《關于跨市域軌道交通運營和執法管理若干問題的決定》的法律意義

文:顧大松︱東南大學法學院副教授

這一協同立法，以解決即將開通的寧句線列車車廂內的執法主體、執法事項和執法尺度統一問題為重點，為軌道交通引領南京都市圈發展提供了有力的法治保障。

2021年10月，南京市人民代表大會常務委員會與鎮江市人民代表大會常務委員會通過協同立法，分別通過了《關于加強跨市域軌道交通運營和執法管理若干問題的決定》（以下簡稱：《決定》），并于11月26日經江蘇省人大常委會批準施行。這一協同立法，以解決即將開通的寧句線列車車廂內的執法主體、執法事項和執法尺度統一問題為重點，為軌道交通引領南京都市圈發展提供了有力的法治保障。

《決定》在南京市人大、鎮江市人大分別通過并公布后，引起了學界與實務界的高度關注。本人所在的研究機構——東南大學交通法治與發展研究中心聯合東南大學交通強國戰略研究中心，特別邀請了廣州、北京、南京等地的交通與法律專家，于11月20日召開了主題為“區域一體化進程中的軌道交通規劃與法律問題”的研討會，重點圍繞《決定》立法背景、重點、意義，未來跨市域運行的城市軌道交通的規劃、建設、管理、運營以及相關立法、執法問題，進行了認真研討。

結合本人參與專家論證會以及組織研討會形成的認識，本文主要從以下三個方面談談《決定》的法律意義：

第一，《決定》提升了國內跨市域城市軌道交通立法的層級。在南京與鎮江人大本次協同立法之前，廣東省政府于2020年9月出臺了《廣東省城市軌道交通運營安全管理辦法》，在該省政府規章中第一次涉及到跨市域運行城市軌道交通管理問題，特別在該辦法第二十條中創設了“牽頭市”制度，規定“跨地級以上市運營的城市軌道交通線路應當在可行性研究報告編制前，由有關地級以上市人民政府依法協商確定運營單位和牽頭負責運營安全監督管理的地級以上市（稱牽頭市）；協商不一致的，報省人民政府決定。”南京與鎮江人大的協同立法，則在地方性規層面重點規范了跨市域運行的城市交通交通執法主體、執法事項和執法尺度統一問題，立法效力層級比廣東省政府規章更高，這是地方立法引領區域交通一體化的首創，也是南京市人大與鎮江市人大深化區域法治建設的創新舉措。

第二，通過法規授權方式積極發揮軌道交通經營單位的公共管理職能。《中華人民共和國行政處罰法》第十九條規定：“法律、法規授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。”《決定》第四條規定：“本市人民政府與跨市域軌道交通所在地設區市人民政府共同確定的軌道交通經營單位，根據本決定授權，行使軌道交通列車車廂內運營安全、設施容貌、環境衛生、乘車秩序等的相應管理權限，并在授權范圍內實施行政處罰。”經兩市人民政府共同確定的軌道交通經營單位的公共事務管理主體身份得到確定，不僅可依法規授權實施行政處罰，同時其行政法上的公共組織身份也得到確認，可根據軌道交通運營實際需要行使相關公共管理權限，從而更利于軌道交通公共秩序與安全的維護，更好地為乘客提供服務。

第三，明確了南京都市圈跨市域軌道交通城市人民政府聯合協調機制的法定地位。《決定》第二條規定：“本市人民政府會同南京都市圈相關城市人民政府聯合建立協調機制，研究解決跨市域軌道交通運營和執法管理中的重大問題，開展信息共享、執法協同、跨市域突發事件應急處置合作等工作，推動區域共同治理。”雖然《決定》確立的南京都市圈城市人民政府聯合協調機制聚焦于跨市域軌道交通運營和執法管理中的重大問題，但這一法定機制的確立，也將有利于推進跨市域軌道交通規劃、建設以及安全生產等重要問題的解決，通過體制機制的法定化，加快推進軌道上的南京都市圈建設。

未來將依托東南大學交通法治與發展研究中心、東南大學交通強國戰略研究中心等科研單位，進一步開展跨市域軌道交通的交通與法律問題研究，積極參與相關協同立法進程，為法治引領的南京都市圈發展貢獻力量。

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軌道交通協同立法 助推寧鎮揚一體化——鎮江南京兩市人大常委會共同發布《關于跨市域軌道交通運營和執法管理若干問題的決定》

12月15日，南京與鎮江兩市人大常委會共同舉行《關于跨市域軌道交通運營和執法管理若干問題的決定》頒布實施新聞發布會，就《決定》進行立法解讀，共同回答記者的提問。

南京市人大法制委主任委員姚正陸介紹了協同立法的背景、過程，表示要以軌道交通協同立法為契機，關注和研究南京都市圈未來的立法動向，開展跨市域生態環境保護共同治理、民生福祉、流域生態保護等方面的立法調研，與兄弟城市協商確定立法項目，為南京都市圈更高質量一體化發展構筑良好的法治環境，提供有力的法治保障。

鎮江市人大常委會法工委主任張蕾介紹了《決定》實施對鎮江的意義，一是為推進寧鎮揚一體化、鎮江加速融入南京都市圈提供了有力的法治保障；二是將有力助推鎮江特別是句容的經濟社會發展；三是開展“小快靈”立法的生動實踐。

句容市副市長徐飛接受記者采訪時表示，句容市政府已制定《寧句城際軌道交通句容段管理辦法》，明確了寧句城際軌道交通句容地鐵保護的范圍、職責和相應管理要求等。同時建立了地鐵派出所和交通綜合執法大隊軌道保護中隊 " 兩支隊伍 "，具體負責保護區內規劃、在建、運營線路的巡查執法，以及地鐵車站、車廂內文明執法及票務稽查管理等工作。

南京地鐵集團公司副總經理蔡玉萍介紹了都市圈軌道交通規劃情況，表示作為都市圈核心城市和建設運營牽頭方，南京地鐵將廣泛開展普法宣傳，堅持執法前移，倡導人文執法；將做好相關執法培訓工作，傳授專業技能，加強執法標準化建設和管理，促進全線執法標準一體化；將構建跨市域綜合執法管理信息平臺，實現統一調度、執法協同、應急聯動以及信息共享，創新跨市域軌道交通協同治理體系；將在兩市人大和司法部門的大力支持和指導下，建立跨市域執法網絡化保障體系。蔡玉萍表示，南京地鐵將全面推進《決定》的實施，落實普法責任制。一是擴大普法受眾面，聯合句容市相關單位，舉辦多樣化多形式活動，讓老百姓知曉文明乘車規定，使文明乘車成為乘客自覺行動。二是提高普法參與度，針對車廂內發生頻率較高的不文明行為，組織公眾互動體驗活動，增進對地鐵執法工作的理解與支持。三是借勢媒體朋友圈，持續與融媒體、主流媒體合作，拓寬宣傳渠道，講好跨市域軌道上的普法故事。另一方面，南京地鐵始終以服務乘客為宗旨，誠邀廣大市民加入“共建共治共享”群，共同創造安全、舒心、愉快的出行環境。