資源資產并重管理背景下土地管理制度體系構建的思考

陳海貝 宋曉麗

摘要 隨著土地資源資產化，資產管理也提上議事日程，在資源管理與資產管理并重的背景下，構建土地管理制度體系，有利于發揮“1+1>2”的制度協同效應。理論與實踐表明，地權地用制度是土地資源資產管理的兩項基礎制度，二者相對獨立但存在耦合協同關系。因此，有必要基于地權地用構建土地管理制度體系架構，并將建立統一的地權分類體系、拓展地用制度外延與內涵作為制度建設的重點。

關鍵詞 土地權利;土地用途;體系構建

中圖分類號 F 301文獻標識碼 A文章編號 0517-6611（2022）02-0260-04

doi：10.3969/j.issn.0517-6611.2022.02.067

開放科學（資源服務）標識碼（OSID）：

Thinking on the Construction of Land Management System under the Background of Resource and Asset Management

CHEN Hai-bei， SONG Xiao-li

（School of Public Administration， Hainan University， Haikou， Hainan 570228）

Abstract With the capitalization of land resources， asset management is also on the agenda. Under the background of equal emphasis on resource management and asset management， building a land management system is conducive to the “1+1>2” system synergy effect. Theory and practice have shown that land rights and land use systems are the two basic systems of land resource asset management， which are relatively independent but have a coupling and synergy relationship. Therefore， it is necessary to build a land management system structure based on land rights and land use， and focus on establishing a unified land rights classification system and expanding the extension and connotation of land use systems.

Key words Land rights;Land use;System construction

基金項目 海南省高等學校教育教學改革研究項目（Hnjg2021-16）;海南省哲學社會科學規劃課題（HNSSK（YB）20-06）。

作者簡介 陳海貝（1997—），女，黎族，海南樂東人，碩士研究生，研究方向：土地制度與政策。*通信作者，副教授，碩士生導師，從事土地制度與政策研究。

收稿日期 2021-08-26

改革開放以來，隨著土地市場的形成、人地關系的變化，土地管理的重心逐漸由資源管理轉向資產管理，并因此而形成了相應的用途管制制度與產權管理制度（簡稱地用與地權制度）。十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》把健全資源資產產權制度和用途管制制度列為生態文明制度體系的一項重要內容。2019年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》，2020年自然資源部、農業農村部發布《關于農村亂占耕地建房“八不準”的通知》，2020年國務院辦公廳印發《關于堅決制止耕地“非農化”行為的通知》等。國家一系列的政策均將用途與產權作為管理重點。用途管制與產權制度分別是指什么，二者有什么關系，如何將二者納入統一的土地管理制度體系，這些問題會直接關系到土地管理各項制度協同治理成效。因此，在資源管理與資產管理并重[1]的背景下，如何構建土地管理制度體系尤為重要。

1 資源資產并重管理背景下土地管理基本制度概述

用途管制制度與產權管理制度是土地管理的兩項基礎性制度，對于促進耕地保護及土地節約、集約利用、土地市場化及土地權益保護等方面發揮了積極作用，但也出現了一些新問題，如耕地非農化、非糧化屢禁不止，產權界定不清糾紛多發、生態保護乏力環境破壞嚴重等，因此應首先對現行的地用、地權兩項制度進行回顧。

1.1 土地用途管制制度

土地用途管制制度作為土地管理制度體系中核心和基礎的組成部分，其確立與發展的過程是

我國土地管理制度演進歷程的重要一環[2]。1997年中共中央、國務院聯合下發文件《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發〔1997〕11號）首次提出“用途管制”。1998年修訂的《土地管理法》規定“國家實行土地用途管制制度”。隨后出臺了《基本農田保護條例》、耕地占補平衡、嚴禁耕地非農化等一系列的政策法規。

根據相關條款規定可知，我國土地用途管制制度主要包含以下內容：第一，建設占用土地涉及農用地的，應當辦理農用地轉用審批手續。農轉非實行兩級審批，涉及基本農田的由國務院批，除此之外由省、自治區、直轄市批準。第二，禁止性規定及處罰規定。禁止占用耕地建窯、建墳或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采礦、取土等[3]。未經批準或者采取欺騙手段騙取批準，非法占用土地的，根據不同的情節，沒收非法所得、處以罰款、構成犯罪的，依法追究刑事責任。《刑法》及《最高人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》中明確提到情節嚴重的，以非法占用耕地罪予以處罰。可見，一直以來農轉非是土地用途管制制度的主要內容。

盡管土地用途管制已經上升為法律，并且有明確的規定，但農轉非違法行為依舊屢禁不止。這里僅以自然資源部2019年通報的10起典型案例[4]進行分析（表1）。2016—2018年的10起案件涉及東北、西北、華南、西南等地區，覆蓋面廣，其中9起涉及占用農用地（一般耕地、永久基本農田以及草地）進行非農建設。可見，土地用途管制即農轉非依然是土地管理的重點、難點。

1.2 土地產權制度

土地產權制度也是土地管理的重要基礎性制度。正式的土地產權制度始于1982年的《憲法》，在此基礎上形成由《土地管理法》《城市房地產管理法》《農村土地承包法》《海島保護法》《海域使用管理法》《確定土地所有權與使用權若干規定》等構成的法律規范體系。由相應條款規定可知，我國土地產權制度主要包括以下內容：第一，我國實行的是土地公有制度。第二，城鄉二元化的所有權制度。國有土地是“單一代表、分級行使”的所有權制度，集體土地是“隊為基礎、三級所有”所有權制度，其中，水流、礦產資源、海域、無居民海島等屬于國家所有，其他屬于集體所有的以外，屬于國家所有。第三，所有權與使用權相分離，初步形成了以所有權為基礎、使用權為核心、他項權利為補充的權利體系，土地權利人具有占有、使用、收益、處分等4項權能。在公有制度下確定土地權利的歸屬是我國土地產權制度的主要內容。

理論上土地權利可以分為所有權、使用權、他項權利。通過查閱圣才學習網、中國國土地資源報、國土資源新聞網等發現，有關土地權利的案例中主要有所有權爭議、使用權轉讓、使用權繼承、使用權退出，以及通行權、抵押權等案例（表2），有關土地權屬方面的糾紛也成為土地管理的重點、難點。

總之，通過制度分析及現實案例可見，用途與產權是土地管理工作的重點，二者各有側重;但同時也不難看出，兩項制度是先后產生、建立，且并存于土地管理制度體系之中。

2 土地用途管制與土地產權制度的內在邏輯

2.1 理論上二者源于資源與資產管理的需要

眾所周知，土地具有資源與資產雙重屬性，這客觀上決定了土地管理是由資源管理與資產管理構成。資源強調可用性，資源管理主要解決土地可以用于什么用途、應該用于什么用途的問題;資產強調稀缺性，資產管理主要解決土地歸誰所有、為誰使用的問題即所有權與使用權的問題。因此，土地用途管制與土地產權制度應運而生。

2.2 實踐表明二者存在必然的耦合協同關系

地用制度與地權制度是土地管理制度體系中兩項相互獨立的基本制度，二者存在耦合關系。

一方面是產權制度對于用途管制的作用。這里以土地使用權為例。如我國的三權分置制度，通過穩定承包權、放活土地經營權，有利于加快土地流轉實現規模經營即地用的目的。再比如美國的農地發展權，通過發展權的創設可以起到保護耕地或者農用地的目的即用途管制的目的。這說明地權是地用的基礎、保障，可以發揮地權的作用，達到地用的目的。另一方面是用途管制對產權制度的作用。如“辦公用地”案例[5]：甲機關的一宗辦公用地，經國有資產管理部門同意轉讓給乙企業作為辦公用地使用，這一案例表面看來是權利讓渡的問題，但也涉及用途界定的問題，甲機關辦公用地屬于土地利用分類標準中的一級類別 “公共管理與公共服務用地”，而企業辦公用地則屬于“商服用地”，按照現行產權與用途制度，土地用途類型不同其相應的權利類型也不盡相同，此案件中機關辦公用地屬于“公共管理與公共服務用地”是可以通過劃撥方式取得的，即劃撥土地使用權類型，而企業辦公用地因為屬于“商服用地”應當通過出讓方式取得，即出讓土地使用權類型。用途界定不同，其權利取得方式即權利類型也不同。再如“小產權房”案例，不僅涉及土地使用權歸屬問題即城鎮居民不能擁有宅基地土地使用權，同時也涉及土地用途管制的問題即耕地上建房的問題。由此可見，土地產權制度與用途管制制度雖各有側重，但又相互交織、相互影響，應充分考慮二者之間的內在邏輯、作用路徑。

3 基于地權地用構建土地管理制度體系的建議

3.1 構建土地資源資產管理制度體系架構

產權制度和用途管制制度是土地制度的基本內容，兩者必須均衡，偏頗任何一面，都會造成土地市場和土地使用的混亂[1]，不能忽視土地管理的各項工作的整體性和系統性。地權與地用是土地管理制度體系的基石，構建體系架構見圖1。

理論上講“地權”是一個廣義的概念。“地權”既包括基于管理者視角下的土地權利（權力），也包括基于所有者、使用者視角下的土地權利[6]。基于管理者的土地權利主要包括征收權、規劃權、執法監察權等。基于所有者、使用者的土地權利主要指土地所有權、土地使用權、他項權利等。“地用”即土地用途，包括土地利用類型與土地利用方式[7]。土地利用類型是指按照土地管理法規定將土地分為農用地、建設用地、未利用地三大地類。土地利用方式是指比土地利用類型規定的更為詳細的用途，如建筑密度、建設容積率、混凝土建筑結構等。地用制度應包括土地利用類型與土地利用方式兩個方面的內容，不僅要對土地利用類型之間的轉換即農用地改為非農業用地有相應的管制，而且還應對同一類型內部具體的利用方式如建筑密度、建筑容積率、綠地率等進行管制。總之，地權制度與地用制度共同構成了土地資源資產管理（土地管理）制度體系的基本架構。

3.2 加快建立統一的土地權利分類體系

地類體系與權利體系是資源資產管理的基礎、地權地用制度的基礎。地類體系（土地利用分類體系）已經由行業標準上升為國家標準，并整合原國土部門土地利用現狀分類、林業部門的林地分類、住建部門的城鄉土地分類、農業部門的草地分類、海洋部門的海域使用分類等，形成了2020年版的國土空間用地用海分類體系，這是與自然資源統一管理、生態文明建設相適應的。相比之下，土地權利類型的設置及其權利體系的構建相對比較滯后。

2019年國家兩辦發布的《關于統籌推進自然資源資產產權制度改革的指導意見》指出，在土地方面，落實承包土地所有權、承包權、經營權“三權分置”，開展經營權入股、抵押，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，加快推進建設用地地上、地表和地下分別設立使用權，促進空間合理開發利用[8-9]。由此可以看出，土地權利設置也需與時俱進不斷創新。中國人民大學經濟學院院長劉守英在2020年由《中國土地科學》編輯部等主辦的“土地要素市場化配置與權益實現”學術研討會上也進一步指出，要關注權利體系性安排缺失、權能程度不一等問題，并強調統一的土地權利是完善土地要素市場的前提。可見，權利類型的設置及其體系的設計是目前資源資產化管理的關鍵，已經引起政界和學界的高度關注。

目前土地權利體系依舊分散、各自為政，不僅權利體系架構不統一，而且權利類型、名稱也不相同。首先是一級分類無法銜接，如物權法中的所有權、用益物權、擔保物權，與土地法中的所有權、使用權、他項權利。如地役權在物權中屬于用益物權，在土地法中則屬于他項權利。其次，二級分類數目多且交叉重疊，如土地承包經營權、國有農用地使用權、林地使用權、草原使用權、水面灘涂的養殖使用權、宅基地使用權、建設用地使用權等。此外，還有新派生的權利需要界定并納統一的權利體系。如2007年《物權法》明確規定，建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立，這里涉及空間權的創設。2018年修訂的農村土地承包法明確提出土地經營權這一權利類型、2020年新出臺的民法典提出居住權、地下權等權利，以及宅基地中的資格權、使用權等。統一權利類型構建統一的權利體系是必然的。應借鑒地類體系成功的經驗，建立統一的土地權利體系時，不僅要考慮新的權利類型的創設，而且還要考慮與舊的權利體系之間的銜接。這需要法學界深入研究，以期成為資產管理的國標。

3.3 進一步拓展地用制度外延與內涵

為了適應新時期國家宏觀管理的戰略需求，用途管制范圍不斷擴大，即由農用地、建設用地等生產生活空間拓展到林地、濕地、草地、水域等生態空間。但新時期各地出現的現實問題又引發了對用途管制內容的進一步思考，除了農轉非用途管制之外，還有哪些方面需要管制。

以2012的“集體建設用地用途改變如何處罰”[10]案例為例。基本案情：國土資源執法人員在巡查中發現，A 村正在建設住宅樓，便要求村委會負責人郭某提供用地手續。郭某拿出了一本集體土地使用權證，批準用途為工業，使用權人為 A 村村委會。執法人員在現場勘測后，認定住宅樓建設用地確實在該證批準的用地范圍內，但是改變了土地用途，隨即填寫了責令停止國土資源違法行為通知書。郭某認為，該用地是拆除有合法手續的舊工廠后騰退出來的，在建設用地范圍內建住宅不違法。那么針對集體建設用地用途內部用途改變即工業改住宅應該如何處罰，由于沒有明確的執法依據形成了不同的看法與意見。

前述土地用途管制制度可知，用途管制制度起初更多關注城鄉之間農轉非的用途改變，對于建設用地內部二級地類之間如工業改住宅、住宅改商業，農用地內部二級地類之間如耕地變為林地、耕地非糧化[11]等沒有相應的具體管制規則，在這種情況下用途管制明顯失靈。之后城市規劃區內的建設用地開發也有相應的管制規則，如用地要取得建設用地許可證和建設許可證，有建筑密度、容積率、綠地率的要求，住宅改商業用途需要審批且補交出讓金，閑置土地收取閑置費與收回的規定等，但這些規定是相對分散的。

用途管制在不同時期應有不同的內涵要求。隨著農村土地細化管理的現實需求以及城鄉土地統一管理趨勢，應重新思考用途管制制度在土地管理制度體系中的地位與作用，豐富用途管制的內涵。土地用途管制應包括土地利用類型以及土地利用方式兩個層面，而且對土地利用類型，要進一步考慮農用地內部、建設用地內部、未利用地（生態用地）內部二級類型（用途）的轉變或改變;對于土地利用方式即包括了建設用地容積率、土地閑置等，將二者均統一納入用途管制的范疇與體系。適應管理新的現實需求，不斷拓展用途管制制度的外延與內涵，有助于明確用途管制制度在土地管理制度體系中的地位，發揮其作用。

4 結語

綜上所述，形成地權與地用為架構的一體化制度體系，是從實際出發，也是應發展需求，體系的構建一方面有助于國家層面基于底線思維進行分類、宏觀管理，另一方面有利于基層干部與公眾對我國土地管理制度有一個整體性認識，為細化管理、解決紛繁復雜土地管理事務或案件找到切入點，從而提高治理成效。

參考文獻

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