副省級(jí)城市,在國(guó)土空間規(guī)劃編制與實(shí)施方面的質(zhì)量與效率較高。且由于以上城市在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展政策扶持等方面較為重視,為國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)提供了較好的政策環(huán)境與發(fā)展資源優(yōu)勢(shì),因此,以上城市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)水平明顯高于其他城市?？梢园l(fā)現(xiàn),國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平較高的幾個(gè)城市大多具有地廣人稀或自然資源條件較好的特點(diǎn),但由于以上城市均存在響應(yīng)層得分較低的問(wèn)題,對(duì)城市創(chuàng)新和城市綠色發(fā)展的重視程度不足,限制了其國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平綜合分值的提升。通過(guò)對(duì)比國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)水平一般或較差與差的城市可以發(fā)現(xiàn),得分一般或較差的18個(gè)城市主要集中于沿海和沿邊地區(qū),具有良好的地緣優(yōu)勢(shì),城市開放和共享程度相對(duì)較高。可以發(fā)現(xiàn),多數(shù)城市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)仍停留在依靠資源優(yōu)勢(shì)、地緣優(yōu)勢(shì)等自然基礎(chǔ)條件進(jìn)行發(fā)展的階段,未能統(tǒng)籌國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的多維目標(biāo),也未能并充分發(fā)揮政策效應(yīng)來(lái)促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展。

4 東北地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)優(yōu)化對(duì)策

(1)注重國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)各要素的協(xié)同發(fā)展,系統(tǒng)把握國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)壓力層、狀態(tài)層、響應(yīng)層的互動(dòng)關(guān)系,發(fā)揮各要素系統(tǒng)效應(yīng)。國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的壓力層、狀態(tài)層、響應(yīng)層分別體現(xiàn)了城市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展的基礎(chǔ)情境、發(fā)展?fàn)顩r和關(guān)鍵舉措,東北地區(qū)各地市應(yīng)從系統(tǒng)角度出發(fā),加強(qiáng)對(duì)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)各要素對(duì)國(guó)土空間治理效能提升作用的認(rèn)識(shí),推進(jìn)國(guó)土空間安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的協(xié)同發(fā)展。

(2)因地制宜科學(xué)確定城市定位,提升國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)效能。各地市應(yīng)根據(jù)城市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平,以提升國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)和國(guó)土空間治理能力為目標(biāo),致力于打造“生產(chǎn)空間高效集約,生活空間宜居宜養(yǎng),生態(tài)空間青山綠水”的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)格局。通過(guò)確定當(dāng)前發(fā)展階段“三生”空間合理配置的總量和區(qū)位目標(biāo),科學(xué)確定城市優(yōu)先發(fā)展模塊,打造數(shù)量和質(zhì)量兼顧的空間格局,提升城市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)綜合效益。此外,要根據(jù)各地市不同發(fā)展階段因地制宜選擇合適的發(fā)展模式,在明確城市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)各維度的優(yōu)勢(shì)與短板的基礎(chǔ)上,針對(duì)沿邊城市以及面臨資源枯竭,生態(tài)破壞嚴(yán)重,人地關(guān)系矛盾沖突等不同問(wèn)題的城市,因地制宜確定國(guó)土空間開發(fā),保護(hù)與整治的重點(diǎn)內(nèi)容,有的放矢地提升國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)效能。

(3)發(fā)揮城市群在國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)方面的帶動(dòng)作用,提升國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)區(qū)域聯(lián)動(dòng)效應(yīng)?！笆奈濉币?guī)劃提出,要以中心城市和城市群為重點(diǎn),提高中心城市綜合承載能力和資源優(yōu)化配置能力,強(qiáng)化對(duì)區(qū)域發(fā)展的輻射帶動(dòng)作用,促進(jìn)區(qū)域間融合互動(dòng)。東北地區(qū)應(yīng)以哈長(zhǎng)、遼中南兩個(gè)國(guó)家級(jí)城市群和省會(huì)城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市為依托,著力提升中心城市對(duì)周邊城市的輻射帶動(dòng)作用,推動(dòng)城市間交通、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)建設(shè)互聯(lián)互通,以更好地實(shí)現(xiàn)城市間資源優(yōu)勢(shì)互補(bǔ),發(fā)揮區(qū)域聯(lián)動(dòng)效應(yīng)推動(dòng)?xùn)|北國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)整體水平的提升。

(4)注重市級(jí)規(guī)劃與東北地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)銜接,提升全域國(guó)土空間治理水平。市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃是有效傳達(dá)和落實(shí)國(guó)家安全、區(qū)域發(fā)展、主體功能區(qū)等國(guó)家上層戰(zhàn)略,促進(jìn)區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的重要基礎(chǔ),提高東北地區(qū)全域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)質(zhì)量必須進(jìn)一步提升面向東北振興與東北地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展需求的市級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃質(zhì)量,以更好地統(tǒng)籌全域要素、資源與發(fā)展需求,推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)全域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)增效提質(zhì)。

(5)構(gòu)建符合東北地區(qū)現(xiàn)實(shí)特點(diǎn)和發(fā)展需求的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息監(jiān)測(cè)監(jiān)管平臺(tái)。根據(jù)“十四五”期間東北振興發(fā)展要求,以深化改革、對(duì)外開放、產(chǎn)業(yè)升級(jí)、改善民生為重點(diǎn),確定符合東北振興發(fā)展目標(biāo)的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)具體指標(biāo),開展涵蓋國(guó)土空間安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享等多方面的國(guó)土空間基礎(chǔ)信息監(jiān)測(cè)監(jiān)管,對(duì)東北地區(qū)自然資源、社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)實(shí)狀況進(jìn)行全面監(jiān)測(cè)與數(shù)據(jù)收集,為東北地區(qū)國(guó)土空間安全治理體系和治理能力的現(xiàn)代化助力。

5 討論與結(jié)論

5.1 結(jié)論

(1)2018年?yáng)|北地區(qū)37個(gè)地市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)水平總體不高,且各地市分值差異較大,城市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)發(fā)展水平不均衡。2018年?yáng)|北地區(qū)37個(gè)地市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估得分最高分為大連市的61.41分,最低分為松原市的7.35分,且僅哈爾濱市、沈陽(yáng)市、長(zhǎng)春市3個(gè)省會(huì)城市和遼寧省大連市的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平高,城市之間國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)發(fā)展水平不均衡。

(2)各省國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀評(píng)估綜合得分省際差異不大,但省內(nèi)差異較為明顯。2018年?yáng)|北地區(qū)各省國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀綜合得分最高分為黑龍江省的20.35分,最低分為吉林省的16.34分,總體差距不大,但各省內(nèi)部地市之間綜合得分以及各地市的壓力層、狀態(tài)層、響應(yīng)層得分差距較大。

(3)東北地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的區(qū)域聯(lián)動(dòng)效應(yīng)較差。2018年?yáng)|北地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)水平高或較高的城市多為省會(huì)城市、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高或資源優(yōu)勢(shì)明顯的城市,未對(duì)周邊城市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)水平的提升產(chǎn)生明顯的帶動(dòng)作用。遼中南城市群、哈長(zhǎng)城市群等社會(huì)經(jīng)濟(jì)聯(lián)系緊密的城市群之間也未能實(shí)現(xiàn)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的協(xié)同發(fā)展,區(qū)域聯(lián)動(dòng)效應(yīng)較差。

(4)東北地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)壓力層、狀態(tài)層、響應(yīng)層得分不均衡,未能統(tǒng)籌安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的協(xié)同發(fā)展。2018年?yáng)|北地區(qū)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)狀態(tài)層得分明顯高于響應(yīng)層和壓力層,且多數(shù)城市壓力層、狀態(tài)層、響應(yīng)層得分差異較大,僅其中一層或兩層指標(biāo)得分較高,說(shuō)明東北地區(qū)多數(shù)地區(qū)沒有注重安全、創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的協(xié)同發(fā)展,也未能統(tǒng)籌推進(jìn)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)全方面建設(shè),這可能導(dǎo)致城市自身優(yōu)勢(shì)無(wú)法充分發(fā)揮,從而達(dá)不到構(gòu)建高質(zhì)量國(guó)土空間的發(fā)展目標(biāo),不利于城市的高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。

5.2 展望

國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平是國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)成效的直接反映,科學(xué)評(píng)價(jià)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平是構(gòu)建科學(xué)的國(guó)土空間規(guī)劃體系的重要內(nèi)容,也是探尋城市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)存問(wèn)題和改進(jìn)方向的重要依據(jù)。通過(guò)研究發(fā)現(xiàn),東北地區(qū)37個(gè)地市國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平總體不高,且區(qū)域聯(lián)動(dòng)性較差。未來(lái)東北地區(qū)應(yīng)注重國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的整體性、系統(tǒng)性,充分發(fā)揮中心城市的帶動(dòng)作用和其他城市的資源優(yōu)勢(shì),重視國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)“壓力—狀態(tài)—響應(yīng)”耦合關(guān)聯(lián),加強(qiáng)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的區(qū)域互動(dòng),提升國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)效能。此外,對(duì)國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀的評(píng)估不僅可以從實(shí)然層面對(duì)當(dāng)前開發(fā)保護(hù)現(xiàn)狀水平進(jìn)行科學(xué)測(cè)度,從治理角度審視政府國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)能力也是提升國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)水平的重要內(nèi)容,尤其是從社會(huì)治理和府際關(guān)系角度出發(fā)探究區(qū)域國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)的整體績(jī)效,能夠更好地打破區(qū)域壁壘,打造融合互通的國(guó)土空間開發(fā)保護(hù)新格局,從而推動(dòng)國(guó)土空間開發(fā)利用格局優(yōu)化和國(guó)土空間治理體系和治理能力現(xiàn)代化,為生態(tài)文明建設(shè)、實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興實(shí)現(xiàn)中國(guó)夢(mèng)助力,這也是本研究今后努力的方向。