基于鄉村振興戰略下的基層農業經營與治理問題探索

□張 睿

（安徽農業大學，安徽 合肥 230000）

我國是農業大國，在當前社會主義建設的發展過程中，“三農”問題占據著重要地位，一直以來都是公共管理領域重點研究的話題之一，目前也形成了較為豐富的理論體系和大量實踐經驗。

在我國社會主義市場經濟形勢快速發展的背景下，“三農”問題體現出了新的時代特征，基層農業經營和治理問題屬于綜合性的課題。農村地區缺失公共產品和公共服務是實施鄉村振興戰略的主要障礙，當前農村的基層治理效能與農業現代化建設需求不足。在這種情況下，全面提升農村基層治理效能，以此促進農業經營體系的升級迭代，充分激發農業現代化建設的內生動力，是當前鄉村振興戰略體系下農業經營和治理面臨的重點問題。

1 內蒙古某市農業經營和基層治理情況調查分析

本研究以問卷調查形式對內蒙古某市農戶家庭生活情況、農業生產經營情況進行了調查分析。通過網絡發放問題的方式，向該市區18 個自然村共106 戶鄉村家庭發放了問卷，問卷回收率達100%，其中有6 份問卷為無效問卷，實際回收有效問卷100 份。

1.1 農戶收入消費情況分析

根據數據統計發現，該市農村牧區常住居民在2019 年的家庭年均收入達到4 萬元，家庭的平均年消費達到2.7 萬元。外出打工收入、副業收入、土地流轉收入、農業生產收入等屬于該地區農戶家庭的主要收入來源，其中以農業生產和外出打工收入為主[1]。農業生產再投入、生產儲備、教育和養老、醫療等日常生活費用為主要的消費支出項目。農業生產由于本身具有一定的特殊性，因此，將再生產儲備資金刨除之后才是每個家庭的實際可支配收入。

根據本次調查發現，該地區大部分家庭可以保持收支平衡，或是略微存在盈余或赤字，該部分家庭的占比達到63%；少量盈余家庭占比達到28%；赤字和盈余較大的家庭實際占比僅為9%。根據調查和訪談發現，與以往相比，盈余情況更好的家庭占比達到67%，但是實際的盈余增速相對較小；盈余情況不如以往的家庭占比達到23%，這部分家庭主要是因為家庭主要勞動力喪失或是缺乏有效的增收途徑所導致。具體見圖1。

圖1 農戶家庭盈余分布

1.2 農戶農業生產行為分析

根據本次調查發現，該地區農戶家庭在農業生產方面每年投入資金量為1.18 萬元，每年會產生大約2.4 萬元收入。從農業種植結構情況來看，玉米是主要種植的農作物，106 戶家庭中有97 戶家庭仍以農業生產為主，種植玉米的農戶有95 戶。其中，玉米是唯一農業種植物的家庭數量為56 戶，在所有農戶中的占比達到60%。

目前，該地區常住居民的糧食播種平均面積達到0.34 hm2。其中，有0.30 hm2用來種植玉米，實際占比達到89.86%，經濟作物的種植面積人均0.04 hm2。該地區農業生產呈現出嚴重的碎片化現象，通過土地流轉使土地成片的農戶有1 戶，通過土地流轉加入合作社的農戶有3 戶，其余93 戶仍處于碎片化種植狀態，狹小的土地面積被分割成多塊分布在農田中，且土地質量參差不齊。

該地區的農業生產技術更新頻率和水平相對較低，超過60%的農戶仍然未進行農業生產技術更新。其中，通過個人行為或者是與化肥經銷商溝通購買化肥、農藥和種子的農戶占比僅達到50%，且農業技術更新頻率超過3 年。

1.3 農戶決策行為分析

該地區農業生產從業者的平均年齡達50.5 歲，59%集中在40～60 歲之間；40 歲以下青壯年通常以其他副業或外出打工為主，實際占比不超過20%。在青壯年勞力嚴重不足的情況下，該地區60 歲以上的老人仍然需要從事農業勞動，這部分群體的占比達到22%，具體情況見圖2。

圖2 農業生產者年齡分布

該地區農業生產者在年齡方面呈現出整體偏大的特征，而且學歷水平相對較低。受過中等教育的農業生產者占比達到54%，其中，初中學歷的農業生產者占比達到40%；大專以上學歷的農業生產者占比達到7%；受過初等教育的農業生產者占比達到29%；未受過教育的農業生產者占比達到9%。

根據上述調查發現，農業生產者自身的收入水平、年齡、學歷等都會對農業生產者的生產決策行為產生影響。除此之外，市場因素以及農業生產的積極性也會對其產生影響。

大多數農業生產者受到傳統生產習慣的影響，會存在決策行為的盲目性，碎片化的農業土地種植使得農戶經常參照其他農戶種植情況，作出農作物種植種類的決策。例如，周邊田地采取大水澆灌方式，其中夾雜的零碎田地不可種植精耕細作的蔬菜[2]。

2 鄉村振興戰略實施的制約因素

2.1 基礎因素分析

制約鄉村振興戰略全面實施的基礎因素屬于經濟因素[3]。根據本次調查和訪談可以發現，鄉村地區的經濟和社會發展受到當地經濟發展水平的嚴重制約，會對鄉村振興戰略的實現產生極大影響。

農業作為農村地區支柱型產業相對弱勢，導致農村經濟發展水平滯后，挫傷了農民生產積極性和村務自治參與積極性，很難建立農業農村現代化建設的信念，這也是當前大部分農村青壯年選擇走出農村的主要原因之一。農業的弱勢進一步導致農業農村現代化建設缺乏充足資本和人才支撐，對農業發展產生副作用，進而形成惡性循環[4]。

2.2 農業弱勢原因分析

根據本次調查和案例分析發現，農村地區的小農經營方式組成的舊農業經營體系與當前農業生產力的快速發展嚴重不符。目前，作為農業新型經營主體的農民專業合作社仍然處于初期發展階段，缺乏新型農業經營主體，導致廣大農村地區構建完善的新型農業經營體系非常困難。當前的農業經營體系要進入耕地階段，使得新老農業經營體系出現更迭斷檔，這也是我國西北農業經濟欠發達地區普遍存在的問題。

2.3 鄉村振興戰略實施的制約因素

公共產品和公共服務不足是我國鄉村振興戰略在推動過程中最為重要的制約因素。根據本次調查可以發現，當前行政管理模式仍然是廣大鄉村地區治理的主要模式，這種政治模式使得其服務職能無法充分實現。

隨著鄉村社會經濟的快速發展，公共產品、公共服務的數量和質量以及供給效率已無法滿足實際需求，導致農業農村現代化建設出現停滯[5]。農村地區的高素質專業人才及農業資本選擇走出農村，尋找更好的公共服務和發展平臺，這動搖了社會資本投資農業農村的信心。

目前，基層政府部門最為緊迫的任務就是實現治理體系的現代化改革，這樣才能匹配當前農業農村發展的新形勢，在鄉村振興戰略中發揮基層領導的重要作用。

3 基層治理效能提升推動新型農業經營體系建設的建議

3.1 積極培育農民專業合作社

廣大鄉村地區應盡快轉變農業經營體系，積極培育具有新型經營方式的農業經營主體。在構建新型農業經營主體的過程中，農民專業合作社是非常重要的基礎單元，是體現民辦性、專業性和合作性質的農業經濟組織。

農民專業合作社不僅體現出經濟組織的身份，而且兼有社會組織的身份，在當前鄉村宏觀調控的形勢下屬于一種適宜性相對較強的新型載體。這一點在我國西部經濟欠發達地區農業經營方式更新以及實現鄉村社會治理創新的作用中體現最為明顯[6]。

在農民專業合作社的積極培育過程中，應將重點聚焦在縣域農業生產鏈條方面，盡快著手打造區域范圍內布局清晰、專業生產集中、分工明確的農業經濟聯合體，將農業生產經營過程中的交易成本和組織成本控制在最低，真正推動農業經營實現規模化。

當農民專業合作社進入某一個特定發展階段后，就可以通過合理調整區域布局，使其擺脫鄉鎮村治理的束縛，積極打造產業鏈合作社聯盟，尋求跨區域生產要素的優化組合。結合專業農業合作社聯盟自身的服務性、生產性和經營性等特征，實施產業鏈的二次細化分工，并逐步推動內部生產的規范化，積極打造外部品牌化。

針對農產品的營銷布局可以以聯盟的方式尋求市場談判，進一步提升農業生產的市場風險抵抗能力和博弈能力，有效避免區域內的行業壟斷現象，實現農業產業鏈利潤的二次分配。

3.2 優化鄉村治理結構

應積極轉移村兩委職能重心。根據本次調查可以發現，雖然目前有部分農村村民對村兩委表現出反感情緒，但是仍然有不少農戶希望村兩委的作用能夠實現最大化。在當前我國的基層治理中，村兩委不僅掌握著區域范圍內的所有公共資源，而且也屬于國家授權建立的村民自治組織，在基層治理中發揮著不可替代的作用[7]。

對于我國村兩委組織機構來說，其協調和監督的紐帶作用是主體。應積極組織本村村民會議、及時公開村務、貫徹執行鄉鎮等上級政府的行政政策。但是在新型的農業經營體系中，村兩委需要讓位于新型農業經營主體。村民自治的根本在于發展農村集體經濟，因此應以集體產權改革為依托，逐步盤活和壯大農村集體資產，做好村民的“看家人”。政府部門應該從政策角度積極鼓勵大學生或者是致富能手擔任村兩委干部，有效解決廣大農村地區村兩委干部老齡化問題。

推動鄉（鎮）政府職能和行政管理體制改革。在我國提倡簡政放權的大形勢下，鄉（鎮）政府在鄉域發展決策過程中具備了充足的公共權力，從而使得其在鄉域治理過程中成為了中心。要想進一步改革鄉（鎮）政府職能，必須要以行政職能為中心，盡快實現事業職能的剝離，同時適當收縮其管理領域，全面推行費隨事轉、政事分離改革。以打造服務型政府為目標，以提供公共產品和公共服務作為財力和決策的重點，利用市縣兩級事業單位統籌鄉（鎮）的其他事業職能。另外，應以財政立項購買公共服務的方式有效應對必要事業職能。

體制改革方面要堅持人崗匹配、人事匹配的基本目標，及時精簡和整頓鄉村政府的人員編制，統一抽離鄉鎮政府部門事業編制劃歸公務員，統一按照地方公務員管理體系管理。鄉（鎮）政府應該重新整合公共資源和行政資源，將公共服務成本較高或人口稀少的小型村落集體搬遷至具有一定規模的村莊，經過流轉將空出的土地重新用于農業生產方面，以此形成農業生產經營的規模化。

3.3 打造多元化鄉村社會綜合治理體制

在我國政權體制和社會體系中，鄉村是最基層的單元。要想實現國家治理體系的正常運行，必須要求基層治理中的各主體積極參與并持續推動，實現鄉村多元化社會綜合治理。縣政府是鄉（鎮）、鄉村的上層組織，同時也是縣域治理中心，應在社會發展和縣域經濟中發揮協調和決策作用，統籌本縣域內鄉村振興戰略的具體執行綱要，在鄉村振興戰略推進過程中，做好人才、市場、資金、技術和教育等各個方面的有效銜接工作，逐步完善相關政策。

在鄉村振興戰略推動過程中，鄉（鎮）政府屬于基層政權，要積極轉變服務型政府的行政職能，將重心轉移到公共服務和公共產品的供應商。村兩委要發揮出鄉（鎮）政府和村民之間的紐帶作用，在新型農業經營主體之間發揮出協調和監督的作用，為雙方合法權益提供保障，推動農村自治實踐的順利推進。

4 結束語

在鄉村振興戰略之下，我國西北地區的經濟欠發達地區應盡快優化鄉村治理結構，積極打造鄉村多元化社會綜合治理體制。以農業生產作為中心，逐步培育農民專業合作社等新型農業治理主體，以打造服務型政府職能為中心，積極推動農業生產規模的適度化發展。