推動慈善事業高質量發展助力第三次分配治理路徑的思考

張淮安

2021年8月17日，習近平總書記主持召開中央財經委員會第十次會議，將第三次分配理論確定為推動經濟社會高質量發展，全體人民實現共同富裕的方略。第一次分配強調市場的作用，第二次分配強調政府的作用，第三次分配則是在道德力量的作用下，通過社會自愿捐贈而進行的社會資源和社會財富的再分配，其內涵和特征與慈善事業具有契合性、一致性。就本質而言，慈善事業是第三次分配的主渠道。推動慈善事業高質量發展，助力第三次分配治理路徑、促進全體人民實現共同富裕，已成為當前和今后一個時期重要的政治任務。

樂山市位于四川盆地西南部，其經濟社會發展水平和慈善事業發展現狀，在我國中西部地區地級城市中具有典型的代表性。為貫徹落實中央關于第三次分配治理路徑的決策和部署，根據四川省民政廳和中共樂山市委的工作安排，樂山市成立了“推動慈善事業高質量發展助力第三次分配治理路徑”課題專班，先后深入全市11個縣（市、區）對社會公眾、企業、慈善組織等開展調研，分別組織企業、社會組織、市級部門、專家、慈善從業人員和群眾代表召開座談交流會6次，發放并回收調查問卷5000多份，對推動慈善事業高質量發展助力第三次分配治理路徑的基礎與環境、存在的問題與挑戰，進行了廣泛深入的調查研究，提出了推動慈善事業高質量發展助力第三次分配治理路徑的對策與建議。

一、基礎與環境

黨的十八大以來，樂山市慈善事業以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，以《慈善法》頒布實施為契機，立足市情實際，認真落實保障激勵政策，切實加強組織隊伍建設、規范監督管理，在服務經濟社會發展大局中發揮了慈善事業應有的作用，為推進慈善事業高質量發展助力第三次分配治理路徑打下了堅實的基礎和創造了良好的環境。

（一）保障激勵措施逐步完善。一是完善保障政策。2015年，樂山市政府制定出臺了關于促進慈善事業健康發展的實施意見，提出了發展慈善事業的主要任務，明確了推進措施和機制，為慈善事業發展提供了強有力的政策保障。二是落實激勵政策。2016年，四川省政府設立首屆“四川慈善獎”后，該市積極挖掘并組織先進典型參加評選表彰，先后有6家先進單位、5名先進個人獲得表彰獎勵，激發了社會各界的參與慈善意識。三是巧搭引導載體。從2018年開始，在樂山中心城區組織1萬名慈善小天使，定期開展“小手牽大手踐行慈善”活動，以活動為載體常態化引導社會公眾參與慈善，取得“小愛匯大愛感動一座城”的良好社會成效。

（二）組織隊伍建設明顯加強。一是積極培育發展慈善組織。目前，全市共登記認定慈善組織23家，初步構建了覆蓋全市的慈善服務網絡。二是加強管理隊伍建設。以2019年機構改革為契機，樂山市民政局專門設立了慈善事業促進與社會工作科，所屬縣（市、區）民政部門也設立了專職或兼職負責慈善工作的內設機構，慈善工作管理力量得到明顯加強。三是大力培養專業人才。以1個市級、11個縣級社會組織孵化培育基地（中心）為平臺，2019年以來累計培訓慈善專業人才600多人次。四是專業社會工作和志愿服務工作協調發展。近兩年來，全市共520多人考取了專業社會工作證，建立各級社工機構 73個;培育發展志愿服務隊伍3000多支，注冊志愿者達52萬多人。

（三）服務發展大局卓有成效。一是有效助力脫貧攻堅。2016年至2020年，該市各類慈善組織發動社會力量捐贈扶貧款物8.3億多元，幫扶建檔立卡貧困群眾8萬余人次，實施貧困村基礎設施建設、困難群眾生活條件改善等扶貧項目630多個，為打贏脫貧攻堅戰貢獻了力量。二是全力應對突發公共衛生事件。在2020年抗擊新冠肺炎疫情期間，全市各類慈善組織累計接收捐贈資金5200多萬元、物資13.6萬多件，有力支持了抗疫工作的開展。三是積極參與基層治理。2020年，樂山市慈善總會投入資金150萬元，在該市沙灣區銅河街道辦事處啟動了引導慈善力量參與基層治理的試點工作，以政府支持、社會參與、機構運作的模式，探索建立基層慈善服務體系，取得了有效助力基層治理、加強慈善服務體系的階段性成效。

（四）監督管理工作不斷強化。一是強化政府監管。各級民政部門完善了慈善組織日常監管機制、年度報告和信用記錄制度。2019年以來，對13家慈善組織進行執法監督檢查。二是強化社會監督。指導督促慈善各類組織主動公開財務、捐贈、業務活動等主要信息，建立了慈善組織信息公開臺賬，確保陽光運作、透明運行。三是強化規范自律。積極引導慈善組織建立以章程為核心的法人治理結構，完善內部管控機制，規范日常運行管理;成立了樂山市公益慈善聯合會慈善行業組織，建立健全了行業標準和行為準則，增強了慈善行業自我約束、自我管理、自我監督能力。

二、問題與挑戰

新時代將崇德向善、同舟共濟的慈善事業，作為第三次分配的主要實現形式納入了分配體系。對標助力第三次分配治理路徑、促進全體人民實現共同富裕的歷史使命，推動慈善事業高質量發展將面臨著諸多的問題和挑戰。

首先，是政策制度上的不足。一是稅收優惠力度不夠。現行的慈善捐贈稅收優惠政策規定，除特定事項的捐贈外，企業捐贈在年度利潤總額12%以內的部分、個人捐贈在納稅人應納稅所得額30%以內的部分，準予在應納稅所得額時扣除，稅收優惠力度偏低，調節作用有限。二是優惠政策不完善。按照目前捐贈稅收政策，除特殊情況外，直接捐贈一般無法享受稅收優惠，間接捐贈也存在諸多限制，嚴重打壓了捐贈者的積極性。三是財產行為稅類政策有缺失。我國尚未開征遺產稅和贈予稅，沒有形成稅收倒逼機制。四是稅前扣除資格認定門檻高。大部分慈善組織（主要是縣級慈善組織）無法達到連續兩年每年慈善活動支出不得低于上年總收入（或近三年總收入的平均數）70%的要求，目前該市23家慈善組織中僅3家取得了稅前扣除資格。五是綜合獎懲政策未落實。雖然2018年國家發展改革委、民政部、中央文明辦等國家40個部委辦聯合簽署了《關于對慈善捐贈領域相關主體實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒的備忘錄》（發改財經〔2018〕331號），但獎懲措施力度不夠，且絕大數至今未落實。

其次，是推進主體上的缺失。一是缺乏協同推進機制。未成立推進慈善事業發展的議事協調機構，工作推動大多靠業務主管民政部門一家“單打獨斗”，缺乏有關職能部門“八仙過海，各顯神通”協同推進的“高效組合拳”。二是從業人員缺乏。雖然國家有關部門規定了不同類別慈善組織的運行管理費用比例，但由于經濟發展水平等客觀因素所限，許多慈善組織募集的資金少，加之政府購買慈善組織服務投入不足，缺乏聘請專職人員所必要的經費，無法留人。該市23家慈善組織中僅有5家有專職的從業人員。三是專業人才匱乏。該市28名專職慈善從業人員中，持有專業社工資格證的人員不足1%。加之待遇較低、缺乏基本的社會保障、無專業技術認證體系和職務晉升機制等原因，大部分專業人才和綜合素質較高的慈善從業人員離職跳槽，留不住人才。

第三，是文化觀念上的挑戰。一是慈善文化弘揚不夠。對傳統慈善、現代慈善和本土慈善文化挖掘不多。家庭作為慈善教育的初始地作用還未充分發揮。學校慈善教育不夠系統，慈善選修課程普遍缺失，學生慈善行為在素質綜合評價中還不夠突出。慈善納入企業文化還不明顯。以慈善為主題的公共文化設施和文化產品還需加強。二是慈善宣傳效果不佳。受人才、理念、資金制約，慈善宣傳形式單一、手段落后，傳統媒介宣傳較多，新興媒介宣傳較少;慈善日和慈善月集中宣傳多，日常宣傳少;零散宣傳多，整體策劃少;宣傳未能達到應有效果。三是慈善觀念急需改變。在大部分普通人的觀念里，慈善常常被認為是“富人的事”;在高收入群體中，大多存在“財不外露”的傳統思想、“劫富濟貧”的潛在憂慮，大災大難時感性捐贈多，平常自愿主動的理性捐贈少;在經濟資源相對豐富的城市社區，人們因為生活在陌生人的社區中而容易變得冷漠，沒有意愿參與慈善，大部分社會公眾特別是高收入群體參與缺位。

三、對策與建議

為推動慈善事業高質量發展，有效助力第三次分配治理路徑、促進全體人民實現共同富裕，針對樂山市慈善事業目前發展的基礎和環境、存在的問題與挑戰，我們就發展慈善事業助力第三次分配治理路徑，提出了“完善四項機制”“健全兩大體系”“搭建兩個平臺”的對策與建議。

（一）完善四項機制

1.完善法規政策保障機制。一是建議國家層面完善法律法規。加快修訂《公益事業捐贈法》《慈善法》等上位法，加強與《民法典》《紅十字會法》《信托法》等法律的協調銜接。盡快制定《社會組織管理條例》，制定出臺發展慈善事業在用地、金融等方面的支持政策。二是建議省級層面出臺綱領性文件。以政府名義出臺推動慈善事業高質量發展的實施意見，適時制定慈善城市示范創建、慈善應急響應、慈善人才培養、志愿服務等方面的配套政策。三是建議市縣兩級出臺實施細則。政府要結合當地實際，制定推動慈善事業高質量發展的實施細則，推動慈善法規政策落地落實，為慈善事業助力第三次分配治理路徑提供有力的法規政策保障。

2.完善行為激勵引導機制。一是健全財稅激勵。推動國家層面健全以所得稅和財產稅為主體的直接稅體系，研究遺產稅立法，試點財產贈與稅;適當提高公益性捐贈稅前扣除比例，積極擴大優惠稅種范圍;降低慈善組織公益性捐贈稅前扣除資格認定標準，提升便捷度和快捷度。優化納稅申報系統，讓捐贈者更加便捷地享受稅收優惠待遇。二是重視精神激勵。通過給予基金冠名權、口頭表揚、頒發榮譽證書、掛匾立碑、媒體宣傳等多種形式褒揚慈善先進典型，引導社會公眾積極“向善”“行善”。三是實施綜合引導。認真落實國家40個部委辦聯合簽署的《關于對慈善捐贈領域相關主體實施守信聯合激勵和失信聯合懲戒的備忘錄》，鼓勵政府部門（單位）、企業、社會組織和個人在項目招投標、人員招錄招聘、教育培訓、落戶入學、就業創業、推優評優、享受公共交通、文化和旅游、養老服務等方面，對慈善先進單位和個人給予一定優待和便利，全方位激勵企業和社會公眾參與慈善事業，為慈善事業助力第三次分配治理路徑創造良好的社會環境。

3.完善慈善主體培育機制。一要培育各類慈善組織。大力加強慈善組織登記認定工作，強化差異化培育和多領域覆蓋。運用政府購買服務、公益創投等形式，對慈善組織提供培育支持。二要大力培養慈善人才。重點培育慈善管理、項目執行、宣傳策劃等方面的慈善領軍人才;整體培育慈善行業從業人員，實現其能力的全面提升。加強慈善從業人員勞動權益保護，逐步建立以職稱評定、職務晉升、社會保險等為主要內容的人力資源管理體系，合理確定工資待遇水平，吸引優秀人才進入慈善行業。三要統籌推進社工和志愿服務。要充分利用慈善事業、專業社會工作和志愿服務工作均具有利他主義的一致性，有效整合三者資源，探索在基層建立集慈善、社工和志愿服務管理“三位一體”的慈善社工站（室），充實基層慈善工作力量，為慈善事業助力第三次分配治理路徑提供必要的人力支撐。

4.完善慈善文化弘揚機制。首先，要加強慈善文化宣傳。由宣傳部門牽頭，構建黨委抓總、部門推動的慈善宣傳路徑。支持高校、社會科學研究機構等開展慈善理論研究，大力推動慈善文化進單位、進企業、進社區、進家庭，引導社會公眾轉變慈善觀念，提高社會公眾特別是高收入群體的參與積極性。其次，要強化啟蒙與熏陶。由教育部門牽頭，堅持慈善從娃娃抓起，把慈善文化列入中小學教育的重要內容，鼓勵青少年積極參與力所能及的各類慈善志愿服務活動，將學生慈善志愿行為納入綜合素質評價。第三，要積極拓寬宣傳媒介。統籌傳統媒體、拓展新興媒體開展慈善文化宣傳，利用公共交通、地標性建筑等公共服務場所宣傳典型慈善人物及事跡。要建立慈善廣場、慈善社區、慈善鄉村、慈善學校、慈善公園等慈善載體單元，將慈善文化融入社會公眾生活、工作和社交場所，為慈善事業助力第三次分配治理路徑營造良好的輿論氛圍。

（二）健全兩大體系

1.健全社區慈善服務體系。一是大力發展社區慈善。以黨建工作為引領，鼓勵城鄉社區居（村）委會、物業管理公司、業主委員會建立慈善互助會或設立社區慈善基金，推動慈善組織與基層組織相融合;鼓勵社區慈善組織聯動社會工作者、社區社會組織、社區志愿者在社區開展慈善項目，積極探索慈善力量參與基層治理和鄉村振興的新路徑。二是搭建慈善服務平臺。深入實施社區社會組織直接登記管理辦法，適度放寬社區慈善組織注冊資金和場地等條件限制。大力發展社區慈善超市、愛心驛站等公益慈善服務組織和機構，鼓勵成立跨社區慈善組織聯盟，使相鄰社區的慈善資源得以共享。三是構建社區慈善服務載體。圍繞社區和居民急需的扶老類、助殘類、濟困類、困境兒童關愛類，常態化開展專項和綜合性的慈善志愿服務活動，以活動為載體引導居民群眾就近、便捷參與慈善，促進文明和諧社區建設。

2.健全慈善監督管理體系。一是進一步加大政府監管力度。要部門聯動加大對非法募捐的查處、以慈善名義進行違法犯罪活動的打擊。二是進一步加大社會監督力度。要規范慈善組織信息的公開披露制度，探索建立專業化、社會化的第三方監督制度，建立慈善組織第三方評估機制，切實加強新聞媒體、社會公眾對慈善事業的監督。三是進一步加大行業的自律力度。要大力發展樞紐型慈善行業組織，支持慈善行業組織建立健全行業標準和行為準則，為慈善組織規范內部運行管理等提供指引;鼓勵慈善行業組織積極開展行業誠信自律建設，引導慈善行業組織加強行業統籌、行業聯動，集結行業力量，構建合作共贏的良好行業生態，推動慈善事業健康發展。

（三）搭建兩個平臺

1.搭建智慧慈善平臺。打造智慧慈善，推進慈善信息化建設，是推動慈善事業發展的內在要求和重要手段。要充分依托云計算、大數據等新技術，搭建集捐贈、救助、項目公開、信息實時反饋、查詢、慈善組織辦公自動化等功能為一體的慈善信息網絡平臺。要加強數字技術與慈善事業深度融合，實現慈善數據統一歸集、數據共享，慈善領域全程追蹤、智能分析，不斷提升運用慈善大數據的分析研判能力和智能響應能力，以最靈活的操作實現人人慈善的主體參與，以最透明的方式實現社會公眾對慈善事業的監督，以最精準的要求實現慈善資源的供需對接。

2.搭建協同推進平臺。各級黨委、政府要站在助力全體人民實現共同富裕大局的政治高度，將推動慈善事業高質量發展助力第三次分配治理路徑，納入本地區經濟社會發展規劃。建立政府主導、民政牽頭、部門支持、社會參與的推動慈善事業高質量發展助力第三次分配治理路徑工作協調機制，成立由政府領導，民政、教育、文化、財政、稅務、人力資源和社會保障、市場監管、工會、團委、婦聯、殘聯、工商聯、文明辦、重點慈善組織等部門和單位參加的聯席會議制度，及時解決慈善事業發展中遇到的困難和問題，形成推動慈善事業高質量發展助力第三次分配治理路徑的整體合力。