人社檔案數字化建設探索與實踐
——以鎮江市為例

劉 菁

（鎮江市人力資源社會保障檔案管理中心，江蘇鎮江， 212003）

以“業務數據化，數據業務化”為核心的政府數字化轉型已成為當前政府改革的大趨勢。對于人力資源和社會保障部門而言，人社檔案數字化建設是政務服務效能提升，利用科技與數據實現統一監管的關鍵一招。

一、“放管服”改革推進人社檔案數字化建設

近年來，隨著我國“簡政放權、放管結合、優化服務”的“放管服”改革的推進，政府也由重審核向強監管、優服務的方向轉變。圍繞“放管服”改革核心與便民利民的重要標準，各地、各部門也在積極推進數字化轉型工作，如江蘇省提出了“1234+”總體架構，完善“不見面審批”機制，從而全面打造“數字化、智能化、一體化”數字政府。

數據是數字化轉型的關鍵驅動，在人社部發布的《“互聯網+人社”2020行動計劃》、金保工程二期建設要求等文件中均強調了數據基礎的重要地位。檔案方面，《社會保險電子檔案管理暫行辦法》依據上位法明確社保電子檔案的法律效力，加強電子檔案在社保經辦管理服務各環節的使用。人社檔案的憑證與參考作用在人社業務經辦、領導決策上都有很高的利用價值。解決檔案管理問題，保障檔案“四性”，開展檔案數字化建設工作也成了人社數字化轉型的一個關鍵點。

二、人社檔案數字化建設之鎮江實踐

鎮江人社1987—2010年檔案中，80%以上為紙質手寫材料，經年累月，部分檔案已出現紙張破損和字跡模糊的情況，由于這部分資料未與業務系統中的個人社保信息、就業信息、人事信息等進行關聯，導致參保人員在辦理退休時，有一部分待遇的審核工作必須通過手工查找紙質檔案的方式進行。而材料書寫的不規范、不完整又增加了查檔的難度，使得檔案難以為業務體系與管理體系提供支撐，進而降低業務部門的工作效率，影響辦事群眾的體驗感。為破解上述難題，提高檔案數據價值，鎮江人社以“放管服”改革為遵循，以建立檔案數據收集、管理和應用標準，實現對數據的“四性”檢測為抓手，以改善數據的可靠性和質量為思路，以實現實體檔案與數字化檔案一一對應、數字化檔案與參保人員一一對應為目標，通過“三步走”開展檔案數字化建設。

1. 梳理服務事項，建設電子檔案系統

服務事項梳理就是在制定檔案整理與利用標準時，按照江蘇省人社一體化平臺的規范，依托鎮江人社現有的工作體制和機制，重新制定每一項服務事項的業務材料標準、登記信息標準、審核標準、電子材料標準、檔案實體標準，以確保檔案收集數據準確、內容規范、要素齊全、前后統一。電子檔案系統是幫助標準落實的關鍵，鎮江人社將新標準與軟件開發技術相結合，各類標準轉化為一個個可配置的系統參數，這樣既機械式地規定了各個功能節點中應該產生怎么樣的數據與電子材料，又可在標準變化時通過配置能力進行調整，完成了對整個檔案管理流程的自動化校驗。

2. 加強檔案與業務融合，增量檔案實現規范管理

鎮江人社檔案管理系統通過相應的數據接口，按第一步中梳理的標準與業務平臺進行能力集成：在業務受理環節，收集登記信息及電子化受理材料，實現業務經辦與收集歸檔深度嵌套；在業務審批環節，能提供電子檔案數據輔助審批并收集審批信息，利用數字證書、電子印章等加密傳輸技術，為每個電子檔案穿上“防彈衣”；在財務審核環節，聯動獲取業務數據和審批信息。檔案與業務的融合讓檔案工作由“被動接收”變“主動管理”，通過電子檔案管理系統，完成各環節數據的“四性”驗證，讓底層數據能夠互通共享，實現業務、財務和檔案管理工作深度融合。

3. 推進存量檔案數字化加工，利用難題有效破解

鎮江人社針對存量紙質檔案的問題，規劃并已組織開展了存量紙質檔案數字化加工工作，利用3年時間，通過“檔案整理及數字化加工”政府投資項目，累計數字化加工人事檔案約27萬件900多萬頁、業務檔案約11000卷500多萬頁，并上傳到電子檔案管理系統中，實現了檔案數字化永久儲存及檔案目錄數據化。同時，為鞏固數字化加工成果，將實體檔案庫房與電子檔案管理系統中的虛擬庫房深度融合，實現電子檔案與實體檔案融合，提升了檔案庫房管理水平與檔案利用效率。

回顧整個數字化項目，鎮江人社遇到的最具代表性的問題就是社保歷史檔案分類問題。此類檔案形成于國家3號令發布之前，當時的表格和材料沒有規范格式，業務辦理沒有按9大類分開，致使該部分檔案無法正常地融入現在的電子檔案管理體系當中。為此鎮江人社檔案中心會同市檔案館、業務部門共同研判檔案內容，最終將歷史社保業務檔案分為變更材料、社保卡管理、繳費花名冊、繳費憑證、結算報表、一次性支付表、人保資料、其他材料等八大類，其中變更材料又按年度、系統、單位進行二次細化排列。分類完成后借由電子檔案系統靈活可配的能力，在不改變現行的檔案標準下成功將數據掛接到了電子檔案系統中。

三、人社檔案數字化建設的積極影響

檔案數字化使日常人社業務產生的增量檔案有了系統化的管理工具，在提高工作效率的同時也保障了檔案質量。因此，檔案數字化對提升人社政務服務高質量發展產生了積極的影響。

1. 提升人社政務服務效能

鎮江人社原來的政務服務與檔案管理采用雙線進行的模式，有接觸但相互間是脫離的，現在通過檔案數字化建設完成了兩條線的串聯。一條線是將檔案標準融入服務事項標準當中，以檔案規范要求事項申請時電子材料的標準，同時將電子檔案采集服務與業務系統中的登記功能相結合。服務大廳工作人員在完成政務事項登記時，會自動完成電子檔案的采集與檢測，一個人就能夠完成事項登記與檔案收集兩項工作。第二條線是在審批環節，審核員需要有登記材料與歷史檔案的支持，檔案數字化后，審核時可以調用電子檔案輔助審批，并且電子檔案系統在審核后還能夠自動完成審核材料的整理以及校驗工作，尤其是涉及多部門、跨區域的業務聯辦，電子檔案的利用將大大減少時間成本。檔案服務便捷性的提高，對于支撐服務事項的整體經辦周期量化工作、輔助加速經辦效率、打造便民檔案服務品牌等，均產生了積極影響。

2. 推進人社檔案單套制管理

檔案“雙套制”管理屬于目前人社領域以及其他領域根深蒂固的模式，由于之前的技術局限，電子檔案在可用性、真實性上都弱于紙質檔案。但是檔案“雙套制”的工作量大、管理成本高，且互聯網時代紙質檔案的應用明顯跟不上社會需求，所以在人社數字化轉型中，檔案“單套制”管理是大勢所趨。目前鎮江人社通過電子檔案系統已經實現了電子檔案的自動化收集、組卷、裝盒、虛擬庫房管理、電子簽名（簽章）、四性檢測、安全控制、資源共享等能力，基本滿足了“單套制”的管理與技術需要。在保障電子檔案合法合規的前提下，將電子檔案融入人社各項工作與管理事務當中，逐步降低日常工作對紙質檔案的依賴。鎮江人社通過檔案數字化建設不斷提高電子檔案的利用價值與利用率，為應對未來取消紙質檔案、向檔案“單套制”管理轉型進行了積極探索。

四、人社檔案數字化建設的發展趨勢

檔案大數據分析與檔案數據挖掘是人社業務檔案數字化建設未來發展的重要方向。人社業務檔案數據以非結構化數據為主的特點，導致檔案數據的開發程度不夠，數據難以有效利用。鑒于人社業務檔案的現狀與OCR的技術限制，暫時還難以對這些非結構化數據進行開發。與檔案數據挖掘不同，隨著檔案目錄的數據化與業務經辦流轉信息的共享，人社業務檔案大數據分析已逐漸具備條件。以人為中心、時間為軸，抽取其學習、就業、參保、失業、創業等重要節點的檔案數據，可以形成“個人電子檔案袋”；以業務為中心，時間為軸，抽取業務受理、審批、審核、辦結等各階段的檔案數據，可以形成“業務稽核鏈”；對材料進行分類與利用價值分析，抽取業務檔案中的材料，可以形成“材料復用庫”?！皞€人電子檔案袋”能夠輔助高頻事項“秒批秒辦”服務找人、政策找企，同時再結合“材料復用庫”還能實現事項申報“一表集成”?！皹I務稽核鏈”在業務稽核時可以展開業務全流程收集的業務檔案數據，并直觀地展示“何時何人做何事”。

信息化在不斷地發展，社會需求在不斷地提高，人社檔案領域也將迎來更多的挑戰與創新。加強檔案信息化基礎建設，提高檔案數字化水平，夯實檔案工作人才隊伍建設，是人社檔案數字化建設不變的方向。