建立及提升餐廚垃圾管理模式的方法探討

郭怡芳

（廈門市環境衛生中心，福建 廈門 361000）

1 餐廚垃圾的定義

我國大部分城市的餐廚垃圾主要是指居民日常生活及食品加工、飲食服務、單位供餐等活動中產生的垃圾。餐廚垃圾包括廢棄食用油脂和廚余垃圾，其中廢棄食用油脂是指不可再食用的動植物油脂和各類油水混合物，而廚余垃圾是指食物殘余和食品加工廢料，主要為餐廚垃圾中的固體殘留物，是城市生活垃圾的重要組成部分。結合廈門市垃圾分類的實際情況，根據《廈門市餐廚垃圾管理辦法》，廈門市餐廚垃圾的管理范圍定義為“餐飲業經營者、單位食堂在餐飲服務、集體供餐、食物加工等活動中產生的食物殘余、食物加工廢料、廢棄食用油脂等垃圾”。

2 國內餐廚垃圾管理現狀

近年來，特別是生活垃圾實施分類收集后，國內很多城市均采取餐廚垃圾單獨收集運輸處理的方式進行資源化利用，未來餐廚垃圾的處理將會朝著利用率更大化的方向發展。為了早日實現餐廚垃圾的資源化利用，國家和地方政府出臺了很多政策進行引導，制定并實施了多項措施，鼓勵餐廚垃圾進行資源化處理。目前，國內大中型城市都在積極建設餐廚垃圾處理廠，探索餐廚垃圾資源化處理模式，同時，積極配套出臺了相應的餐廚垃圾管理辦法，對餐廚垃圾進行立法管理。但現階段，我國餐廚垃圾的管理和處理體系仍存在較多問題，整體模式還不夠完善，餐廚垃圾減量化、資源化、無害化處理仍需不斷進行探索和研究。

3 廈門市作為餐廚垃圾資源化利用和無害化處理試點的思路及做法

自2015年成為第五批廚垃圾資源化利用和無害化處理試點城市后，廈門市積極研究建立餐廚垃圾收集、運輸、資源化利用和無害化處理體系的方法和模式，分別頒布了餐廚垃圾管理工作方案和法規，明確餐廚垃圾的收運規范和標準，采用市、區兩級分工協作的方式，由各區建立收運系統、市建設處理系統和信息化管理平臺，形成餐廚垃圾獨立收運、處理、監管的完整體系。從無到有，不斷推進餐廚垃圾的收集、運輸和處理，保障了食品安全和人民的身體健康。

3.1 強化政府主體責任，市區兩級緊密配合做好餐廚垃圾收運

餐廚垃圾收運難是普遍性問題，相對于國內大部分采取收運處置一體化的城市，廈門市強化責任意識，主動擔當，迎難而上，采取全國首例的餐廚垃圾市區兩級收運處置模式。在獨特的地域優勢下，區收集、市處理為廈門市餐廚垃圾收運處置體系的長效穩定運行提供了有力的保障機制。

目前，廈門市主要采取“定時、定點”回收作業模式，在規定時間內由餐廚垃圾產生單位將其產生的餐廚垃圾搬運至指定網點，由收運單位上門回收，再直接運往指定的餐廚垃圾處理設施進行資源化利用和無害化處理。為解決專用餐廚收運車輛無法達到沿街店面的問題，相關部門采用了電動接駁車輛，將餐廚垃圾進行“定時”收集、統一“定點”匯裝的車車對接方式，有效配合了餐廚收運“網點”工作。

隨著收運工作的不斷推進，餐廚垃圾收運體系也在日益壯大。截至2021年12月，廈門全市共投入專用餐廚垃圾收運車輛110余輛，專用餐廚垃圾收集桶近1.6萬個，專業收運人員400余人，建立了近百條餐廚垃圾收運路線，因而構建了覆蓋整個廈門城區的餐廚垃圾收運體系。目前，每天的餐廚垃圾收運能力已經達到450 t左右。

3.2 多渠道、多方式規范餐飲單位的排放行為

通過出臺餐廚垃圾管理相關政策法規，明確規定了餐廚垃圾的產生、收集運輸和處理，包括明確餐廚垃圾投放責任人，并按照規定向所在地區環衛部門申報餐廚垃圾種類、預測數量和去向；規定餐廚垃圾產生者應當將餐廚垃圾交由具備收運資質的收運單位收集，并簽訂收集收運合同；規定自行處理餐廚垃圾的餐飲企業要向主管部門備案，并建立至少保留兩年的工作臺賬，同時要求餐廚垃圾處理設備符合有關標準，排放污染物應當符合環境保護政策的相關規定，市主管部門對餐廚垃圾產生者自行處理餐廚垃圾的情況進行檢查等。

為了加強餐廚垃圾收運的監管工作，相關部門采取了多種措施進行聯合執法，市政、街道等相關部門對各餐飲企業加強宣貫和檢查，對不配合餐廚垃圾收運的商家進行入戶宣傳勸導，提高商戶意識，杜絕私人收運現象，并引導督促餐飲單位將產生的餐廚垃圾納入合法收運范圍。上述措施有效規范了餐飲單位的排放行為，減少了餐廚垃圾隨意排放的現象，提升了廈門市市容環境質量；排放申報、聯合執法和交通管制等措施在很大程度上切斷了餐廚垃圾的灰色利益鏈，充分保障了餐廚垃圾集中收運量的穩步提升，并從源頭上遏制了“泔水豬”和“地溝油”回流餐桌的問題，從而保證了廈門市民的食品衛生安全和身體健康。

3.3 保證餐廚垃圾處理項目的建成及穩定運行

廈門市充分利用東部固廢中心（廈門市垃圾綜合處理基地）垃圾資源化處置的共生網絡，構建餐廚垃圾資源化利用和無害化處理體系。廈門市餐廚垃圾資源化處理系統有機結合了機械、生物和濕化學的綜合性垃圾資源化工藝系統，其技術路線是以制備餐廚垃圾均質化有機物漿液并回收提取廢棄粗油脂以及對漿液化的可降解生物質進行厭氧消化，并轉化為生物質燃氣為主的流程；與生活垃圾資源化段共建分類回收餐廚垃圾中的塑料、金屬、無機物，將沼氣脫硫除水后進行燃燒發電，將粗油脂進行外售，而將厭氧發酵工藝過程產生的沼液、沼渣處理后進行無害化排放或回收利用，并通過消除臭氣污染等輔助流程，最終實現餐廚垃圾的無害處理和資源化利用。該項目一期一階段150噸/日的餐廚處理線于2015年12月投入運行，一期二階段150噸/日和二期200噸/日的處理線于2018年初建成并投入運行，截至2020年12月，該系統日均處理餐廚垃圾達到450噸左右。

為了應對餐廚垃圾產量的不穩定性及人口增長和收運覆蓋率提升而促增的餐廚集中收運量，緩解餐廚終端處理設施的運行壓力，保障餐廚垃圾資源化利用和無害化處理設施的正常運行，廈門市已經提前開始籌劃其他餐廚垃圾處理項目建設，規劃建設了一座規模為400噸/日的餐廚垃圾處理廠，該項目目前已開工建設。

3.4 加強餐廚垃圾監管能力建設

相關部門應采用信息化監管手段，加強對餐廚垃圾的監督管理，建立餐廚垃圾信息化管理系統，逐步完善餐廚垃圾網上申報、電子聯單、數據匯總上報等模塊，實現了餐廚垃圾的精細化、科學化管理；同時在餐廚垃圾收運車輛安裝車載定位系統，運用GIS等技術實現了車輛定位、掌握其行駛軌跡、超速報警等功能，并通過實時稱重、拍照取證、接入車輛和末端監控視頻、接入末端計量和環保數據等方式，對源頭收集至桶內的餐廚垃圾的狀況、收運過程、卸料場景等進行實時監控，實現了餐廚垃圾從源頭產生到末端處理的無縫而全面地監管。同時，還要加強聯網監控，通過視頻監控系統和建立與環保聯網的在線監測系統對餐廚處理廠進行實時監測，且該系統的數據應同步接入餐廚信息化管理平臺，實現實時查看。在采用信息技術進行全程可視化監管的同時，還要采取各種方式加強對餐廚垃圾收運處理的監管，通過制定、實施餐廚垃圾收運、處理考評標準并定期組織考評，對餐廚收運、處理的各個環節進行監督、指導和考核；制定末端餐廚垃圾處理企業的考核評定方案與標準，通過月查年評，視頻監控系統及建立與環保聯網的在線監測系統對餐廚處理廠實現實時監測；加強聯合執法力度，定期開展了聯合執法和專項整治行動，嚴肅查處隨意傾倒、私收濫運等有關違法違規行為。通過多項舉措并舉，有效強化餐廚垃圾管理工作，從而實現了餐廚垃圾無害化收集和處理的全覆蓋。

4 試點建設和管理中取得的典型經驗

廈門市在規范餐廚垃圾管理、保障食品安全和人們身體健康、實現餐廚垃圾的資源化利用，促進節能減排、減少污染排放、改善環境質量、實現廈門市餐廚垃圾資源化處理等方面取得了明顯的成效。同時，在政府組織、收處模式、立法建設、信息化建設和能力提升等方面也積累了一些值得相關工作者借鑒的經驗。

4.1 各級政府高度重視餐廚垃圾處理工作

廈門市委、市政府長期高度重視餐廚垃圾的處理工作，試點城市獲批后，立即成立了以分管副市長為組長、各區政府分管副區長及市相關職能部門領導任成員的餐廚垃圾收運工作領導小組，負責全市餐廚垃圾收運工作的籌劃、組織、協調，并對各區餐廚垃圾的收運工作進行指導、檢查及考核等工作。同時，建立了市屬市政園林局、市場監督局、市衛計委、市農業部門、市環保局、市教育局、市城市管理行政執法局和各區政府等相關部門相互配合的工作機制，明確了不同職能部門在餐廚垃圾收運工作中的責任分工。通過市、區兩級相關部門的緊密配合、聯合協作，使餐廚垃圾收運處理工作得到了不斷地發展和完善。

4.2 強化政府主體責任，創新收運處置模式

廈門市政府強化責任意識，主動擔當，迎難而上，采取全國首例餐廚垃圾區收運、市處理—市區兩級創新收運的處置模式，并根據收運目標將任務分配到各個區，保障收運目標任務的完成及收運的成效。通過不斷探索和總結經驗，各區逐步優化線路，建立了“定時定點”和“公交式直運”的封閉式餐廚垃圾收運體系，并將集中收運的餐廚垃圾全部運往餐廚垃圾處理設施進行集中資源化利用和無害處處理。區收運、市處理的創新管理模式有別于國內大部分城市采取的收運處置一體化模式，為廈門市餐廚垃圾收運處置體系長效穩定地運行提供了有力的保障機制。

4.3 提前進行處理設施選址，引進先進處理工藝

選址難、落地難是垃圾處理設施建設中最突出的一個問題。廈門市提前謀劃設施選址，早在2003年，就在東部固體垃圾處理中心基地（廈門市垃圾綜合處理基地）規劃預留了餐廚垃圾處置廠位置，有效解決了選址難、落地難的最大難題。餐廚垃圾處理設施建設運營采用了BOT模式，通過引進社會資本和國外先進技術，僅用不到三年時間就建成了處理規模為500噸/日的餐廚垃圾處理線。由于廈門市餐廚垃圾終端處理設施建設選址合理，使末端處理能夠快速且穩定地運行，從而有效避免了“鄰避效應”的發生，因而有利于社會穩定，確保了項目的正常運行。

4.4 推動立法建設，使管理有法可依

廈門市積極探索并建立了操作性強、具有前瞻性的餐廚垃圾管理辦法，并不斷推動立法，為餐廚垃圾規的范化管理提供了有力的法制保障。2017年出臺并實施了垃圾分類全鏈條管理、全過程控制的垃圾分類法規《廈門經濟特區生活垃圾分類管理辦法》，并在此基礎上，針對餐廚垃圾管理的特點，2018年，廈門市以政府令方式頒布了《廈門市餐廚垃圾管理辦法》，為餐廚垃圾資源化利用及無害化處理工作的開展提供了強有力的法制保障[1]。

4.5 借助信息化手段，提升工作效率

相關部門結合“智慧環衛”項目，建成廈門市餐廚信息化管理系統并投入使用。該系統按照統一規劃、市區分層同步建設、一體化操作使用的思路，依托衛星定位系統，通過實時稱重、拍照取證、接入車輛和末端監控視頻、接入末端計量數據、GIS等技術實現了對餐廚垃圾收集、轉運、處置狀態進行全程監控，實現了餐廚垃圾的精細化、科學化管理，實現了由人工操作到“全透明”智能化管理的升級。廈門市餐廚信息化管理系統還在2017年度中國智慧環衛優秀示范評選中獲得“智慧環衛政府應用獎”。

4.6 巧借“金磚”破難題，監管、收運能力雙提升

廈門市餐廚垃圾收運工作啟動不到兩年時間之際，2017年9月3日至5日，“金磚”國家領導人第九次會晤在廈門市舉行。會議前后，廈門市加強了外來車輛管控、市容環境衛生及食品安全等全面檢查工作，使市外餐廚垃圾非法收運車輛難以進入廈門市內，有效切斷了餐廚垃圾非法收運的利益鏈，防止了餐廚垃圾回流畜禽養殖業，充分保障了廈門市的食品衛生安全和人民身體健康；同時，相關部門充分利用金磚會議契機，聯合執法部門積極開展餐廚收運管理辦法的宣傳及簽訂收運合同和推進收運工作，增強了餐飲經營商家的環境保護意識，使餐廚垃圾的收運工作量迅速增加，僅用不到兩年時間就完成了國家提出的目標任務（192噸/日），大幅減少了非法收運處理餐廚垃圾的現象[2]。

5 面臨的主要困難及應對措施

5.1 不斷拓展餐廚垃圾收運范圍

目前，廈門市已經建立起完善的、針對大中型餐飲企業的餐廚垃圾收運體系。餐廚收運體系集中收運覆蓋率正在穩步提升，而且已經逐步實現了對大中型餐飲企業產生的餐廚垃圾應收盡收的目標，但仍有一部分小型餐飲企業的餐廚垃圾尚未納入到餐廚垃圾收運體系。隨著國家對循環經濟的不斷重視，下一步餐廚垃圾集中收運率和收運體系覆蓋率的提升將著眼于小型餐飲企業。該類餐飲企業數量眾多，分布在城市的大街小巷，餐廚垃圾產生量相對分散。如果對這類餐飲企業開展收運工作，面臨的主要障礙是收運體系的延伸和收運線路的擴增，需要大量的專用餐廚收運車輛、設備和人員費用的投入。因此，如果要進一步擴大餐廚垃圾收運范圍，就必須加大各級財政的投入。

5.2 斬斷利益鏈，助力收運量的提升

自開展試點工作以來，廈門市餐廚垃圾管理工作力度空前，收運工作開展成效顯著。但受利益驅使等原因，仍可能存在極少數小型餐飲企業餐廚垃圾私收私賣的灰色地帶。為了斬斷地下餐廚垃圾收運販賣的灰色利益鏈條，相關部門需要進一步加強《廈門市餐廚垃圾管理辦法》等法律法規的宣傳及與執法部門的聯合執法力度，從源頭進行審批控制。市場監督管理部門在檢測餐飲企業時，需將餐飲企業是否辦理餐廚垃圾申報和開展收運工作等有關手續作為考核內容。同時，餐廚垃圾收運單位在日常收運工作中，可以對非法收運渠道進行摸底調查，并將可靠信息提供給城管執法等部門，由執法部門對非法行為進行整治與處罰，從而有效斬斷餐廚垃圾的非法收運途徑。

5.3 出臺利用厭氧消化產物制肥的政策

餐廚垃圾厭氧發酵尾渣具備較好的制肥潛力，但以往受制于有關農業政策以及對食品衛生安全的要求，餐廚垃圾處理尾渣制肥產品缺乏市場流通渠道，市場接受度和銷售認可程度一般，導致餐廚垃圾制肥產品滯銷。2021年5月7日，中華人民共和國農村農業部頒布實施《中華人民共和國農業行業標準》（NY/T，525-2021），該標準中已允許經分類和陳化后的廚余垃圾來源堆肥，經過檢測達標和綜合評估后可以作為商品有機肥進行流通，并可以用于農業生產系統。國家相關標準和政策的改變，適當打開了沼渣制肥農用的通道。因此，要加強對餐廚垃圾處理尾渣制肥產品的利用，并對土壤質量、農作物生長、食品安全以及環境污染方面的基礎性研究及綜合性影響進行評估，不斷增強社會公眾對餐廚垃圾處理尾渣制肥產品的了解與認識，消除公眾的疑慮，提升其市場接受度和銷售認可程度。同時，相關部門還應出臺適宜的餐廚垃圾尾渣資源化處理稅收或補貼政策，以鼓勵餐廚垃圾終端處理廠厭氧沼渣制肥的積極性[3]。

5.4 加快管理政策和法規的研究和出臺

廈門市已頒布了地方性政策法規《廈門市餐廚垃圾管理辦法》，對餐廚垃圾收運工作的開展起到了積極的推動作用。但在餐廚垃圾管理實際執法過程中還存在一些問題，餐廚垃圾管理與處罰方面仍缺少相關法規予以支撐，這對于界定相關部門職能職責及相應違法處罰等缺少法律依據。這些問題都亟需國家上位法予以明確、界定和統一。因此，要加快推進國家層面的餐廚垃圾管理法規的出臺，為地方餐廚垃圾管理、處罰及處理費的征收以及建立更加完善的餐廚垃圾管理制度提供政策和法規依據。