新時代的政府購買公共文化服務：價值邏輯、能力要求、提升路徑*

李洪佳

（天津外國語大學 天津 300204）

政府購買公共文化服務是構建我國公共文化服務體系的重要機制。自2015 年國務院發布《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》以來，我國的政府購買公共文化服務飛速發展。各級地方政府不斷探索購買公共文化服務的新舉措，比如北京市西城區推廣的 “西城文化云”網絡服務平臺、天津市開展的“農村數字電影放映”和“梨園金秋戲曲展演”等惠民工程等。政府購買公共文化服務契合傳統的“效率優先”的公共行政價值觀。它試圖用以市場為基礎、由競爭驅動的策略來取代傳統上以規則為基礎、由權威驅動的過程，解決因政府壟斷而造成的公共文化服務供給的低效率。但由于市場模式放棄了政府應該承擔的職責，導致很多地方政府所購買的公共文化服務不僅沒有提高公民的獲得感，反而增加了社會的不公平。以北京市為例，相關調研顯示，北京市政府所購買的公共文化服務與公眾的實際需求存在偏差，而且相比于郊區，主城區的市民所享受的公共文化服務更多。這有悖于新時代“以人民為中心”的發展理念。在新時代的背景下，政府購買公共文化服務應遵循什么樣的價值邏輯、政府應具備什么樣的購買能力以及如何提升這些能力，對于建立一個更加公平和完善的公共文化服務體系具有重要的意義。有鑒于此，本文聚焦于新時代這樣的時代背景對購買公共文化服務進行探討，首先對新時代背景下政府購買公共文化服務應遵循的價值邏輯進行論證，然后分析此價值邏輯對政府能力的要求，并嘗試探尋提升政府能力的路徑。

1 政府購買公共文化服務的價值邏輯

黨的十九大作出中國特色社會主義進入新時代的重要政治判斷。新時代社會主要矛盾強調的是因公平缺失導致的發展不平衡不充分的問題，與傳統時代強調的生產力低下問題不同。這意味著新時代政府工作的重心應從注重經濟發展轉到實現全面均衡發展。政府工作重心的轉變對購買公共文化服務提出了更高的要求。除了要確保公共文化服務供給的效率外，購買公共文化服務還應促進人們普遍享有的公平正義的公共文化服務體系的建立。這對購買公共文化服務中的公共行政價值邏輯提出了新的要求，具體表現為：

1.1 公民本位

公民本位是指政府在經濟、社會與管理活動中，首先考慮的是公民的利益，也就是追求公民利益最大化，同時，為了保障公民利益最大化還必須保障公民的意志在整個公共管理中的決定地位[1]。要滿足新時代人民不斷提高的對公共文化的需求，提升人民的獲得感和滿足感，政府必須轉變職能，堅守“公民本位”的價值理念，以公民的需求作為提供公共文化服務的依據。這與傳統時代的管理型政府不同。管理型政府在提供公共服務時，總是以自我為中心，將自己的意志強加于公民，所提供的公共文化服務可能并不是公民所需要的。公民本位的價值理念強調政府的回應性。提供什么樣的文化服務以及如何提供文化服務取決于公民的意愿和需求。此外，為了使政府在公共管理活動中能夠積極回應民眾的需求，除了把公民的利益作為制定公共政策和履行公共服務職能的基礎，還要把公民滿意度作為評判政府購買文化服務的最為核心的標準，因為政府建立的終極目標和社會價值就在于為公民提供各類服務[2]。

1.2 責任行政

責任行政是指政府在購買公共文化服務的過程中以公共責任和義務作為出發點和歸宿。進入新時代后，人民除了對物質有新的需求外，對公共文化服務等也有了新的需求。為了回應這些需求，提升公民的獲得感和滿足感，政府應通過引入競爭等方式將公共文化服務生產的權力轉移給社會力量，從而提高公共文化服務供給的效能。但由于社會力量與政府的立場和地位不同，所考量的利益也不一樣，為了防止購買公共文化服務的失序，在購買過程中還需要政府發揮主導作用，因為私人部門雖然可以參與公共任務的履行，但政府應確保其行為的合法性，并擔負積極地促進私人部門實現公共利益的責任[3]。所以在新時代購買公共文化服務的過程中，政府有責任以實現公共利益為愿景，在公平正義的價值理念指引下通過制定制度和規則來協調和監督私人部門的行為，促進公共利益的實現。

1.3 法治

政府購買公共文化服務的實質是一種市場化的政策取向，其目的是通過市場競爭來提高公共文化服務供給的效率。但新時代的公共文化服務體系所追求的是高水平、均等化的公共文化服務供給，即購買公共文化服務不能僅以效率作為評價的標準，還應包括公平。法治是確保購買公共文化服務兼顧公平和效率的有效手段。一方面法治可以規制政府的權力，以法律的普遍約束力來規范政府的行為，防止政府將權力延伸到市場領域或者將應由政府親力親為的事項外包出去，另一方面法治可以規范政府購買公共文化服務的程序，從而避免購買公共文化服務中的暗箱操作。

2 政府購買公共文化服務能力要求

公民本位、責任行政和法治等價值邏輯的實現需要多方面的政府能力作為保障，主要包括：

2.1 科學決策能力

科學決策能力是指政府能夠通過科學的決策程序正確地確定所要購買的公共文化服務的內容。政府購買公共文化服務的一個基礎性問題就是清晰地界定所要購買的服務。邊界界定決策不僅反映了社會公眾的需求，也代表著政府職能的行使范圍，與政府購買公共服務質量控制有著緊密聯系[4]。公民本位的價值邏輯要求政府必須以公民權利的維護和公共需求的滿足作為界定購買邊界的標準，能有效識別公民分散的公共文化服務需求并對其進行整合，最終形成購買目錄。因此政府應具備科學決策能力，能通過公眾的有效參與、與公眾的溝通等程序確定購買內容。

2.2 依法購買能力

依法購買能力是指政府在購買文化服務的整個過程中能夠嚴格依照法定的內容和程序進行。新時代為促進依法行政價值邏輯的實現，使公眾能夠享受到公平有序的公共文化服務，政府應具備依法購買能力。一方面政府內部應有一套完善并具可操作性的法律法規體系對其購買公共文化服務的行為進行指導，包括購買的內容、購買的程序等；另一方面政府及其工作人員應具備比較強的法治觀念，在購買公共文化服務的過程中能夠做到有法可依，嚴格遵照相關的法律法規進行購買。

2.3 監督評估能力

監督評估能力是指政府對承包商提供服務的行為和結果實施有效的監督和評價的能力。購買公共文化服務的實質是政府將一部分公共文化服務的生產職能轉移給承包商，并支付承包商相應費用。行政機關從自己執行的責任中撤出越遠，就越應該通過監督來承擔更多保障責任。為促進新時代責任行政價值的實現，確保承包商所生產的公共文化服務不會損害公共利益，政府需具備一定的監督評估能力，能夠對承包商生產的過程和結果進行監督和評估。

2.4 緊急接管能力

緊急接管能力是指當承包商在提供公共文化服務的過程中存在各種缺陷或障礙，不能持續有效地提供公共服務時，政府有能力予以接管，擔負起兜底的責任，以保證公眾的利益不因承包商的經營不善或其他嚴重危機而受到損害。它是一種非常態化的能力，政府原則上不參與和干預承包商的日常運作。

3 政府購買公共文化服務能力的缺失

公共文化服務是衡量一個國家經濟社會發展水平的重要指標。隨著政府購買公共文化服務的推進，我國的公共文化服務在均等化、公民獲得感和整體效能感等方面都取得了很大的進步，但在具體的實踐操作過程中仍然暴露出一些問題。這些問題的存在與政府能力的欠缺有著密切的關系。

3.1 科學決策能力欠缺：公民參與不足

由于科層制是對公務員的約束和激勵機制，為了獲得晉升或實現其他一些官僚目標，政府工作人員缺少識別公眾需求的內在動機。政府在確定購買項目的過程中更多地是采取自上而下的需求識別方式，將公民排除在決策之外。雖然有些地方政府在確定購買的內容時也會采用聽證會、問卷調查等公眾參與的方式，但這些參與只是告知型的參與，即政府預先對要購買的項目已有決策，但為了獲得公眾的認可與支持，通過聽證會等形式對其既定的決策進行一種形式化的論證。因此這些參與方式只是滿足了公民的知情權，難以滿足公民的表達權和選擇權。

3.2 依法購買能力欠缺：法律規范缺位

不管是在實體規制層面還是程序規制方面，購買文化服務的相關法律規范均不健全。從實體規制來看，我國還缺少對政府購買公共文化服務的專門立法。各地在實踐中主要參照國務院及各部委和各級地方政府所制定的一些規范性文件。這些規范性文件的法律效力層級較低，致使購買公共文化服務的法律規制相對乏力。各地政府在購買實踐中所依據的這些規范性文件大多是一些原則性的規定，缺少具體的操作細則，導致購買公共文化服務在實踐中很容易出現無法可依的問題。比如目前規定購買公共文化服務范圍的規范性文件是《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》。該意見以列舉的方式列出了購買公共服務的五項大的指導目錄而不是強制目錄，并且規定各地政府可以結合本地經濟社會發展水平、公共文化服務需求狀況和財政預算安排情況，制定本地區的購買目錄。這賦予了地方政府較大的自主權，使得購買公共文化服務存在很大的隨意性，甚至有些地方政府把購買公共文化服務看作是一項“政治任務”。從程序規制來看，對政府購買公共服務的程序還缺少明確的要求。購買服務除了要受到實體法的規制外，還要滿足信息公開、公平競爭等程序正義的要求。但目前政府購買公共文化服務程序性規范程度低，比如在購買公共文化服務的過程中政府往往通過定向委托或非公開程序選擇那些與自己有密切關系的社會組織作為賣方，缺少公開競爭的招投標過程。

3.3 監督評估能力欠缺：監督機制缺失

從監管的內容來看，在購買公共文化服務的實踐中由于人手和精力不足，政府多將精力放在前期項目的選擇和承包商的甄選上，對后期的監管投入不足，使得購買公共文化服務的質量難以保障。從監管的主體來看，購買公共文化服務的監管權力分散在各級的財政部門和主管部門，各個部門之間缺少信息的溝通且缺少一個專門的監管機構，使得政府對購買公共文化服務的監管存在碎片化的問題，難以形成監管的合力。從監管的形式來看，政府試圖通過設計一些量化的數字指標來規范承包商的行為。指標治理是政府實現治理能力和效能現代化的重要技術職稱，但僅設計一套全流程、立體化的數字監管體系并不會必然帶來立竿見影的治理實效[5]。承包商基于其信息優勢通常會壟斷真實的服務信息，制造一些懸浮指標來迎合政府的監督，最終導致監管的失靈。

3.4 緊急承接能力欠缺：政府責任缺位

購買公共文化服務中政府與承包商之間的關系是一種合同契約關系。公共文化服務以合同方式交由承包商提供后，私人契約成為公私合作的核心。政府往往以此為借口，規避公法對自身的種種規制，認為即使私人部門所提供的公共文化服務出現了問題，按照合同規定那也是私人部門的事情，政府不需要承擔責任，從而使得公法的責任、民主等價值被侵蝕。

4 政府購買公共文化服務能力提升路徑

4.1 構建多元開放的需求表達機制和決策參與機制

在新時代背景下，“精準性”成為社會運行及公共管理的迫切要求和無法回避的趨勢。對于公共服務精準性的追求，將成為人類尋求自我行為提升及社會管理進步的一種內在需求[6]。精準的服務供給決策是克服購買風險、實現供需匹配的關鍵因素。為了提升政府科學決策和精準決策的能力，政府需要建立多元開放的需求表達途徑。首先公共文化服務的需求表達可以引入數據治理的管理理念和技術手段在傳統的制度化需求表達途徑基礎上構建多元的需求表達途徑。大數據時代數據成為反映現實社會發展的“原料”[7]。公民可以借助政務系統、互聯網平臺、移動客戶端和元計算共享平臺等來表達自身對公共文化服務的需求，從而將自下而上和自上而下的需求表達途徑結合起來。此外借助大數據還能深度分析和挖掘數據背后的服務需求，從而在眾多需求中識別出公眾最急需的服務。如果只是有需求的表達而缺少需求的整合和傳遞，那么公眾的需求難以進入決策程序，也就無法轉化為服務項目。因此為了保證決策的科學化，政府還應該形成開放、參與的公共文化服務決策機制，鼓勵公民通過懇談會、政治辯論等方式參與公共決策。唯有如此，公眾的公共文化服務需求才能被有效吸納并轉化為實際的購買項目。

4.2 構建完善的政府購買公共文化服務法律體系

政府購買服務是一種公權力行為。公權力的行使必須受到法律的約束。購買公共文化服務也不例外，它需要健全的法律體系來保證政府可以做到有法可依、有法必依。

首先要構建完善的政府購買公共文化服務實體法律體系。購買公共文化服務自推行以來，不同的地方政府都結合自身的情況制定了一些指導性的規范性文件來規制政府購買文化服務的范圍和行為。購買文化服務作為一種創新性的公共文化供給模式，在其探索階段，政府通過規范性文件對其購買范圍及行為加以規制無可厚非。但規范性文件畢竟不是嚴格意義上的“法”，其法律效力較低，對購買公共文化服務的規制相對乏力，因此，從長遠來看應構建完善的政府購買公共文化服務法律體系，改變當前以規范性文件規制為主、以法律規制為輔的格局。一整套系統的且具有科學性和可操作性的法律法規體系對政府購買公共服務的實施來說，是十分重要的保障[8]。現階段我國應盡快修訂《政府采購法》，把公共文化服務納入政府采購的范圍，確立其作為政府購買公共文化服務基本法的法律地位，并通過完善《政府采購法》明確購買公共文化服務的范圍、承接主體的資質條件等來推動政府購買公共文化服務的有序發展。

其次要完善政府購買公共文化服務的程序性立法。雖然國務院提出了“嚴格程序、競爭擇優”，“嚴格政府購買服務資金管理”和“建立嚴格的監督評價機制”等意見，但更多的是一些原則性的規定，還需要將其細化為可以用來指導實踐的具體的制度[9]。因此，相關部門除了將公共文化服務納入《政府采購法》所規定的采購范圍中，還應對《政府采購法》中有關公開招標的程序加以改造，明確要求政府在購買公共文化服務的過程中應本著公平競爭的原則將招標公告及時向社會公開，讓符合資質的社會組織都有機會參與投標并獲得公平的評審與中標機會；對于未中標的社會組織還要告知其原因和救濟途徑，從而使得《政府采購法》成為規制購買文化服務程序的法律依據。政府購買服務的資金來源于國家稅收，稅收屬于法律保留事項，稅收的支出也應當交由法律控制[10]，因此還應通過立法完善政府購買文化服務資金使用的程序。購買前，政府應秉持“物有所值”的原則對公共文化服務進行合理定價，并在此基礎上編制政府購買公共文化服務的預算；購買后，政府應及時將資金撥付承包商并建立一套嚴格的績效考評制度對資金的使用加以嚴格管理。考評的結果與今后的經費撥款掛鉤。

4.3 健全政府購買公共文化服務協同監督機制

在傳統的政府壟斷供給公共文化服務的模式中，公民把對公共文化服務的需求通過政治系統傳遞給政府，政府再根據所整合的公共需求為公民生產并提供相應的服務。在這一過程中所涉及的主體只有政府和公民。但在政府購買公共文化服務的模式中，政府不再直接生產公共文化服務，而是作為委托人將公共文化服務生產的功能委托給了承包商。承包商作為代理人按照政府的要求為公民提供公共文化服務。政府則根據承包商的履行情況支付相應的報酬。承包商的加入使得購買公共文化服務中的關系更為復雜。這對購買公共文化服務的監督提出了很大的挑戰。只有通過建立各個主體參與的購買公共文化服務全過程協同監督機制，才能實現政府購買公共文化服務的全過程監督，從而提高政府購買公共服務的能力。

一方面要發揮內部監督主體的作用。政府購買公共文化服務中的內部監督主體包括政府、承包商和公民。作為購買主體的政府不僅要完善自我監督能力，還要對承包商的資質、履約情況及所提供的公共文化服務質量進行監督。作為代理人的承包商則需要對政府的購買行為進行監督，防止政府在購買公共文化服務的過程中進行暗箱操作。作為服務的終端消費者的公民則應對政府所購買的公共文化服務的范圍、承包商提供公共文化服務的行為和質量進行監督。另一方面還要發揮外部監督主體的作用，政府購買公共文化服務的外部監督主體主要包括紀檢部門、審計部門、第三方機構和行業協會等。紀檢部門主要對購買公共文化服務中的政府行為進行監督，比如政府的信息是否公開、承包商的選擇是否公平等。審計部門主要對資金使用進行監督，包括資金來源、購買預算的編制和審核、資金的撥付等。第三方機構和行業協會相較于其他主體的監督來說更具專業性和科學性。它們的監督主要包括對購買的內容提供專業咨詢和建議，協助政府部門制定合同，通過設計科學合理的績效考核指標對承包商進行考核。

4.4 完善購買公共文化服務中的政府規制機制

購買公共文化服務不僅變更了公共文化服務提供的方式，而且還將公共領域的公共性價值擴散到社會領域。這意味著來自社會領域的承包商在提供公共文化服務的過程中也要秉持公共性的價值準則。但把公共目標和私人目標混在一個想要營利的公司里，幾乎不可能避免公共責任要從屬于公司目標[11]。為了防止公共性不被承包商的逐利性所消解，政府應完善相應的規制機制。首先，政府應明確其規制目標。盡管效率是政府引入購買公共服務的初衷，但這并不意味著效率是政府規制的首要目標。公共文化服務是一個政治思維的產物。公共性是其根本屬性。能否遵循公共性的價值準則提供公共文化服務并促進公共性價值的實現是政府存在的合法性和合理性的判斷標準。經營的效率性只是公共性的一種，并且通常只具有手段性的價值，在考量民營化問題時，保障人權、維持并增進公益等難以量化的公共性，應該與效率化的公共性一起考察，綜合考量[12]。因此政府應將公共性作為其規制目標。其次，政府還應靈活運用不同的規制手段。政府購買公共文化服務不僅是一種市場行為，還是一種政治行為。因此政府規制除了可以采取經濟面向的規制手段，比如價格和稅費管制之外，還可以采取以績效評估為主要手段的社會面向管制。其中作為社會面向規制重要組成部分的績效評估的完善程度直接決定著政府所購買的公共文化服務的質量。