南京科技金融政策的成本效益分析

吳浜源

(江蘇警官學院 偵查系，江蘇 南京 210031)

0 引言

在國家創新驅動發展戰略背景下，南京作為全國唯一的科技體制綜合改革試點城市和重要的科教中心城市，2017年9月開始明確提出創新名城建設，2018—2022年連續5年的南京市委一號文對持續、全面、深入推進引領性國家創新型城市建設進行了戰略部署[1]。科技創新需要足夠的資金投入[2]，科技創新需要金融服務作為支撐，金融發展與科技創新的有效融合是推動經濟長期發展的根本途徑[3-5]。所謂科技金融，是指促進科技開發、成果轉化以及高科技產業發展的一系列金融工具、制度、政策與服務系統[6]。已有不少實證研究表明，科技金融具有創新驅動效應[7-8]、產業集聚效應[9]、經濟增長效應[10-11]和高質量發展效應[12]。作為南京創新名城建設的配套措施和先遣策略，2017年7月南京出臺了《關于加快科技金融體系建設促進科技創新創業的若干意見》(寧政發[2017]142號)[13]，以加快實現金融支持科技創新發展、推動金融與科技深度融合。政策執行的成本與效益，是評估公共政策執行效果的一個重要角度。公共政策執行效果好，主要表現為政策執行的成本低、效益高，或者具有較高的效益成本比[14]。提升公共政策執行效果，關鍵在于通過優化和控制政策執行成本，提高政策執行效益。至今，該政策已經執行了4年有余，本文將基于政策成本和效益的角度進行分析，客觀評價南京市科技金融政策對科技創新的支撐作用。

1 南京科技金融政策的成本

1.1 財政支出成本

一是財政投資支出。財政投資支出主要以政府引導基金的形式，引領撬動社會資本支持科技創新創業的項目和企業。2016年開始，南京市財政出資成立市產業發展基金有限公司；2017年圍繞“4+4+1”主導產業(指新型電子信息、綠色智能汽車、高端智能裝備、生物醫藥與節能環保新材料等四大先進制造業，軟件和信息服務、金融和科技服務、文旅健康、現代物流與高端商務商貿等四大現代服務業，以及一批未來產業)設立新興產業發展基金，以此吸收社會資本組建子基金；2018年設立科技創新基金。同時，設立人才基金，重點加強對種子期創業項目的投資；針對大學生創新創業項目，設立大學生創業基金和創業擔保貸款基金，在高校和園區開通青年大學生創業擔保貸款“綠色通道”，對每年遴選出的優秀大學生創新創業項目，通過“投資+補助”模式充當青年大學生創業項目“不獲利”的合伙人，解決大學生創業企業起步難問題，助力其規范化運營。

二是財政補貼支出。財政補貼包括財政對企業的直接補貼和對金融機構的補貼。這些補貼主要有：對科技創新創業企業的貸款貼息，購買科技保險產品的保費補貼；對入選“創業南京”創新型企業家培育計劃人才的貸款貼息；對青年大學生提供的貸款貼息；對上市公司的再融資補貼；對科技創新企業在南京聯合產權(科技)交易所掛牌及股權融資的補貼；對科技銀行貸款的風險補償、利息補償、增量補貼；對保險公司承擔小額貸款保證保險貸款損失的風險補償；對融資擔保公司發放科技企業的擔保補助；對股權投資機構的開辦補貼、風險補償和購租房補貼等。

三是財政獎勵支出。為推動股權融資機構發展，從剛開始對在寧開辦的股權投資機構進行增資獎勵、投資獎勵等，逐漸擴充到面向符合條件的天使投資自然人。每年度實施市金融創新獎勵評選工作，評選出優秀金融創新項目進行獎勵。

1.2 配套規制成本

配套規制成本是指政府制定政策、實施政策、進行監測、協調各部門以確保政策被遵行所付出的相關配套成本。該類成本難以直接量化衡量，主要體現在相關職能部門和金融機構的業務工作中。

一是配套金融機構和金融工具設置。為了推動形成對科技創新創業的“投貸保聯動”金融支撐體系，授牌多家科技銀行、科技小貸公司、科技保險公司、科技擔保公司。此外，推進企業債券的申報發行；引進培育風創投等市場化人才金融服務機構，大力引進培育科技金融領域人才；打造針對南京地區內優質科技企業的培育園地和直接融資中心。

二是建設線上與線下對接相結合的科技金融服務平臺。建設科技創新創業金融服務中心，開發“寧科貸”“寧創貸”體系金融產品，打造集“債券融資、股權融資、資本市場、信用服務、政策匹配”五大功能于一體的綜合金融服務平臺。此外，建立科技創業企業基本信息數據庫，實施數字化動態管理；依托深交所旗下科技金融信息服務平臺上的天使、VC(Venture Capital)、PE(Private Equity)等投資機構及專業投資人資源，為南京科技企業提供投融資路演服務；常態化開展人才科技金融對接會，幫助企業獲得銀行、社會風投機構的投貸支持。

三是通過舉辦創新周、青年大學生創業大賽等搭建服務平臺。2019年開始每年舉辦南京創新周，通過活動平臺對南京中小企業科技創新政策進行推介，讓更多企業家全面了解南京的創業投資環境。此外，每年舉辦“贏在南京”青年大學生創業大賽，除南京賽區外另設北京、上海、武漢、長沙、成都、西安等多個省外分賽區，不斷擴大賽事影響力。通過賽事大力宣傳南京科技金融政策，吸引更多優秀青年到寧創業落地。

2 南京科技金融政策的效益

政策執行的效益指是指政策執行后所取得的效果和收益。經過近幾年科技金融政策的推行，南京高新技術產業展露發展新勢頭。2016—2020年，南京高企數量從1 698家增加到6 507家(本文數據均來源于各年的南京市國民經濟和社會發展統計公報)，高企數量、高新技術產業產值與蘇州等城市的差距有所縮小。總體來看，科技金融政策執行取得的效益主要體現在以下4個方面。

2.1 多方聯動投融資體系基本形成

一是科技貸款和科技保險支持覆蓋面不斷拓展。在科技貸款方面，多家科技銀行、科技小貸公司發放大批知識產權質押貸款等科技貸款；在科技保險增信方面，多家科技型企業參保小額貸款履約保證險，以此撬動科技貸款。

二是科技企業利用多層次資本市場直接融資參與度提升。從上市情況看，目前南京市共有境內外上市公司數量過百，其中科技型上市企業占全市上市公司總數的64%[15]。從掛牌情況看，掛牌補貼政策對眾創板掛牌工作推動效果明顯，眾創板掛牌企業數量呈逐年遞增趨勢，并且一批企業經過孵化培育后成為獨角獸、瞪羚企業或成功轉板“新三板”。從企業債券發行情況看，南京市企業債券發行增幅較大。

三是政府引導基金的引領撬動作用初顯。2017年設立新興產業發展基金，并以此吸收社會資本組建子基金，截至2020年底累計成立子基金46支，實現“4+4+1”主導產業全覆蓋。通過合作成立天使子基金，吸引社會資本共同參與，發揮基金的投資引導功能。

2.2 科技創新水平不斷提升

一是科技創新企業數量顯著增多。2018—2020年，南京市新增高新技術企業分別為1 282家、1 562家和1 827家，增長率分別為69.09%，50.10%和39.0%，遠高于2017年的增速8.9%。2020年，入庫科技型中小企業10 042家，比上年增長50.2%；新增備案新型研發機構113家，累計備案323家。

二是大學生創業項目數量質量穩健提升。依托南京人力資源和社會保障網、“贏在南京”創業大賽、各區各園區孵化器和高校合作基金等平臺和渠道組織申報優秀大學生創業項目，遴選優秀項目進行投資資助。除了前期種子輪投資扶持，通過二輪投資、搭建投貸聯動通道、對接外部風險投資機構、開展經營輔導等系列投后服務，一批受資助大創企業快速穩健發展。

三是高新技術產業產值穩步增長。2017年以來，南京高新技術產業產值年增速均超過8%，高于GDP增速，2018年開始高新技術產業產值突破萬億元。從近幾年與蘇州的對比來看，南京高企數量不僅與蘇州高企數量的差距在逐漸縮小，而且高新技術產業產值的差距也在縮小。2016年南京高新技術產業產值只有蘇州的60%，2019年提高到了近70%，可見南京近幾年高新技術產業產值的追趕趨勢明顯。

2.3 金融生態環境持續優化

一是激活金融創新活力。南京科技金融政策的實施加快了科技銀行專營專業發展的步伐，打造有利于科技銀行貸款利息補貼、增量補貼和風險代償等探索環境。除了“寧創貸”和“蘇科貸”特色產品，南京銀行“鑫高企”、建行“新研貸”、工商銀行“小微創業貸”、江蘇銀行“稅e融”等創新科技金融產品不斷涌現，科技金融專營機構逐漸積累出各自的市場競爭優勢。此外，還推出小額貸款保證保險、民營企業轉貸互助金等創新業務以及股權質押融資服務。南京銀行率先打造了“小股權+大貸款”的投貸聯動模式，支持一批初創初成長科技型小微企業發展壯大。

二是推動小微企業征信體系加快建設。由于科技型中小企業信息難以獲得，融資過程中信息嚴重不對稱，且科技型中小企業很多處于種子期、初創期或成長早期，資產規模偏小，經營風險較高，融資風險較大，科技金融市場存在較普遍的市場失靈。針對該問題，建立科技創業企業基本信息數據庫實施動態管理。線上服務與線下對接相結合的特色科技金融服務，為完善小微企業征信體系打下了堅實基礎。

三是促進金融服務體系不斷完善。為緩解小微企業過橋續貸難、成本高等問題，設立南京市民營企業轉貸互助基金。2020年因受新冠肺炎疫情影響，小微企業資金周轉需求較往年同期呈爆發式增長，數千家企業享受轉貸基金對借貸企業實施利率減免優惠，為全面落實市委、市政府“穩十條”精神發揮了積極的推動作用。

2.4 創新創業氛圍日趨濃厚

一是城市創新活動影響力不斷提升。2019年開始每年舉辦的南京創新周活動取得較好成效。作為疫情發生以后全球最大規模的國際創新活動，2020年南京創新周活動線下超10萬人次參與，線上超2億人次互動。2021年南京創新周舉辦了101場主題活動，達成總投資額約1 683億元，同比增長55.8%，線下參與、線上互動分別超過24萬、2億人次[16]。每年舉辦的“贏在南京”青年大學生創業大賽影響力不斷擴大，參賽范圍從國內高校畢業生、海外留學生拓展到外籍在華留學生。大賽通過搭建賽事服務平臺宣傳相關科技金融政策，大力吸引大學生來寧創業發展。

二是助推城市科技創新環境質量持續提升。從近四年首都科技發展戰略研究院和中國社科院城市與競爭力研究中心聯合發布的《中國城市科技創新發展指數》來看，南京的城市科技創新發展指數從2017年的第9位上升到2020年的第4位，僅次于北京、深圳和上海。

3 結語

在南京推進引領性國家創新型城市建設的背景下，為加快實現金融支持科技創新發展、推動金融與科技深度融合，2017年南京出臺了《關于加快科技金融體系建設促進科技創新創業的若干意見》。該科技金融政策出臺以后，財政對在寧科技創新創業企業的“投、補、獎”等扶持資金投入力度不斷加大，同時配套科技金融機構和金融工具設置，建設線上與線下對接相結合的科技金融服務平臺，通過舉辦創新周、青年大學生創業大賽等搭建科技金融服務平臺。經過近幾年科技金融政策的推行，財政資金與金融資本、社會資本合作支持科技創新創業的投融資聯動體系基本形成，科技創新水平不斷提升，金融生態環境持續優化，創新創業氛圍日趨濃厚。總體來看，作為南京創新名城建設的配套措施和先遣策略，科技金融政策對南京引領性國家創新型城市建設發揮了重要的支撐作用。