新形勢下高速公路前期工作推進思路的轉變

汪慧君

摘 要：通過近幾年我省高速公路前期工作開展的情況，土地預審和報批是影響前期工作的首要控制因素，在高速公路前期工作逐步下放到地市的大環境下，項目管理基本都采用大包制，設計單位同時承擔著設計與專題的雙重任務，如何有效推進高速公路前期工作是一個值得思考的問題。

關鍵詞：高速公路前期工作 專題管理 控制措施 總體方案擬定思路

1 思考的提出

以往的高速公路前期工作模式是設計院僅需開展工可—初設—施設，且按順序推進;專題管理則由業主來委托和負責，設計單位起配合作用。

外部形勢的變化：十八大以來，土地和生態因素已經成為高速公路建設的首要制約因素，高速公路的設計理念以五大發展理念為指引：創新、協調、綠色、開放、共享。近兩年，我省已經完成施工圖設計的高速公路均面臨著土地報批嚴重遲緩，占用生態紅線異常難以協調等問題，土地報批過程中針對占用永久基本農田和生態紅線方案不斷調整優化，高速公路前期工作周期均存在著不同程度的延長問題，造成多條高速無法按預期時間建設。

與此同時，我省多條高速公路前期工作主體下放至各地市交通主管部門，而地方大多數是第一次主導高速公路前期工作，不同于以往項目由高速集團公司主導，管理經驗成熟豐富，而地方業主大多欠缺這塊的管理思路，這就倒逼設計單位需要有效的引導地方業主開展工作。

為避免設計單位設計進程與專題管理進程的不同步問題，避免出現設計完成而專題滯后的情況，業主單位更希望采取大包制，也就是將專題管理與設計打包，全部由設計部門來完成，這樣可以大大減輕業主的工作壓力，提高管理效率;同時，增加了設計單位對于高速公路前期工作管理的難度和工作量，這就迫使設計單位必須要對于專題的管理與勘察設計進程有非常清晰的思路和管理辦法，本人結合近兩年負責項目的情況，針對新形勢下如何有效的推進高速公路前期工作進程，做了一些總結和思考。

2 高速公路前期工作所需專題

高速公路工可階段，大致需要開展11個專題：規劃選址、土地預審、社會穩定、文物、壓礦、地災、環評、生態環境影響、防洪、通航、涉鐵等。初步設計階段，大致需要開展3個專題：水保、交通安全評價、涉鐵方案論證等。施工圖設計階段，大致需要開展5個專題：土地勘界、林地勘界、土地組卷報批、土地復墾、交通安全評價等。

工可報告批復的前置專題有：土地預審、規劃選址、社會穩定3個專題。而一般情況下，土地預審的周期大約是6-10個月，甚至更慢，是影響高速公路前期工作的首要專題，也是影響高速公路開工建設的首要控制因素。因此，如何將土地專題與高速公路前期工作有機融合，是高質量發展條件下必須要解決的課題。

3 土地專題重點管控

土地預審專題管理的重難點有：

（1）用地預審邊界的確定，為避免在用地報批階段與預審邊界出現較大的偏差，導致報批過程反復修改。一般至少是初步設計深度的用地圖才能相對穩定，因此，工可與初步設計方案應同步進行，充分論證，盡快明確推薦方案的布設。

（2）線路選址暨占用永久基本農田的論證會議，不同于以往路線方案審查由交通行業主管部門審查，該審查以占用基本農田為主要控制因素，兼顧工程、環保、經濟等其他因素，這就要求工可階段研究路線方案時，深度應達到初步設計深度，在永久基本農田分布圖上兼顧其他控制因素進行多方案比選，以相對占用永久基本農田最少的方案作為推薦方案。只有工可方案研究時做到初設或施設深度，才能避免在省級論證時出現大的反復。

4 一點思考

4.1 前期工作進程的思考

（1）工可與初設進程交叉同步：以往的工作進程都是正向，設計單位只需要管控好設計進程，如工可——初設——施設;專題則由項目建設單位管理。但根據近兩年高速項目推進來看，土地是最關鍵因素。因此，新形勢下設計進程應采用倒排法，即明確開工時間——倒推土地報批時間——倒推土地預審時間——施工圖設計——初步設計——工可前置專題（土地預審、規劃選址、社會穩定）、其他影響路線方案專題（通航、壓礦、文物、防洪、涉鐵等）——工可編制——工可路線方案研究。

根據上述進程，可以明顯看出工可階段的研究深度和廣度要遠遠超出以往的項目進程，在土地預審階段就需要提供精準的用地邊界，而精準的用地邊界就需要至少初步設計深度的方案，工可前期就需要經過充分的方案比選，確定推薦方案后即開展初步設計測圖，初步設計方案細化后才可以提供土地預審邊界，因此，工可與初設進程應交叉同步。

（2）工可與各影響專題進程交叉同步：工可路線方案研究確定的前提是各影響專題需盡快取得批復或取得評價結論，無影響路線方案的顛覆性意見，確保路線方案穩定后，方可開展初步設計工作。

4.2 管理控制辦法的探索

從各專題涉及的主管部門來看，無外乎自然資源與規劃部門、交通部門、水利部門、港航管理部門、生態環境部門、文旅體部門、各級政府、學會等。

而高速公路的前期工作移交地方的最大好處是，提高了地方業主的積極性，地方業主可利用政府牽頭組織，各相關部門配合聯動的方式推動，每一個專題的管理由設計院、專題編制單位、對應主管部門、交通部門4人跟進。

四級聯動（業主、主管部門、設計單位、專題單位），采用清單制管理辦法，找出關鍵時間、關鍵因素、關鍵人物，設置總表與分表，細化到每一個節點，責任部門，責任人，提前謀劃，過程控制，保證節點。

4.3 總體方案擬定思路的轉變

以往以技術經濟為主，現在以資源約束為主;以往追求順直便捷為主，現在要保證可實施性為主;永久基本農田、生態保護紅線和城鎮開發邊界已經成為總體方案選擇的三大首要因素。

（1）方案研究時，要提前征求市、縣自然資源主管部門意見，針對選址選線、重大建設項目占用永久基本農田的必要性和合理性嚴格論證。市級自然資源主管部門在申請省自然資源廳的請示中，需要說明參與并指導項目選址情況以及建設單位對市級初審意見的落實情況。

（2）充分論證，優化選址。項目選址比選方案原則上不少于三個，對占用永久基本農田面積較大的項目，要分項進行多方案比選，通過總體、分項綜合比選確定方案是否少占耕地和永久基本農田。

（3）嚴格控制占用永久基本農田比例，因比例超過用地總規模50%時，建設單位要專題組織研究，論證如何避讓或少占永久基本農田，分析必要性和合理性，因此，在項目前期研究時，就要盡可能將比例壓縮至50%以內。

（4）嚴控調整，規范調整。通過用地預審后，原則上原址不應發生局部調整。這就要求用地預審邊界盡可能接近或等于施工圖用地邊界，工可及初設同步開展時，方案一定要深度研究，尤其是占用永久基本農田段落，避免后期出現方案反復，導致基本農田段進行補充踏勘論證，完善補劃方案。塊狀用地所占規模和用地原則上不予調整。

（5）線性重大建設項目主線工程應盡可能少占永久基本農田，且應符合國家高速、國道、國防公路、省級高速和連接深度貧困地區的省級公路中的一種。高速公路附屬配套設施中，收費站、加油站及高速服務區確實無法避讓永久基本農田的，可以占用永久基本農田;養護工區、管理處等附屬配套設施原則上不允許占用永久基本農田。

參考文獻：

[1]《自然資源部農業農村部關于加強和改進永久基本農田保護工作的通知》（自然資規[2019]1號）.

[2]《自然資源部關于做好永久基本農田重大建設項目用地預審的通知》（自然資規[2018]3號）.

[3]安徽省自然資源廳關于征求《重大建設項目占用和補劃永久基本農田審查要點（征求意見稿）》意見的函.

[4]安徽省自然資源廳關于過渡期內省重大建設項目不可避讓生態紅線論證建議審查決策工作程序（皖自然資[2020]94號）.