二元體制下我國軍民融合深度發展的法治實施困境與對策

邵 輝，徐冬根

(上海交通大學 凱原法學院，上海 200030)

0 引言

安全是發展的環境前提，發展是安全的物質基礎。如何把國家有限的資源合理配置于經濟建設和國防建設,實現國家發展和安全的協調，歷來是大國崛起必然面臨的重要問題[1]。自1862年美國頒布《莫雷爾法案》(Morrill Land-Grant Act)開始探索軍民融合相關理論與實踐以來[2]，全球主要強國基本都通過軍民融合戰略統籌安全與發展之間的平衡，實現富國強軍的國家治理目標[3]，不過，在發展模式上存在軍民一體化、軍民并重、以軍帶民和以民掩軍等路徑差別[4]。現代化的軍民融合是戰爭形態信息化、技術形態軍民通用化、經濟形態高度市場化、國家治理體系和治理能力法治化等綜合因素緊密結合的時代產物。我國軍民融合先后經過軍民兩用、軍民結合、寓軍于民等發展時期，當下正處于從初步融合走向深度融合的過渡階段，同時，我國軍民融合上升速率已經呈現邊際遞減的明顯趨勢[5]，亟需從制度層面打破“軍”“民”二元分離體制結構，形成全要素、多領域、高效益的軍民深度融合發展格局。

新時代，我國軍民融合深化過程也是經濟社會生產交換的分工網絡一體化過程[6]，關鍵在于利用中國獨特的新型舉國體制優勢，有效整合軍隊和市場雙方主體力量，打破軍用系統和民用系統長期相互封閉的二元體制隔離狀態[7]。軍民融合走向深度發展階段，許多深層次問題與法律政策、體制機制密切相關，法律、監管以及文化差異都會阻礙軍民融合發展深度和廣度[3],需要通過法律制度建設與法律實踐運行破除軍民融合的二元體制壁壘[8]，借助法治實施引領和授權軍民融合改革，保證軍民融合改革于法有據，同時，采用法律的形式確認軍民融合初期改革成果、消除改革體制機制障礙，并基于法治實施整合各類主體力量，配置各類要素資源，保障軍民融合系統高效運行，最終在法治化軌道上形成統一領導、軍地協調、順暢高效的組織管理體系，國家主導、需求牽引、市場運作相統一的工作運行體系，以及系統完備、銜接配套、有效激勵的政策制度體系。

法律是治國之重器，良法是善治之前提，目前關于軍民融合法治問題的研究較少而且脫離軍民融合發展實踐，缺乏有針對性的軍民融合法治實施對策性研究。基于此，本文立足軍民二元分離的體制結構現實約束，聚焦于二元體制下軍民融合法治實施主題，從靜態的法律規范層面和動態的法律運行層面系統研究軍民融合深度發展過程中的法治實施困境與難題，并對未來軍民融合體制機制改革如何在法治軌道上行穩致遠提出政策建議。

1 二元體制下軍民融合深度發展的縱橫雙向法律規范體系

軍民融合深度發展法治保障體系，整體上由法律法規等正式法律淵源(硬法)和政策意見等非正式法律淵源(軟法)共同組成，該體系與我國歷史上形成的軍民二元分離結構密切相關。在新中國成立后很長一段時間，我國一直實行黨政軍一體、平戰一體的國防建設模式，較好地滿足了計劃經濟條件下國防建設需要。改革開放后，黨和國家工作重心逐漸轉移到經濟發展，經歷多次政府機構改革，政府職能逐漸聚焦于經濟建設，對國防建設的領導和管理職能出現了一定分化，逐步形成經濟建設和國防建設相對隔離、各自運行的二元體制結構。在軍民二元體制分離狀態下，整個國家創新體系實際上被分隔為兩個獨立的運行體系，即民用科技創新體系和國防科技創新體系。軍民二元體系映射下，軍民融合法律規范體系無論從橫向領域范圍還是縱向效力位階來看，都普遍存在結構不科學、門類不健全、內容不銜接等問題[9]。

1.1 軍民融合的縱向效力位階

從軍民融合發展的全球經驗來看，往往通過設置專門法律條款明確軍民一體化發展總體要求。例如，《美國法典》第10篇第148章第2501條“國家科技工業基礎的國家安全目標”的(b)款即通過法律手段，把“軍民一體化政策”(Civil-Military Integration Policy)中軍民結合、寓軍于民的總體要求作為一項國家基本戰略確定下來[10]。我國關于軍民融合( Military-Civilian Integration)深度發展的法律法規，包括全國人大及其常委會制定的國家法律，國務院各部委、中央軍委各總部頒布的行政規章和軍事規章，還包括設區的市人大和市政府制定的軍民融合相關地方性法規與規范性文件。

僅從國家法律層面規定來看，《中華人民共和國憲法》(以下簡稱《憲法》)明確規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。……中華人民共和國的武裝力量屬于人民。它的任務是鞏固國防，……參加國家建設事業，努力為人民服務”。該規定是我國軍民融合發展戰略提出的憲法基礎[4]，也為軍民融合發展戰略的有效實施提供了國家根本大法的制度保障。國防是國家生存和發展的安全保障，為了更好地平衡國家安全與發展的關系，《中華人民共和國國防法》(以下簡稱《國防法》)進一步明確規定：“國家堅持經濟建設和國防建設協調、平衡、兼容發展，依法開展國防活動，加快國防和軍隊現代化，實現富國和強軍相統一。……國防科技工業實行軍民結合、平戰結合、軍品優先、創新驅動、自主可控的方針。……地方各級人民政府應當依法對承擔國防科研生產任務和接受軍事采購的組織和個人給予協助和支持”。

在《憲法》和《國防法》的原則性規定下，從縱向效力位階上看，軍民融合深度發展的法治保障體系具體包括3個不同層次的法律與政策淵源：第一層次是由全國人大及其常委會制定的軍民融合相關法律，該類法律效力位階最高，橫跨軍民融合綜合性法律和專門性法律兩大類；第二層次是由中共中央、國務院、中央軍委頒布的政策意見、行政法規、軍事法規和其它規范性文件等，該類法規政策數量相對最多；第三層次分為兩部分，一部分由國務院各部委、中央軍委各總部制定的部委規章、軍事規章組成，另一部分由市人大及其常委會和市政府制定的地方性法規、地方規章和地方軍民融合規劃組成。

3個層級的法律與政策保障，為軍民融合發展創造了比較完善的制度環境。同時，三大層級的軍民融合法律法規涉及經濟動員、國防交通、軍事采購與物流、裝備科研生產等方面不同法規內容，難免產生諸多矛盾，只有及時立改廢釋，才能真正建立協調統一的軍民融合法制體系。此外，為了保障軍民融合體制機制在法治保障下順暢運行，使經濟建設為國防建設提供更加雄厚的物質基礎，國防建設為經濟建設提供更加堅強的安全保障，中共中央、國務院、中央軍委頒發了軍民融合指導意見、規劃計劃、行政法規、軍事規章等規范性文件，部分地方政府也出臺了促進本地軍民融合深度發展的地方規劃，要求完善本地區軍民融合法規政策保障，善用法治思維和法治方式推動工作，為軍民融合發展創造更有力、更有效的政策環境。

1.2 軍民融合深度發展法律的橫向領域范圍

十九屆中央軍民融合發展委員會第二次會議通過了《關于加強軍民融合發展法治建設的意見》，強調通過完善法律制度，推進軍民融合領域立法，盡快實現重點領域立法全覆蓋[11]。為了將軍民融合真正落到實處，在經濟社會發展布局中充分考慮軍事布局需求，在重大基礎設施建設中剛性落實國防要求，促進經濟建設和國防建設在各領域協調發展、平衡發展、兼容發展，我國法律在軍民融合重點領域和新興領域分別制定了專門規定[12]，有效的法律保護可以減少軍民融合過程中可能產生的知識泄露與伙伴企業機會主義行為。現有軍民融合體制在中央層面是統一的，與之對應的軍民融合綜合性立法和中央軍民融合發展委員會也呈現一元結構；從中央繼續往下分一個層次時，自然分解為軍用和民用兩大系統，與之適應的軍民融合重點領域立法和地方軍民融合治理隨之呈現二元分離結構。也就是說，在法律層面，二元體制的分離結構主要存在于軍民融合深度發展的橫向領域范圍法律之中。

從橫向領域范圍來看，專門性法律制度又可具體分為兩大類：一是軍民融合重點領域專門性法律制度，主要包括六大類，例如，基礎設施統籌建設與資源共享類、國防科技工業與武器裝備發展類、軍民科技協同創新類、軍地人才雙向培養交流使用類、社會服務和軍事后勤統籌發展類、國防動員現代化建設與應急類等；二是軍民融合新興領域專門性法律制度，主要集中在海洋領域、太空領域、網絡空間領域、生物領域、新能源領域、人工智能領域以及量子計算技術領域等，致力于構建地理空間、導航定位、氣象水文、海洋水域、標準時間、社會人文、測繪、物流等領域的軍地信息融合共享平臺，拓展聯通渠道，規范互通標準，實現軍地信息資源充分互補共用，推動中國國防建設的高新技術信息化進程[3]。

具體而言，一是在軍事裝備和軍民科技協同創新方面，《中華人民共和國促進科技成果轉化法》規定“國家建立有效的軍民科技成果相互轉化體系，完善國防科技協同創新體制機制。軍品科研生產應當依法優先采用先進適用的民用標準，推動軍用、民用技術相互轉移、轉化”；二是在軍民兩用基礎設施共建共享方面，《中華人民共和國國防交通法》在總則部分開宗明義地指出“為了加強國防交通建設，促進交通領域軍民融合發展，保障國防活動順利進行，制定本法。……國家堅持軍民融合發展戰略，推動軍地資源優化配置、合理共享，提高國防交通平時服務、急時應急、戰時應戰的能力，促進經濟建設和國防建設協調發展。國防交通工作遵循統一領導、分級負責、統籌規劃、平戰結合的原則”；三是在軍隊人才培養及社會保障方面，《中華人民共和國軍人保險法》明確規定“軍人保險制度應當體現軍人職業特點，與社會保險制度相銜接，與經濟社會發展水平相適應。國家根據社會保險制度的發展，適時補充完善軍人保險制度”；四是在國防動員及突發事件應急方面，《中華人民共和國國防動員法》規定“國防動員堅持平戰結合、軍民結合、寓軍于民的方針，遵循統一領導、全民參與、長期準備、重點建設、統籌兼顧、有序高效的原則”；五是在軍民融合的海洋、太空、網絡空間、生命科學、新能源等新興領域，《中華人民共和國網絡安全法》《中華人民共和國核安全法》《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國海域使用管理法》等也均作出了相關規定，此處不再贅述。

2 二元體制下軍民融合深度發展中法治實施的雙重困境

軍民融合深度發展的內涵是，將國防經濟置于整個國民經濟體系之中進行系統思考，實現軍民資源共建、共享、共用，平戰結合、快速轉換和寓軍于民[13]，其實質是對軍民融合各參與主體利益結構重塑的調整過程[14]。目前，軍民融合深度發展尚未從法律制度層面打破長期以來的軍民二元分離狀態，仍處于軍民分割的二元體制結構，還存在協調機制不健全、產業發展不平衡、共建共享不暢通等現實問題，軍民兩大體系之間資源要素相對凝固和隔離，造成軍事工業與民用工業相分離的同時還不斷擠占整個國民經濟資源[15]，最終形成一種“攫取性”國防建設體系[1]，導致軍民融合相關主體各自為營、各搞各的，“多龍治水”的現象十分突出。軍民融合發展不協調、軍地雙方需求不對接、資源不共享、成果轉化數量有限，久而久之形成嚴重的體制性、結構性障礙，這些障礙的制度根源在于二元體制下軍民融合法治實施過程中，涉及軍地雙方權利和義務的法律規章散見于不同規范性文件之中[10]，無論是從法律規范層面還是法律運行層面，都缺少系統性而且缺少觸及軍民深度融合實質的可操作性規定。

2.1 軍民融合在法律規范層面的法治實施困境

現有的軍民融合法律政策體系在國防科技工業生產領域相對成熟，而在軍隊保障、軍民一體化等領域尚有欠缺[16]，在民營企業進入國防建設領域等尚存法律空白，在領導體制、產品質量、融資渠道等方面也缺乏統一性法律法規。隨著軍民融合進入深度發展階段，利益主體多元化趨勢更加明顯。軍民融合牽涉軍地兩個方面，從我國立法體制來看，軍隊與地方分別隸屬于不同立法系統，軍隊與地方各自擁有制定法規和規章的權力，導致軍民融合在法律規范層面存在諸多問題。

2.1.1 軍民融合立法層級低，缺乏綜合性、高位階法律

我國軍民融合戰略自實施以來，“紅頭文件”多、法律規范少，多以意見、辦法等為主,缺乏法律效力，權威性、綜合性、規范性、穩定性不強。一方面，在現有為數不多的軍民融合法律規范中，多以法規、部門規章或者部分法律條款為主，法律位階較低，效能有限，協調性差、約束力不強，缺乏統一性的高位階法律，特別是由全國人大及其常委會頒布、能夠同時對軍地雙方具有較強法律約束力和執行力、統一性與綜合性軍民融合相關法律長期缺位[12]，使軍民二元分離體制結構逐漸成為軍民融合的體制性障礙，已經無法適應軍民融合向深度發展的實踐需要。反觀日本的軍民融合，其在1970年即頒布《國防裝備和生產基本政策》，將日本國防工業“寓軍于民”的國家戰略以法律形式固定下來，為日本探索適合本國國情的軍民兩用技術發展提供了法律基礎[17]。另一方面，軍民融合的“紅頭文件”雖具有一定靈活性、及時性且數量較多，但多數為以規劃、計劃、意見等類型為主的綜合引導性政策、戰略統籌性政策和高度原則性政策，政策層級不高、政策效力偏低，缺乏微觀操作細則[16]，無法起到法律規范所特有的廣泛性、長期性、強制性等作用，還存在部分軍民融合政策權利結構不清晰，軍民協同創新知識產權政策不公開，軍工固定資產投資相關政策更新滯后，軍民通用標準、國防科技成果解密相關政策互動性較差等問題。而且，很多促進軍民融合發展的條例規章和文件由于密級較高，難以向社會公開，不利于民事主體積極參與國防和軍隊建設事務，導致政策性文件規定內容很難得到真正落實。

2.1.2 軍民融合立法碎片化，法律規范系統性、體系性不強

現階段，軍民融合法律法規以及標準建設明顯滯后于戰略部署[18]。由于缺乏在軍民融合深度發展領域起統帥作用、全面規范推進軍民融合發展的綜合性和統一性法律規范，導致軍民融合發展的管理體制與決策協調機制始終無法明確，軍民融合重大戰略規劃、項目布局和國防核心能力建設等缺乏法律保障，導致軍地雙方分別從自身利益出發，阻礙軍民融合向前發展，出現“上面不融合，下面難融合”、“軍軍不融合，軍民難融合”、“機關不融合，基層難融合”等一系列軍民融合深度發展的法治實施困境。

軍民融合統一性法律的長期缺位已經導致軍地雙方尤其是部分國防法律法規在制度設置上呈現自我封閉、自成體系狀態[19]，與合同法、仲裁法、政府采購法、產品質量法以及《企業經營范圍登記管理規定》等相關法律法規明顯不統一、不配套。例如，在國防科研生產的市場準入、許可證申請管理方面，存在軍地兩套不同的認證與資格審查體系及質量標準體系。尤其是在武器裝備采購領域，尚無專門規范軍地雙方關系、軍民統一遵守的基本法律，涉及軍地雙方權利和義務的處理規章散見于不同法律中，既缺少系統性又缺乏實質性和可操作性。這一現狀不僅使軍地雙方利益不協調、權益難以得到法律保護，也使得從法律上推動武器裝備科研生產的軍民一體化建設變得困難重重，更不利于促進武器裝備科研生產分層次、分系統競爭。

2.1.3 軍民融合法律政策關注的重點多為顯性抽象指標且內容更新緩慢

軍民融合的理論解釋中，軍用產業和民用產業不應處于割裂狀態，而應通過以軍帶民和以民促軍發揮各自優勢，最終形成軍民共進的雙贏格局。但是，軍民融合的法律規范內容遠未跟上軍民融合深度發展實踐進程，出現一些明顯不相適應的情形。軍民融合法律與政策多以寬泛性的文字表述和形式化的抽象指標為主，既未對實踐創新指標給予足夠重視，不能促進軍民融合科技成果市場化、促進軍地雙方產學研協同創新、營造軍地雙方協同創新氛圍等軍民融合科技創新長效機制建設，也沒有能夠量化的可操作性考核依據，僅片面強調國家級重大項目、入選國家或省市計劃的人才數量、SCI論文等數據支撐。

首先，部分法規內容不符合軍民融合發展形勢要求，主要體現在國防科技工業領域，例如，只有軍工集團能夠享受國家軍工科研保障條件建設投資，大多數承擔軍品研制生產任務的民口單位難以享受同等待遇。軍工單位生產的軍品全部享受免征增值稅等稅收優惠政策，而民口單位生產軍品只有11類特定產品在總裝環節免征增值稅。其次，部分軍民融合領域存在立法空白，增加了“軍轉民”或“民參軍”的制度交易成本，不利于國防現代化建設中軍用技術對民用先進技術的吸收[20]。主要體現在3個方面：一是缺乏關于國防知識產權歸屬和利益分配、國防技術成果定密解密、軍民資源共享、軍品驗收、軍工固定資產投資、軍民通用標準等相關政策法規；二是缺乏關于軍民融合科技成果轉化、基礎設施共用、軍民標準融合、軍用固定資產投資的明確法律規定，軍民科技體系二元分離、相互封閉以及互動共享機制不暢問題始終存在；三是缺乏關于軍民融合質量體系認證、保密認證、承制單位資格證和科研生產許可證等通暢渠道。這些問題亟待軍地雙方政策法律突破軍地二元體制的束縛，真正做到“同步規劃、同步建設、同步發展”。

2.1.4 涉及軍民融合糾紛解決的程序性法規較少，難以滿足軍民融合糾紛解決的現實需求

如何利用程序性制度安排降低軍民融合發展中的摩擦成本和外部性風險，已成為軍民融合中亟待解決的重要問題[21]。目前在推進軍民融合深度發展法律執行和適用過程中，出現了許多涉軍爭議和糾紛，主要集中在武器采購合同糾紛、國防知識產權保密管理、軍工集團混改、國防科研成果轉化、“兩參人員”(參戰退役軍人及參加核試驗軍隊退役人員)權益保障糾紛、全面停止軍隊有償服務中的合同協議補償糾紛等方面。在這些涉及軍地民事糾紛的解決程序中，存在軍事法院不能受理、地方法院與仲裁機構不敢受理的情況。按照2012年最高人民法院《關于軍事法院管轄民事案件若干問題的規定》第1條規定，軍事法院只管轄4類民事糾紛案件，不審理軍民融合相關民事糾紛。另外，地方法院或仲裁機構在審理或仲裁軍地民事糾紛時，由于軍隊擁有國防司法豁免權，即使審判或仲裁后也存在無法執行判決或裁定的情形，使得地方法院和仲裁機構不愿意受理軍地民事糾紛。當前，包括軍民融合糾紛在內，軍地民事糾紛基本都是通過調解或協商解決，但軍民融合發展中的軍地民事糾紛復雜多變，形式多樣，如果不能通過法律訴訟方式加以解決，不足以達到公平、公正和高效的目的，其結果自然不符合市場經濟和法治經濟的本質要求。

2.2 軍民融合在法律運行層面的法治實施問題

由于軍民融合法律政策體系本身處于不完備狀態，無法及時回應國防安全資源與社會經濟資源配置中存在的制度供給不足和主體協調困境問題，其執行機構對軍民融合發展法律的特點、規律和本質性要求的認識也尚未到位，在缺乏軍民融合深度發展統一性法律的頂層設計和宏觀統籌的情形下，軍地雙方相關部門的組織管理、工作運行等缺乏協調聯動，軍民科技協同規劃、基礎資源共享等缺乏有效銜接，促進軍民融合成果雙向轉移轉化的評價標準不明確、激勵措施不足、對接渠道不暢。總體而言,軍民融合深度發展在法律政策運行層面的法治實施問題主要集中在以下幾個方面：軍地兩大系統各自為政，“多張皮”“多龍治水”現象十分突出；軍民融合存在標準融合壁壘，軍民產品和技術標準通用化進程緩慢；軍地雙方聯絡不暢，尚未形成制度化的對接機制；軍民融合案件糾紛解決渠道單一，軍民融合公共法律服務體系不健全。

2.2.1 軍地兩大系統各自為政，軍民融合“多張皮”“多龍治水”多元管理體制問題突出

基于對國家軍事利益基礎性和前提性地位的重視，軍事立法的價值體系與地方立法相比具有一定特殊性[22]。對軍事法規體系特殊性的強調，加之軍民分離的二元體系和管理體制尚未從根本上發生改變，導致軍民融合過程中軍地兩大系統各自為政，反過來加劇雙方主體在軍民融合職能上的“缺位”“越位”“失位”，造成“多頭提需求、分散搞對接、各自抓建設”，使得需求無法與供給有效對接。如果不能從制度上解決這些軍民融合法律政策先天性分離問題，則國家軍民融合體系會陷入“指頭硬、拳頭軟”、“要素強、系統弱”、“有資源無力量、有實力無能力”的尷尬境地，處于多頭管理、各自為政、分散交叉、缺乏權威機構統管協調的被動局面，最終因軍地雙方主體利益取向不同產生“軍轉民”動力不足與“民參軍”熱情弱化的消極后果[23]。

2.2.2 軍民融合存在標準融合壁壘和二元分立機制，軍民產品和技術標準通用化進程緩慢

統一的標準規范是軍民融合在技術操作層面的軟法保障。軍用技術和民用技術之間的割裂往往是制度性的而非本質性的，從技術本質上講，只有割裂的軍用市場和民用市場而沒有割裂的軍用技術和民用技術[24]。從資源依賴理論和互操作性理論視角可以發現，軍民融合技術標準與非技術標準具有較大的協同互用空間，軍民技術的邊界逐漸消失和雙向轉化通道增加更加明確了軍民技術標準走向統一融合的現實可能。而且，長遠來看，軍民通用的共同性、開放性技術標準對于促進軍民深度融合起著關鍵作用[2]。但是，在軍民融合發展實踐中，國防專利運營“重定密、輕解密”特征深度影響國防專利技術標準的“軍轉民”進程，軍地雙方更多的是分別從自身利益出發采用各自產品和技術標準，導致軍用標準和民用標準的兼容性較差甚至互相沖突，而且，缺少軍民兩用技術與產品(Dual-use Technology & Product)標準對接機制，以及鼓勵采用成熟軍民兩用產品與民用標準的激勵機制。

一方面，“民參軍”的設計、研發、生產、維修過程存在諸多高門檻制約和資產專用性限制，市場準入標準與產品標準相混淆[25]，特別是在保密資質認證、武器裝備科研生產許可證、軍民標準質量管理體系、武器裝備承制單位資格認證、武器裝備采購需求信息與科研生產信息的定向發布與封閉管理等方面，而且這些高門檻往往由不同主管機構制定和施行，導致民企進入包括國防建設等領域在內的軍工市場，行政審批與限制過多，行業行政性壟斷嚴重阻礙軍民融合公平競爭市場的形成，說明軍民融合發展中針對民營資本的隱性壁壘依然存在。

另一方面，“軍轉民”是軍工企業主動突破軍民二元分離體制結構藩籬，嘗試進入民品領域和參與市場化競爭的重要途徑。軍民融合發展實踐中，軍民產品和技術標準通用化進程緩慢主要存在兩方面原因，一是軍工企業集團內部實行壟斷、封閉式管理，各行業之間界限分明且自成體系，“一個單位、兩種制度”相對比較典型，即針對軍品和民品實行不同的資源分配方式、管控體系、技術標準，系統性和協調性相對不足。由此，必然造成行業內法規標準、政策文件、管理制度多種類、多體系并存，且大量不必要的武器裝備科研生產軍用標準阻礙軍工企業內部產品研發生產融合。二是軍地對接主體不明確、軍地雙方標準不一致引發的“有需求難對接、有資源難利用”問題，以及融合意識不到位引起的“融與不融一個樣，融好融壞一個樣”現象，加劇了軍地雙方溝通障礙，未實現“軍隊統一提需求、軍地統籌搞對接、政府部門主要抓落實”的融合目標。

2.2.3 軍地雙方聯絡不暢，尚未形成制度化對接機制

現有多數跨軍地議事協調機構，事實上主要起聯系溝通作用，基本上沒有決策權和監督管理權，“有協調、無結果，有議事、無決策，有啟動、無監督”的工作低效問題沒有從根本上得到解決。目前，各地雖已在中央軍民融合發展委員會的統一領導下成立地方軍民融合發展委員會，但由于尚未明確界定其具體職責和工作范圍,沒有實現軍民融合歸口管理，也沒有理順新設軍民融合發展機構與武器裝備科研生產協調小組等已有協調機構之間的關系。此外，在推進軍民融合法治實施機制建設過程中，未形成“一級抓一級、層層抓落實”的軍地雙方聯絡溝通機制。要打破軍地雙方聯絡不暢困境以及“協調工作靠感情、解決問題靠關系、多做工作多吃虧”的現象，就要明確政府權力的邊界，制定資金保障、利益補償、優惠扶持等政策，拆除軍地之間、部門之間利益固化的藩籬，增強融合發展的內生動力，通過法治實施與改革創新破除軍民二元分離體制結構，解決好“平時如何搞好軍民融合發展、戰時如何依法征用民用資源、如何實現快速平戰轉換”系列問題。

2.2.4 軍民融合案件糾紛解決渠道單一，軍民融合公共法律服務體系不健全

從糾紛本質上看，軍民融合發展過程中出現的案件和矛盾，能夠通過現有的民事、行政以及刑事立法進行司法裁判。但是，現行法律規范中基本上沒有關于如何調整軍隊和國防建設領域的民事法律行為，特別是缺乏關于民商事合同的變更、解除、終止、賠償等法律規定，導致在軍隊全面停止有償服務工作后，出現因停償工作引發大量民事訴訟糾紛，缺乏多元化法律糾紛解決渠道，缺少為部隊戰備工程建設招投標、后勤保障組織實施搭建法律人才交流平臺等問題。另外，軍民融合公共法律服務還存在政策法規不健全、運行機制比較滯后、法律人才非常匱乏等問題。這些問題反映現有軍民融合發展糾紛解決機制仍處于二元分離狀態，軍地之間的法律適用機制不能形成持續的糾紛解決工作合力。

3 二元體制下軍民融合深度發展法治實施困境的破解對策

軍民融合深度發展程度,取決于軍民分工深化產生的報酬遞增與委托代理成本上升之間的有效折衷[6]。軍民融合只有形成穩定、高效、可預期的制度環境，才能推動軍地雙方主體實現經濟效率基礎上的嵌入式合作。軍民融合涉及軍隊主管部門與地方政府之間二元分離體制下的條塊關系調整，會產生管理體制、運行機制、政策法制等方面一系列深刻變革，通過法治實施保障軍民融合深度發展是一項復雜巨系統工程，需要各領域、各環節、各要素協同發力綜合集成，形成完整的組織管理體系、工作運行體系、政策制度體系等法治保障體系。軍民融合法治保障建設應當以建立統一完備的軍民融合法律政策體系為重點，不斷夯實法治實施的制度基礎。同時，在法律運行層面建立健全協調高效的軍民融合發展法治實施體系，通過軍民融合實踐發揮制度創新的力量，推動軍地政策互通互利、資源共建共享、人才聯培聯用，實現軍民深度融合過程中軍民資源整合、要素融合和優勢聚合，促進更多軍民融合新技術、新產品、新業態、新模式服務國防建設和經濟發展，推動軍地雙方實現從單純依靠政策命令的做法向依法融合的根本性轉變，從單純靠習慣和經驗開展融合工作的方式向依靠體制、機制和法治開展工作的根本性轉變，從突擊式、運動式抓工作的方式向按法律制度辦事的根本性轉變。

3.1 在規范層面建立健全統一完備的軍民融合發展法律法規體系

在規范層面建立健全統一完備的軍民融合發展法律法規體系，首先，要適時制定和頒布軍民融合領域具有統一性、綜合性、權威性的軍民融合發展法，對軍民融合行為進行專門的法律調整；其次，要及時清理、廢止和修訂不適應軍民融合發展需要的法律法規和政策文件，不斷完善軍民融合法制保障體系；最后，利用軟法和硬法互動共治共同保障軍民融合深度發展，推動軍民融合從強制性制度變遷向誘致性制度變遷。

3.1.1 適時制定和頒布軍民融合領域具有統一性效力的軍民融合發展法

軍民融合深度發展階段的利益格局發生了明顯變化，“你好我好大家好”的帕累托改進正被“一方受益另一方受損”的卡爾多改進所替代[5]，涉及軍地兩大系統和多方利益關系的秩序協調與權力博弈更加復雜化，對我國國防權力配置與社會經濟發展的總體設計和統籌規劃提出了制度化要求，故必須從政策性文件主導走向法治化改革，而不能一直擱置軍民分離的二元體制結構問題[26]。

因此，需要制定和頒布具有統一性、綜合性和權威性的《中華人民共和國軍民融合發展法》，對經濟建設和國防建設的融合關系即軍民融合行為進行法律調整，在立法層面明確國家軍民融合發展的戰略規劃、根本原則、基本制度、體制機制、領域范圍、運行方式、推進路徑、主體資格、權責劃分、程序要求、獎懲考核以及域外適用等內容[27]，從制度層面根本解決軍民“二元體制”結構，對軍民融合發展實踐中軍民融合發展的開發、轉讓與應用，軍民融合發展的產品與服務，軍民融合發展的平臺、協作與創新，軍民融合發展的金融支持以及人才建設，軍民融合發展基本方針、領導體制、運行機制等進行具體規定，規范國家、政府部門、軍隊、企業、中介組織和個人相關責任與權利，理順各方利益關系，協調經濟建設與國防建設，為軍民融合深度發展提供體制和制度保障。

3.1.2 清理、廢止和修訂不適應軍民融合發展需要的法律法規和政策文件

為了適應軍民融合深度發展過程中利益主體多元化、利益格局復雜化的客觀現實，使法規政策與法治實施、法治監督環節等相協調，真正發揮法治調整社會利益關系的保障作用，需要清理、廢止和修訂不適應軍民融合發展需要的法律法規、政策文件和標準規范[14]，優化軍民融合發展法律制度中不適應國防和軍隊現代化需要、不符合軍民統籌要求、不利于公平競爭、政策法規不銜接不配套的部分。要按照“細化上級、修改現有、制定急需”的軍民融合立法原則，逐步制定和完善協調國防與經濟建設的地方性法規，加快形成以憲法、國防法等為依據，以軍民融合綜合性法律為統領，以軍民融合基本法律體系為主干，以軍民融合專項要素促進法為補充，以軍民融合行政法規和政策規劃為配套，以軍民融合地方性法規和政策規劃為抓手的軍民融合法制保障體系。

3.1.3 利用軟法和硬法互動共治，共同保障軍民融合深度發展

軍民融合制度變遷對促進軍民融合深度發展具有重要的利益調節和資源配置功能[18]。軍民融合在初始階段更多地需要政府的強制性政策變遷保證和誘導，強制性制度變遷能夠在短期內迅速改變國防工業生產規模和體系結構以滿足國家安全需要。但是，軍民融合從初步發展進入深度發展階段，面臨許多新課題、新矛盾，除依然要發揮政策規范的調整作用外，更迫切需要從法律制度建設層面予以回應和調整，以適應深度融合過程中對權威、穩定法律制度的需求。故亟需利用法治實施，在軍民融合正式性法律即硬法體系中，通過軍民融合法的統一性規定，實現國家安全戰略和國家發展戰略的有效對接，從制度上根本解決經濟建設與國防建設“兩張皮”二元體系相互掣肘的困境，把軍民融合發展重大專項規劃和項目納入國家與地方未來發展五年規劃，把軍民融合發展戰略和科教興國戰略、人才強國戰略、區域協調發展戰略、創新驅動發展戰略等有機結合起來，將軍民融合發展的政策法規與簡政放權改革、放管服改革相結合，加強科技、財政、投資、稅收、人才、產業、金融、政府采購等政策與軍民融合戰略協同。

其次，軍民融合深度發展的雙向互動關系建構中，標準融合是基本前提。在軍民融合非正式法律即軟法體系尤其是軍民融合標準體系中，建立統一的軍用轉民用技術與民用轉軍用技術的標準協同體系和監督考核機制[28]，健全軍民融合領域內部專業的技術轉移和知識產權運營機構，促進軍工企業吸收民用技術，尋求滿足軍地雙方技術標準與非技術標準的均衡域，確定軍民深度融合標準遵循的開放銜接和有機兼容原則[2]。此外，要區分軍民融合的市場準入標準和產品技術標準[13]，前者應以保密、安全等管理性制度標準為主，后者應以高質量的行業標準為主，同時，完善國家安全審查和監管制度，防范和控制國家安全風險，推動軍民融合深度發展從強制性制度變遷轉向誘致性制度變遷，實現軍民深度融合從技術、產品雙向流動升級到標準、制度雙向融合。

3.2 在法律運行層面建立協調高效的軍民融合發展法治實施體系

軍民融合在法律層面的運行機制是促進“軍轉民”和“民參軍”主體交互的核心動力，對軍民融合深度發展中技術、標準、產品、人才等要素轉移績效具有至關重要的影響[25]。在法律運行層面建立協調高效的軍民融合發展法治實施體系，首先，要建立“委員會統一領導、各小組分工負責”的軍民融合深度發展法治實施領導體制，厘清軍民融合深度發展階段的利益協調關系；其次，建立統一領導、軍地協調、順暢高效的軍民深度融合發展軍地聯合法律執行機制，為形成執行層級明晰、執法分工明確、任務落實有力的工作推進機制提供法治保障；再次，深入推進軍民融合領域執法機制的“放管服”改革并統一執法標準，利用法治方式調動各方主體積極性，形成推動軍民融合深度發展的合力；最后，建立訴調對接、訴仲結合的軍民融合案件多元化糾紛解決機制暨法律適用機制，妥善化解軍民融合深度發展過程中可能出現的矛盾與糾紛。

3.2.1 建立“委員會統一領導、各小組分工負責”的軍民融合深度發展法治實施領導體制

軍民融合深度發展階段涉及軍地兩大主體的重大利益格局調整，迫切需要具有統一性、協調性的綜合性機制加強軍地溝通協調[12]。地方政府是推進軍民融合深度發展的關鍵主體，為了有效銜接軍隊系統和地方行政系統，在地方可以由地方軍民融合發展委員會統籌決策，地方軍民融合發展辦公室綜合協調，同時，成立若干軍民融合發展小組，各小組分別負責軍民融合具體事宜，并接受地方軍民融合發展委員會統一領導。在各小組設置上，將長期形成的習慣于按照專業領域管理轉變為按照核心功能進行管理，管理的著眼點、角度和層次與地方軍民融合深度發展規劃相一致。例如，可考慮構建由軍地雙方人員共同組成的“一委七組”軍民融合頂層管理模式，即建立地方黨委和地方政府領導下的軍民融合發展委員會，下設7個領導小組分別由管理體系領導小組、創新體系領導小組、標準體系領導小組、人才體系領導小組、保障體系領導小組、信息體系領導小組、咨詢體系領導小組等組成。

3.2.2 建立統一領導、軍地協調、順暢高效的軍民深度融合發展軍地聯合法律執行機制

根據國防法規定,國務院和中央軍委可以根據情況召開協調會議,地方政府和駐地軍事機關可以召開軍地聯席會議，同時，我國還在國防動員、國防教育、國防交通等領域成立了協調機構。因此，軍地協調機制應在地方軍民融合發展委員會的領導與統籌下，結合軍民深度融合實踐需要，對各領域各層次協調機構進行整合和充實。例如，在軍事裝備和科技協同創新領域、基礎設施共建共享領域、人力資源及社會保障領域、國防動員及應急領域等，建立軍民融合發展聯合法律執行機制，在軍地不同主管部門之間強化議事協調，構建軍民協同創新發展新型智庫，對軍民兩用技術和兩用制度開展開創性合作研究，打通軍民互轉的雙向通道[29]。具體而言，可以通過探索設立適合軍民融合發展實際的軍地統籌規劃機制、軍地聯席會議機制、軍地資源共享機制、軍地區域協調機制、軍地激勵約束機制和軍地監督考評機制等，在實踐中逐漸明確各軍民融合法治實施機制的具體權限、法定程序、工作方法和融合內容，明確軍地協調相關流程和管理辦法，健全軍地定期會商、重要情況通報、重大行動協同等工作制度，形成統一領導保障、執行層級明晰、執法分工明確、任務落實有力的工作推進機制。

3.2.3 深入推進軍民融合領域執法機制的“放管服”改革并統一執法標準

軍民融合領域執法過程中，涉及多方主體、多方關系、多方利益的復雜社會關系網絡以及軍地雙方全方位、全過程的系統要素，各主體基于本位利益考慮，彼此之間可能出現融而不合現象，需要利用法治方式調動各方主體積極性，形成推動軍民融合深度發展的合力。首先，通過國家軍民融合公共服務平臺逐步建立軍民市場準入負面清單信息制度，以及與之相配套的雙向公開機制、動態調整機制和執行效果反饋修正機制，健全與軍民市場準入負面清單制度相適應的準入機制和“軍工三證”(武器裝備科研生產單位保密資格證、武器裝備科研生產許可證、裝備承制單位資格認證)審批改革機制[30]。其次，完善軍民融合公共服務體系，健全軍事裝備競爭性采購、裝備市場準入、裝備合同管理、裝備采購評價等執法和信息共享機制，搭建高效的地方政府軍民融合公共信息服務平臺和軍民科技協同創新服務平臺[31]，建立軍民融合公共信息服務數據資源共享和分級管理機制，建立軍民通用基礎產品統一認證體系，控制通用基礎產品質量，提升采購效率和降低成本，穩定軍民通用基礎產品供應渠道。最后，既要引導軍工企業在軍轉民活動中樹立市場主體意識，也要以法治思維和法治方式積極引導經濟社會領域市場主體的多元投資、多方技術、多種力量更好地服務國防建設，統一對待各類軍民融合發展主體，適時建立市場主體參與國防和軍隊建設及保障的準入、退出負面清單制度[32]。例如，在財政稅收政策上，對承擔武器裝備科研生產、維修保障的各類軍工企業和民口單位，采用相同的增值稅稅收減免優惠政策；對符合條件的軍工高新技術企業，實行與民口高新技術企業同等的企業所得稅優惠政策，統一執法標準和政策規范。

3.2.4 建立訴調對接、訴仲結合的軍民融合案件多元化糾紛解決機制暨法律適用機制

軍民融合案件，包括軍工企業并購、重組、改制上市，國防知識產權糾紛解決機制、軍隊物資采購、工程建設和軍人工資、住房、醫療、保險等制度改革中的糾紛，以及全面停止軍隊開展對外有償服務過程中引起的糾紛等。由于涉及軍地雙方主體利益，部分案件還可能涉及國家秘密，因此，需要有針對性地設計有利于保密高效、有別于普通民事糾紛的解決途徑。首先，應不斷擴大涉軍法律援助事項范圍，優化涉軍法律援助服務方式，提高涉軍法律援助工作質量，積極打造涉軍法律維權綠色通道，對軍地重大疑難案件，特別是群體性事件和涉及特困群眾的案件，通過建立大調解機制，做好軍地雙方當事人法律釋明工作。其次，充分利用在線矛盾糾紛多元化解平臺，依托互聯網技術、人工智能和大數據，妥善處理部隊官兵與地方群眾在安置就業、勞動工資、家庭婚姻等方面的矛盾糾紛，暢通軍人軍屬矛盾糾紛化解渠道。最后，完善《中華人民共和國民事訴訟法》和《中華人民共和國仲裁法》等司法制度，盡可能地將軍民融合民事糾紛納入司法仲裁解決機制，合理合法高效地處理軍地民事糾紛，在信息公開、市場準入、主體地位、費用給付、經濟補償和權利救濟等方面公平公正合理對待，保障民企享受同等稅收優惠和政策扶持。

4 結語

軍民融合法治實施標志著軍民融合從基礎設施統籌建設和資源共享的初步發展階段走向標準與制度融合的深度發展階段，是國家軍民融合深度發展中統籌經濟建設和國防建設的制度保障。軍民融合深度發展要形成全要素、多領域、高效益的良性發展格局和系統涌現效果，必須充分發揮法治實施在優化配置國防資源與社會資源以及調整、重塑軍地雙方利益分配格局中的重要作用，通過法治實施破解軍民融合深度發展的二元分離體制結構困境。一方面，要在法律規范層面解決軍民融合立法層級低，缺乏綜合性、高位階綜合性法律，軍民融合立法碎片化，法律規范系統性、體系性不強，軍民融合法律政策關注的重點多為顯性抽象指標且內容更新緩慢，涉及軍民融合糾紛解決的程序性法規較少，難以滿足軍民融合糾紛解決現實需求等制度供給不足問題；另一方面，要在法律運行層面解決軍地兩大系統各自為政，軍民融合“多張皮”“多龍治水”多元管理體制突出，軍民融合存在標準融合壁壘和二元分立機制，軍民產品和技術標準通用化進程緩慢，軍地雙方聯絡不暢，尚未形成制度化對接機制，軍民融合案件糾紛解決渠道單一，軍民融合公共法律服務體系不健全等困境，實現富國強軍與構建一體化國家戰略體系的國家治理目標。