加強黨對立法工作的領導

馮玉軍　周劍威

黨領導立法是習近平法治思想的重要內容，是確保全面依法治國偉大事業成功的根本保障。黨的十八大以來，黨對法治建設的頂層設計基本形成，立法工作在以習近平同志為核心的黨中央領導下朝著良法善治目標穩步推進，以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系更加完備。新時代黨領導立法呈現出鮮明的時代特征，不僅強調以提高立法質量為抓手，堅持科學立法、民主立法、依法立法，創新立法體制機制，而且積極推進黨領導立法的制度化、法治化建設，在立法中實現黨的領導、人民當家作主與全面依法治國的有機統一。

一

加強黨領導立法要堅持依法治國和依規治黨有機統一，確保黨的正確主張通過法定程序順利轉化為國家意志。基于此，黨領導立法的規范淵源是黨內法規體系、中國特色社會主義法律體系以及黨規國法相互銜接融貫的準據體系。

以黨章為中心的黨內法規體系。從黨章到條例再到規范性文件，對黨領導立法的原則、制度、程序與方式等做出了權威明確規定，已經形成較為完備的關于黨領導立法工作體制機制的黨內規范體系。黨章總綱明確規定，“堅持黨的領導、人民當家作主、依法治國有機統一”，“完善中國特色社會主義法律體系”，“黨必須在憲法和法律的范圍內活動”，“黨必須保證國家的立法、司法、行政、監察機關，經濟、文化組織和人民團體積極主動地、獨立負責地、協調一致地工作”。《黨組工作條例》規定了黨組“把方向、管大局、保落實”的領導作用以及對立法工作即“制定擬訂法律法規規章和重要規范性文件”等重大事項的領導責任。《重大事項請示報告條例》規定了黨組請示報告的義務以及事項范圍。《地方委員會工作條例》規定了地方黨委領導地方立法的職責。需要特別指出的是，黨中央還在不同時期形成或發布了一系列專門文件以加強黨領導立法工作，包括1979年“彭真同志關于制定和修訂法律、法規審批程序的請示報告”，1991年《中共中央關于加強對國家立法工作領導的若干意見》，2016年《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》，等等。這其中，《中共中央關于加強黨領導立法工作的意見》在吸收過去有益經驗的基礎上，適應新時代加強和改善黨領導立法的要求，有許多創新規定，如首次明確黨中央領導國家立法和地方黨委領導地方立法的劃分，又如，在強調堅持黨領導立法的同時要充分發揮人大及其常委會在立法工作中的主導作用等，從而成為新時代黨領導立法最直接的效力依據和規范指引。

以憲法為核心的法律體系。現行憲法確認了黨的執政地位，確認了黨在國家政權結構中總攬全局、協調各方的核心地位。憲法第一條規定：“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”;憲法序言中也明確指出：“中國各族人民將繼續在中國共產黨領導下……健全社會主義法治”。黨領導人民制定憲法法律，領導人民實施憲法法律，是我國以憲法為核心的法律體系形成和發展的政治基礎和根本原則，被立法法、全國人民代表大會組織法、地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法等細化落實，形成黨領導人大立法和行政立法的法律依據。同時，憲法也明確規定黨必須在憲法法律范圍內活動，這意味著黨領導立法并非隨意干涉甚至取代立法，而是要尊重人大依法行使立法權，做好黨領導立法工作程序與立法程序的對接，善于使黨的主張通過法定程序上升為國家意志。

黨規與國法銜接融貫的內在依據。黨規與國法基于調整事項范圍不同而彼此獨立，但究其根本，二者相輔相成，統一于黨領導全面依法治國的偉大實踐。加強黨領導立法要堅持依法治國與依規治黨相統一，關鍵在于協調黨規與國法的關系。黨內法規主要規范的是黨務關系，即黨對立法的領導制度、程序與方式等，而國家法律主要規范的是國家權力關系，即國家立法權限、立法程序等。在此基礎上，黨章和憲法均明確規定黨在憲法和法律的范圍內活動的原則，憲法、立法法則明確規定黨的領導地位以及堅持黨領導立法的原則，這為實現黨規與國法在黨領導立法過程中的銜接與協調奠定了規范基礎。

二

黨領導立法主要是政治領導即方針政策的領導。如何確保黨的重大立法決策的正確性是關鍵問題，民主科學的決策程序則是保證重大立法決策正確的重要條件。

遵循民主集中原則。黨領導立法必須堅持民主集中制，一方面必須充分發揚黨內民主，尊重黨員主體地位，保障黨員民主權利，發揚各級黨組織和廣大黨員的積極性創造性，以確保黨的立法決策的形成是黨內民主、黨內共識的產物;另一方面必須實行正確的集中，牢固樹立政治意識、大局意識、核心意識、看齊意識，堅定維護黨中央權威和集中統一領導，保證全黨的團結統一和行動一致，保證黨的立法決策得到迅速有效的貫徹執行。

嚴格執行請示匯報程序。黨組在黨委和立法機關之間扮演著上傳下達、溝通協調的紐帶作用，黨組關于重大立法問題的請示報告是立法決策的重要制度性信息來源。黨組應當嚴格執行請示報告制度，及時、全面地向黨中央反映立法中的重要問題，反映人大代表和人民群眾對于立法的意愿和呼聲，豐富黨中央傾聽群眾意見的渠道，以使黨的立法決策建立在廣泛的民意基礎之上。

推進立法協商建設。各民主黨派和各界代表分別代表著各自的社會利益，這些利益之間存在沖突在所難免。執政黨在立法決策過程中積極通過民主協商機制傾聽各方意見、整合各方利益、加強各方團結、謀求各方共識，有助于提高立法決策的科學性與民主性。立法協商目前還沒有形成明確的、可操作的制度程序，因此，在完善立法決策程序中應該注意這方面的制度建設。

強化執行監督程序。黨的十八大以來，實踐中已經積累了一些經驗，如黨中央將歷次會議中提出的立法任務進行分解，確定牽頭單位和參加單位，明確時間表，對黨的立法決策的落實情況進行督辦。中央全面依法治國委員會加強了對憲法實施、立法任務等落實情況的督察以及對習近平總書記重要批示指示落實情況的督辦。這些有益的做法和經驗亟待上升為黨內規范，以保證黨的立法決策得到有效貫徹落實。

三

黨領導立法的目的在于使黨的主張上升為國家意志，黨的主張如果不轉化為國家意志，則只對黨內有效而無法作為治國理政的依據。就黨的主張向國家意志的轉化設定權威管用的程序安排十分必要。

立法啟動環節。這是立法過程的關鍵環節，它決定了立法機關審議議題的方向和范圍。黨在立法啟動中起著十分重要的作用，但并非所有立法都由黨發起，只有那些重大立法才由黨發起。實踐中黨啟動立法的方式主要包括：交辦重大立法任務，通過會議決議、文件等部署重大立法工作，提出修憲建議和立法建議，審定批準立法規劃，批準重要立法項目等。其中，立法建議與法律議案不同，黨本身不具有立法提案權，而是通過提出立法建議對立法過程實現領導。例如，2018年修憲就是由黨中央向全國人大常委會提出修憲建議，并委托它依照法定程序提出憲法修正案議案，提請全國人大審議。黨的十八大以來，黨中央提出立法建議的態度日益主動明確，就國家安全、網絡安全、生態環境、科技創新、涉外法治體系建設等重點領域、前沿領域立法做出重要指示，國家立法機關迅速跟進，將落實中央重大決策部署作為立法工作的重中之重，整體呈現出數量多、分量重、節奏快、效果好的特點。

法律形成環節。這是國家立法機關落實黨的重大決策部署、把黨的主張轉化為國家法律的過程。首先，有提案權主體根據黨的主張向立法機關提出法律議案;其次，在法案表決中，黨員代表應當秉持黨員義務優先原則，堅決擁護和貫徹黨的主張，并積極向非黨員代表宣傳黨的主張，保證黨的主張順利轉化為國家意志;最后，法案表決通過、國家法律頒布，體現黨的主張與人民意志的統一，成為黨和國家機關、社會組織以及公民等的普遍行為準則。國家立法機關對黨的主張的貫徹落實體現著黨的領導、人民當家作主與依法治國有機統一。盡管黨的主張與國家法律的本質一致，但二者內容和形式不同，國家立法機關的落實行為并非被動的、無意義的重復。黨的主張由黨的會議集體決定，代表黨內意志，受到黨內法規約束，而國家法律由立法機關依據法定程序審議通過，代表人民共同意志，具有國家強制力，黨的立法主張只有經過法定程序轉化為國家法律，才可以作為治國理政的依據。

綜上所述，加強黨領導立法應當堅持依法治國和依規治黨相統一，建設黨規國法銜接協調的規范體系;堅持完善黨對立法重大問題的決策程序，提高決策科學性與民主性;堅持完善黨的主張通過法定程序上升為國家意志的程序，確保黨的主張順利轉化為國家意志。

（作者單位：中國人民大學法學院）

責任編輯：陳金霞