國土空間規劃體系下的實用性村莊規劃實踐
——以英德市石灰鋪鎮獨山村村莊規劃為例

鐘瑞鋒

(廣州市交通規劃研究院有限公司，廣東 廣州 510030)

1 國土空間規劃體系的政策導向

《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》的發布，標志著國土空間規劃體系頂層設計基本形成。對國土空間規劃體系的豐富思想內涵以及其所傳達的政策導向的精準把握，是開展國土空間工作的前提。

第一，底圖底數“大一統”是國土空間規劃的工作基礎。國土空間規劃編制要求以自然資源調查監測數據作為現狀數據基礎，統一采用第三次全國國土調查數據作為規劃現狀底數和底圖基礎。通過采用國家統一的測繪基準和測繪系統，建立國土空間基礎信息平臺[1]形成國土空間規劃“一張圖”，作為開展國土空間規劃的工作基礎。

第二，生態文明建設優先是構建國土空間規劃體系的核心思想。十八大以來，黨中央將生態文明建設納入中國特色社會主義事業的總體框架。國土是生態文明建設的空間載體，國土空間規劃是生態文明理念落實到行動的重要政策載體[2]。國土空間規劃是“加快形成綠色生產方式和生活方式、推進生態文明建設、建設美麗中國的關鍵舉措。”

第三，底線劃定與剛性管控是編制國土空間規劃的首要任務和規劃實施管理的重要抓手。三條控制線是國土空間規劃核心內容[3]。要堅持底線思維、問題導向，扎扎實實做好“三區三線”劃定工作。黨中央國務院要求把耕地保有量和永久基本農田保護目標任務足額帶位置逐級分解下達，作為剛性指標實行嚴格考核、一票否決、終身追責。以“三區三線”為代表的剛性管控，已成為國土空間規劃實施管理的重要抓手。

第四，全域全要素統籌、“多規合一”與“注重操作性”是發展方向。我國已邁向山、水、林、田、湖、草等全域全要素統一規劃管理的新階段。以前由各職能部門分頭管理形成的空間管理分類體系，難以適應新時期自然資源統一管理的要求。現行國土空間規劃體系通過“多規”融合，實現“多規合一”。堅持空間唯一性原則，為規劃的實施操作保駕護航。

2 村莊規劃的重點方向

堅持“深調研”的工作方法：以“數”繪“圖”，方能實現上“圖”落“地”。自然資源調查監測的底數，做到求真歸真；國土空間規劃描繪的底圖，要建立在深調研的基礎上，一點一線真落實。尤其村莊規劃，更應該扎根于農民賴以生存的泥土里。我國農村地區社會管理較為松散，基礎資料少有系統記載，要全面獲取村莊信息非常困難。在底圖底數“大一統”的要求下，深入村莊實地踏勘是獲取鄉村現狀資料、做好村莊規劃的工作基礎。

踐行綠色生態的發展理念：人不負青山，青山定不負人。從生態學的角度出發，鄉村地區的主要功能是生態保育、農業生產和鄉村特色彰顯，是城鄉居民美麗家園的重要組成部分。鄉村地區的首要和主體功能必然是生態保護功能[4]。村莊規劃要把生態文明建設優先放在核心地位，踐行綠水青山就是金山銀山的發展理念。

貫徹落實底線思維，保護優先的基本原則：堅持“四不”，優化“三生”。要科學有序統籌布局生態、農業、城鎮功能空間，強化底線約束，優先保障生態安全、糧食安全、國土安全[5]。村莊規劃不得突破耕地保有量等約束性指標，不突破永久基本農田保護紅線，不突破生態保護紅線，不突破上位規劃的建設用地指標。村莊規劃要優化國土空間布局，科學劃分生產、生活和生態三大空間，實現鄉村振興。

兼顧內容要素全面與成果形式簡單實用：既“管用”又“好用”。村莊規劃是開展國土空間開發保護活動、實施國土空間用途管制、核發鄉村建設項目規劃許可、進行各項建設等的法定依據[6]。因此，村莊規劃范圍必然是面向全域全要素，要涵蓋建設用地內的建設活動和非建設用地上的各類活動。同時要做“實用性”村莊規劃，既要做到“管用”，內容要素豐富全面；又做到“好用”，成果簡潔明了，才能真正為村民所用。

3 英德市石灰鋪鎮獨山村的村莊規劃實踐

獨山村在摸清自身家底的基礎上，以生態文明思想為指引，提出“生態美麗宜居村”的村莊發展目標，嚴格落實“三區三線”，優化國土空間布局，努力構建“規劃-建設-管理”一體化的實用性村莊規劃。

3.1 摸清“圖數”家底，夯實規劃基礎——獨山村的現狀分析

區位條件:石灰鋪鎮位于英德市西部，距市區24km。地處英西各鎮交通咽喉，交通便利。適合作為英德中心城區的西部衛星鎮來發展。獨山村位于石灰鋪鎮西北部，距離鎮區10km，距英德市城區約32km，主要通道為國道358和省道383。

社會現狀：村域范圍822.94公頃，總人口2 780人，人口增長呈現低出生率、低死亡率、低自然增長率的現代人口增長“三低”模式。

土地利用現狀方面：現狀村莊土地主要以農業和生態用地為主，建設用地雖然僅占5%，但人均建設用地還是達到121m2，土地節約集約水平低。交通設施現狀：村內村道并不完全允許兩車并行且未完全硬底化，無停車場，車輛停靠道路兩側、曬谷場以及宅前空地。

建筑現狀：村莊內建筑狀況不一，部分建筑質量差，以泥漿房為主，存在安全隱患，村莊建筑需進一步整治。

市政基礎設施現狀：無完善的排污管道和污水處理設施，現狀垃圾收集、公廁等環衛設施還有欠缺，市政設施仍需進一步完善

公共服務設施現狀：部分自然村有祠堂和廣場，但功能單一。除了基本的教育、衛生和村民服務中心外，基本就是祠堂廣場籃球場。公共服務水平還是需要進一步提升。

綜上，獨山村的現狀問題可總結如下：一是土地節約集約水平低，國土空間布局有待優化；二是基礎設施和公共服務設施有待提升，人居環境有待整治；三是建設缺乏管控與引導。

3.2 生態保護優先，規劃目標傳導——村莊發展與建設總體目標確定

上位土地利用規劃：提出因地制宜，整合優化各類用地布局，加強美麗鄉村建設的步伐，城鄉統籌發展。重點要求保護耕地，保護生態，提高建設用地土地利用節約集約水平。體現在數據上的是石灰鋪鎮規劃建設用地面積減少。

上位城市規劃：石灰鋪鎮位于英德市中部城鎮發展軸，規劃為一般農業型城鎮。根據石灰鋪鎮經濟發展分區，獨山村屬北部生態旅游度假區。市域鄉村建設規劃將獨山定位為“美麗宜居村”。

結合上位規劃與村莊實際發展需求，獨山村村莊發展目標為：生態美麗宜居村。建設總體目標是維護良好的生態環境，強化鄉村特色生活空間，完善基礎設施及公共服務設施。

3.3 三線落定，剛性管控，三生融合——國土空間布局優化

農業發展空間規劃：規劃確保落實永久基本農田和永久基本農田整備區劃定成果，將糧食生產功能區和重要農產品生產保護區細化落實到具體地塊，實現精準化管理。獨山村落實規劃耕地保有量任務475.7公頃。落實永久基本農田面積433.3公頃。規劃對基本農田內的河道進行清淤梳理、砌筑生態河道；對本村范圍內約455.6公頃耕地進行高標準農田建設。規劃期末，農業用地面積753.4公頃，占村域總面積的91.6%。規劃期間，獨山村內農業空間增加8.6公頃(見表1)。

生態保護空間規劃：一方面，規劃將具有水源涵養、生物多樣性維護、水土保持、海岸生態穩定等生態功能極重要區域和生態遭嚴重破壞的生態極敏感區脆弱區應優先劃入生態空間。另一方面，明確生態空間管制規則，提出村莊生態環境修復和整治措施，優化水系、林網、綠道等生態空間。獨山村的生態空間主要由水域、自然保留地、林地(生態林)組成。規劃期末，規劃生態用地面積37.1公頃，占村域總面積的4.5%。規劃期間，獨山村內保持生態空間不減少，生態環境質量不降低。

建設用地布局規劃：在保持建設用地總量不變的前提下，對現狀為空閑地的建設用地與一般農用地進行置換騰挪，優化獨山村建設用地布局，調入地塊3個，調整為公共服務設施用地、基礎設施用地，調出地塊1個，調整為林地。

表1 獨山村國土空間規劃與現狀數據對比

3.4 “規建管”一體化的實用性村莊規劃——村莊建設管理與安排

明確獨山村村莊建設管理指引的重點內容。一是農房建設。嚴格執行“一戶一宅”制度，新增分戶宅基地面積控制在120m2以內，限高3層半，對新建房屋進行建筑風貌引導。二是道路交通規劃。進行道路拓寬優化及道路景觀提升、配置必要的停車場地。三是公共服務設施規劃。重點配套村內所缺乏的公共服務設施與基礎設施，滿足村民日常活動需求。四是公用基礎設施規劃。嚴格實行雨污分流，市政新增給水管道8.37km；污水管4.10km；雨水管道3.33km。五是人居環境整治。推進生活垃圾、廁所糞污治理、提升村容村貌，營造良好的鄉村環境。強化建設工程實施的操作性， 對村莊近期建設做出安排。制定近期項目表， 有序推進村莊項目建設。獨山村近期建設涉及農田整治、基礎設施和公共服務設施建設、人居環境整治等方面。倡導村民自治，將規劃納入村規民約。 將村莊規劃的主要控制內容、建設指引，形成村莊規劃管制規則，納入村規民約，由全體村民共治共享。

4 結 語

獨山村村莊規劃在國土空間規劃體系框架下編制，其主要經驗可總結如下：一是通過“大學習”，深刻領悟生態文明建設的內涵和國土空間規劃體系的宏大構想，把握主流思想。二是開展“深調研”，立足其自身找問題，結合規劃精準定位謀發展。三是不折不扣“真落實”。村莊規劃最終形成以一張規劃圖、一張項目建設表、一個村莊管理規則為主的“一圖一表一規則”成果體系。規劃內容豐富全面而形式簡單明了，農民看得懂、用的好、管的住。這樣的實用性村莊規劃，才能確保國土空間規劃落到實處。