內蒙古人口現狀、基本趨勢及建議
——基于對第五次至第七次全國人口普查數據的分析

馬鈺琦

(內蒙古自治區社會科學院 社會學研究所，內蒙古 呼和浩特 010020)

1 當前內蒙古人口現狀及基本趨勢

1.1 內蒙古新型城鎮化戰略成效顯著，整體城鎮化率較高，但東、中、西部之間城鎮化率差異較大

近年來，內蒙古城鎮化率水平不斷上升，2020年內蒙古城鎮化率水平為67.48%，高于全國平均水平3.58個百分點，城鎮化水平比2010年第六次全國人口普查(以下簡稱“六人普”)時提高11.95個百分點，比2000年第五次全國人口普查(以下簡稱“五人普”)時提高24.8個百分點。“十三五”期間，內蒙古戶籍制度改革進展順利、成效顯著。內蒙古從戶籍制度改革頂層設計入手，加快實施新型城鎮化戰略。2015年—2019年先后出臺了《內蒙古自治區人民政府關于進一步推進戶籍制度改革的實施意見》《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于進一步調整戶口遷移政策加快戶籍制度改革的實施意見》《內蒙古自治區人民政府辦公廳關于全面放開城鎮落戶限制深化戶籍制度改革的實施意見》，這3個文件從區域放開、人群放開到全面放開漸次深化，逐步拆除了阻礙農牧民落戶城鎮的政策壁壘。2016年實行了城鄉統一登記戶口制度，消除了城鄉居民“農業”和“非農業”戶籍身份差別，當年內蒙古城鎮人口增加1.77%。隨著鼓勵推動農牧民向城鎮轉移政策的不斷出臺，推動農業轉移人口市民化取得明顯成效，2016年—2020年內蒙古城鎮人口增加4.74%，流向城鎮的人口比重不斷提高。2020年全區城鎮人口為1 622.75萬人，十年間自治區城鎮常住人口增加了250.73萬人。

城鎮化水平同樣反映著一個地區經濟發展，資源重新配置、組合情況。內蒙古城鎮化率提高較快反映了內蒙古地區經濟發展較快。在全國5個自治區中，內蒙古自治區2020年生產總值列第二位，達到17 359.8億元。在5個自治區中，內蒙古自治區在第七次全國人口普查(以下簡稱“七人普”)中城鎮化率水平最高，達到67.48%。其余4個自治區城鎮化水平分別為寧夏回族自治區64.96%、新疆維吾爾自治區56.53%、廣西壯族自治區54.20%、西藏自治區35.73%。

值得注意的是，雖然內蒙古整體上城鎮化率較高，但東、中、西部之間城鎮化率水平差異明顯，區域發展不夠協調。相比“六人普”時期，2020年城鎮化率最高的中部地區與最低的東部地區差距擴大了3.0個百分點。中部地區城市如呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市等城鎮化率分別達到79.15%、86.16%和77.45%，但東部地區盟市如赤峰市、通遼市和興安盟，城鎮化率僅為53.11%、50.03%和53.23%。西部地區盟市如阿拉善盟、烏海市城鎮化率已達到82.02%和95.37%的較高水平，未來增速將會放緩，對社會治理水平也會提出新要求。在呼和浩特市等大城市發揮引領作用的同時，大中小城市的發展還不夠協調，城市建設的地域差別還比較大。

1.2 區域人口與產業發展不夠協調，人口規模與經濟發展之間不相匹配

呼包鄂烏地區依托資源、區位優勢率先發展，成為全區經濟增長的領頭羊，雖然中部地區四盟市2020年常住人口為1 001.54萬人，占全區人口的41.65%，但該年生產總值占盟市合計的比重為57.5%，達到9 948.6億元。相比而言，東部地區五盟市(呼倫貝爾市、興安盟、通遼市、赤峰市和錫林郭勒盟)常住人口為1 167.60萬人，占全區總人口的48.55%，而五盟市2020年生產總值僅占盟市合計比重的32.4%，為5 600.2億元，區域人口規模與經濟發展水平不相適應。從區域內部城市發展情況來看，根據2014年11月國務院發布的《關于調整城市規模劃分標準的通知》劃分，內蒙古常住人口超過300萬人低于500萬人的I型大城市有兩個，分別為東部地區的赤峰市和中部地區的呼和浩特市，兩市人口分別為403.60萬人和344.61萬人。但赤峰市2020年生產總值為1 763.60億元，呼和浩特市為2 800.68億元，赤峰市人口雖然在人口總數上比呼和浩特市高出近60萬人，但生產總值上卻相差1 037億元，僅為呼和浩特市的63%。究其原因，主要差異在于兩市在第二、三產業的發展上差距較大，相較于呼和浩特市兩產業2020年生產總值分別為815.73和1 858.49億元，赤峰市僅為549.96億元和867.20億元。這也導致赤峰市雖然人口眾多，但過于倚重經濟效益相對較低的第一產業，人均生產總值不高，2020年呼和浩特市人均生產總值比赤峰市高出3 8061元。

隨著城市居民的消費結構不斷升級，工業和服務產業發展水平影響著區域人口的流向和發展，因此會導致人口流動規模擴大。從2010年“六人普”至2020年“七人普”十年間，東部地區人口占全區常住人口比重從51.29%下降至48.55%；中部地區常住人口所占比重則從38.86%提高至41.65%。2020年，內蒙古流動人口最多的盟市是呼和浩特市，有流動人口165.18萬人，而呼和浩特市也是2020年12個盟市中第三產業生產總值最高的城市。東部地區需要圍繞新型城鎮化發展過程中的產業結構，探索產業型新型城鎮的發展路徑，面臨著繼續加快推進工業、服務業和農牧業現代化的新任務。

西部地區內部三盟市(阿拉善盟、烏海市和巴彥淖爾市)之間人口規模與經濟發展之間存在較大差異。人口分布相對分散，缺乏有較強輻射能力的中心城市。不同盟市人口密度差異顯著，既有內蒙古12個盟市中人口密度最高的烏海市，每平方公里為327人，也有人口密度最低的是阿拉善盟，每平方公里只有1人。從城鎮化水平來看，2020年阿拉善盟、烏海市城鎮化率分別為82.02%和95.37%，已達到較高水平。同時，阿拉善盟和烏海市人口在十年間持續增長，增長幅度分別為13.41%和4.45%。但同為西部地區的巴彥淖爾市城鎮化率僅為59.98%，低于自治區平均水平，人口數量也在十年間下降了7.86%。阿拉善盟和烏海市雖然在人口數量上是內蒙古12個盟市中最少的兩個，但依托豐富的原煤、焦炭、電石、磷、鐵等礦產資源，兩盟市經濟發展速度較快，2020年人均生產總值分列自治區第二位和第四位。而巴彥淖爾市由于缺乏相應的資源優勢，工業發展相對薄弱，相比第二產業在阿拉善盟和烏海市的生產總值中占到57.0%和64.5%，巴彥淖爾市僅為29.4%。

1.3 呼包鄂烏人口變化差異大，城市群內部呈現人口發展不均衡的特點

作為自治區吸納人口的主力城市群，十年間呼包鄂烏四城市人口增長率也存在較大差異性。呼和浩特市、鄂爾多斯市增長幅度較大，包頭市增長幅度下滑明顯，烏蘭察布出現人口負增長，區域人口呈現出虹吸效應。其中，呼和浩特市作為自治區首府城市，2000年—2010年間增長42.9萬人，增長幅度17.59%，人口已呈現快速增長趨勢。2010年—2020年間增長幅度繼續擴大，達到20.21%，增加近58萬人，為全區人口增長幅度最大的盟市，體現出呼和浩特市作為首府對人口的聚集和吸引能力。鄂爾多斯市受產業結構轉型及投資下滑等因素的影響，人口增速有所放緩。“七人普”時期人口增長率相較于“六人普”時高達39.07%的爆發式人口增長率，已回落至10.97%。但從全區情況來看，鄂爾多斯市人口仍保持較快速增長，2020年城鎮居民可支配收入位居自治區第二位，達到50 306元。包頭市作為自治區重要的經濟中心和內蒙古最大的工業城市，人口增量明顯偏低。包頭市2000年—2010年人口增長35.3萬人，增長率與呼和浩特市同時期基本相當，為15.36%。但最近十年，包頭市增長人口數僅為呼和浩特市增長人口的近1/10，人口增長率下降至2.23%，十年間僅增長5.9萬人。人口增長緩慢的原因主要由于包頭市勞動年齡人口出現下滑，15歲～59歲人口的比重相比2010年下降了7.24個百分點，而60歲及以上人口的比重上升了7.42個百分點。勞動年齡人口的減少與就業情況也有一定關聯，2019年年末第二產業吸納就業人員為41.65萬人，比2010年年末42.34萬人減少0.69萬人。作為我國重要的綜合性工業城市，包頭市在第二產業創造的就業機會仍有待增多，以吸引更多的勞動年齡人口。烏蘭察布市人口在近十年間顯著減少，人口從“六人普”時下降7.85%，加劇至“七人普”時下降了20.40%。人口總量從2000年的232.6萬人下降至2020年的170.6萬人，二十年間減少近62萬人。在居民收入上也與呼包鄂三市存在差距，相比呼包鄂三市2020年人均可支配收入可達到50 000元左右，烏蘭察布市僅為33 534元。城市群內部的差距反映出中心城市對周邊城市的影響不僅是“輻射效應”，更會帶來“虹吸效應”。這一方面由于中心城市聚集了較好的就業、教育、文化、醫療衛生等資源，對人口吸引力大。另一方面公共服務和產業優勢的城市將吸引到大批戶籍人口，促進常住人口增加，但是沒有公共服務和產業優勢的周邊城市，人口可能會加快流失。

1.4 老齡化程度加深，部分盟市老齡化形勢嚴峻

2010年以來內蒙古老年人口規模不斷加大，60歲及以上人口有475.72萬人，其中，65歲及以上人口313.89萬人。內蒙古60歲及以上人口的比重高于全國平均水平1.08個百分點，內蒙古是19.78%，全國是18.70%。65歲及以上人口的比重略低于全國平均水平，內蒙古是13.05%，全國是13.50%。

內蒙古12個盟市中，60歲及以上人口比重高于全國平均水平的有6個盟市，分別為烏蘭察布市、包頭市、赤峰市、呼倫貝爾市、巴彥淖爾市和通遼市。其中老齡化最為嚴重的為烏蘭察布市，其60歲及以上人口比重達到29.95%，高出全國平均水平11.25個百分點，高出自治區平均水平10.17個百分點。大城市中老齡化問題也需重視，包頭市和赤峰市的60歲及以上人口比重分別達到20.19%和21.05%。呼和浩特市作為全區近十年新增人口最多的城市，60歲以上人口比重也達到了18.03%，略低于全國平均水平0.67個百分點。

內蒙古12個盟市65歲及以上人口比重均超過7%，其中有2個盟市的65歲及以上人口比重超過14%。65歲及以上人口比重高于全國平均水平的有4個盟市，分別為烏蘭察布市、巴彥淖爾市、包頭市、呼倫貝爾市。其中烏蘭察布市65歲以上老齡人口在內蒙古12個盟市中比重最高，達到20.81%，高于全國水平和自治區水平近7個百分點，已經提前接近重度老齡化社會(65歲及以上人口比例大于21%)；巴彥淖爾市65歲以上老齡人口比重達到14.39%，已提前進入中度老齡化社會(65歲及以上人口比例大于14%)，老齡化形勢較為嚴峻。內蒙古12個盟市中老齡化程度相對較輕的盟市為阿拉善盟和鄂爾多斯市，60歲及以上人口的比重分別為15.04%和14.37%。

除老齡人口在全區總人口中的規模在擴大外，老齡化進程也在明顯加快。過去十年，內蒙古60歲及以上人口比重上升了8.30個百分點，高于全國平均水平2.86個百分點，全國平均上升5.44個百分點；其中65歲及以上人口比重上升了5.49個百分點。在全區12個盟市中，有11個盟市60歲及以上老齡人口增速高于全國平均水平，僅阿拉善盟上升4.59個百分點略低于全國平均值。其中，烏蘭察布市、赤峰市、巴彥淖爾市、呼倫貝爾市60歲及以上人口比重上升較快，分別上升了14、9.74、9.31和8.40個百分點。這說明人口老齡化將成為內蒙古經濟社會發展的重要趨勢，也是今后較長一段時期面臨的基本區情，老齡化帶來的養老負擔不斷加重等問題需要關注。

2 促進內蒙古人口均衡發展的對策及建議

2.1 提高城鎮化質量和可持續性

隨著新型城鎮化戰略的穩步推進，部分城市建成區面積的擴展，城鎮人口不斷增加，一些城市的城鎮化外延擴充已經基本完成。進一步推進城鎮化應讓進入城市的人口享有高品質城市生活。①將城鎮化的主要內容轉變為第二產業和第三產業的快速發展和完善。產業發展是城市經濟發展的基礎，隨著流向城鎮化率較高地區的人口持續增加，呼和浩特市、赤峰市、包頭市等大城市要制定產業發展戰略，必須注重培養自己的國內外知名企業，發展企業自己的核心技術能力。②城鎮化發展已經從以新城區建設為主的增量擴張向以城市更新為主的存量提質轉變。通過老舊小區改造，擴大保障性住房供給等措施讓越來越多的人在城鎮“定心定根”。③城市化的目標和導向不再單純的考慮城市化帶來的經濟、社會效益，而是要重新考慮城市化過程的資源消耗。推動人口與經濟社會可持續發展，提升城市社會治理水平，實現高質量發展。

2.2 推動人口與城市群產業協調發展

“七人普”數據顯示，自治區人口正向經濟發達區域、城市群進一步集聚。區域經濟中心城市呼和浩特市、鄂爾多斯市、赤峰市、包頭市，對其他城鎮和鄉村人口的引力效應，導致人口大規模向這些區域流動。今后一個時期，應以城市群為載體，率先建立健全城市群一體化協調發展機制和成本共擔、利益共享機制。統籌推進城市群基礎設施協調布局、產業分工協作、公共服務共享、生態共建環境共治，逐步推進城市群的一體化與協同發展。應以呼包鄂烏城市群、錫赤通城鎮帶、呼倫貝爾—興安盟城鎮片區、烏海周邊城鎮片區等中心為基礎，進一步優化城市群產業空間布局。以通遼、赤峰為中心帶動內蒙古東部地區發展，提升通遼、赤峰對接京津冀的戰略樞紐地位，通過推動蒙東地區人口和產業的集聚和一體化發展，培育東部城鎮密集地區的綜合競爭力和輻射帶動能力。

2.3 完善人口聚集城市配套設施及公共服務

2020年，呼包鄂地區吸納跨自治區流動人口占比最高；自治區內吸納其他盟市流動人口最多的城市為呼和浩特市。城市群人口密度越來越高，一方面與內蒙古人口的遷徙流動相關，另一方面則有賴于城市區劃的調整。城市區域的擴張，城郊地帶并入城市，使城鎮人口的基數在增長，但相關的城市就業機會、公共服務水平和配套基礎設施建設在一定程度上難以匹配快速增長的人口。推動就業結構轉型、公共服務政策優化以及提升人居環境，應成為未來內蒙古人口聚集城市發力的重點。要通過房價洼地，打造產業高地、人才高地，切實使城市新增人口實現從流入到留住。通過改進相關社會政策，尤其是社會保障和流動人口的公共服務政策，率先在主要人口聚集城市實現各城市公共服務資源配置的均等化，逐步建立公共服務普惠共享機制。

2.4 發展多元化養老服務產業

人口老齡化將對中國經濟社會發展產生深遠的影響，對經濟增長、社會治理、社會保障和社會服務等多方面帶來嚴峻的挑戰，尤其是會直接導致社會保障支出和養老服務需求快速增長，需要特別加以關注。要深化養老服務供給側改革，加快內蒙古養老服務體系建設。養老服務供給側改革的主要任務是促增長、去空置、降成本和補短板。內蒙古的養老服務在供給質量和供給效率上還存在一定不足，一些老齡化程度較高的盟市如烏蘭察布市、巴彥淖爾市、包頭市、赤峰市等更要優化存量、引導增量，切實提高養老服務，擴大有效供給，更好地滿足老年人的養老服務需求；通過充分調動社會各方積極性，實現供給主體多元化。