關于推進環(huán)境監(jiān)測社會化發(fā)展的探討

占發(fā)旺，柴喜林

（1.江西萬拓環(huán)境檢測有限公司，江西 上饒 334000；2.江西蓋亞環(huán)保科技有限公司，江西 上饒 334000）

環(huán)境是我們生活中不可或缺的部分。近年來，人們對環(huán)境問題的關注持續(xù)提升，環(huán)境政策也順應高速經濟發(fā)展現(xiàn)狀做出了調整與變化。為了更準確地向公眾提供科學、有效的環(huán)境數(shù)據(jù)，環(huán)境監(jiān)測發(fā)揮著巨大作用。然而，大量監(jiān)測任務集中在政府環(huán)境監(jiān)測部門手中，不但消耗了龐大的人力、物力，而且無法保證監(jiān)測數(shù)據(jù)的有效性，無法及時更新環(huán)境信息。因此，環(huán)境監(jiān)測社會化逐步發(fā)展起來。將部分公共服務事項的監(jiān)測任務從政府部門中分化出來，轉由社會環(huán)境監(jiān)測機構來承擔，以此來減輕政府環(huán)境部門的監(jiān)測壓力，保證環(huán)境監(jiān)測質量[1]。目前，環(huán)境監(jiān)測市場任務已逐漸轉移至社會環(huán)境監(jiān)測服務機構，并取得了環(huán)境監(jiān)測改革歷史上的初步成效。接下來，如何加強對社會環(huán)境監(jiān)測機構的監(jiān)管，逐步健全成熟的環(huán)境監(jiān)測社會化體系，成為當前亟須研究的重要課題。

1 環(huán)境監(jiān)測社會化現(xiàn)狀

1.1 社會化環(huán)境監(jiān)測服務市場日益擴大

2014年，十八屆三中全會明確提出，引入市場化機制，推行環(huán)境污染第三方治理，推進政府向社會購買環(huán)境監(jiān)測服務。自此，我國環(huán)境監(jiān)測社會化的帷幕正式拉開。隨著改革的深入推進，在政府部門對環(huán)境監(jiān)測服務社會化的支持和引導下，環(huán)境監(jiān)測的機制和體制發(fā)生了重大變化。全國各地逐一開放環(huán)境監(jiān)測社會服務，越來越多的社會力量參與到環(huán)境監(jiān)測服務中，市場上的環(huán)境監(jiān)測社會機構如雨后春筍般涌現(xiàn)。例如，北京市在2010～2019年通過社會化能力認定的機構數(shù)量整體呈逐步上升趨勢[2]；2019年，四川省有80%的縣級環(huán)境監(jiān)測站通過購買第三方服務完成監(jiān)測任務[3]。隨著我國對生態(tài)環(huán)境問題重視程度越來越高，對生態(tài)環(huán)境質量監(jiān)測的資金投入越來越大，政府購買服務的產品越來越多，當前環(huán)境監(jiān)測服務市場的潛力是巨大的。

1.2 監(jiān)測質量管理系統(tǒng)欠缺

我國環(huán)境監(jiān)測起步較晚，主體監(jiān)測任務統(tǒng)一由政府部門進行調度，實施過程未能良好地建立正確的質量管理體系。環(huán)境監(jiān)測質量管理體系是對監(jiān)測結果科學、客觀、公正、準確的保障[4]。在環(huán)境監(jiān)測社會化發(fā)展過程中，隨著監(jiān)測任務的加重，監(jiān)測因子的增加，監(jiān)測質量要求的提高，越來越多的社會環(huán)境監(jiān)測機構無法滿足當前發(fā)展要求。加上社會監(jiān)測市場機構相對混亂，沒有一套規(guī)范完整的質量管理體系，大多數(shù)流程只是走過場，僅僅是被動地完成上級交予的任務，這不僅是對資源的浪費，更不能從根本上促進質量管理系統(tǒng)的發(fā)展，其存在毫無意義[5-6]。因此，當前亟須建立符合社會監(jiān)測機構實際需求且全面的監(jiān)測質量管理體系。

1.3 區(qū)域發(fā)展不平衡，技術資源不匹配

近年來中國經濟增速明顯，地方發(fā)展不平衡仍是現(xiàn)階段亟須解決的問題，環(huán)境監(jiān)測也同樣體現(xiàn)這一特點。環(huán)境監(jiān)測需要配套的技術和人員支持，但是目前我國整體環(huán)境監(jiān)測技術資源遠遠跟不上實際監(jiān)測工作量，資源和技術人員均投入不平衡，大多數(shù)精力集中在儀器設備的引入上，技術能力扎實的監(jiān)測人員數(shù)量嚴重不足，而且人員專業(yè)技能參差不齊。在儀器設備引入方面，盡管部分發(fā)達地區(qū)大力引進大型儀器設備，但卻出現(xiàn)大型貴重儀器閑置等問題，嚴重影響了環(huán)境監(jiān)測工作的開展[7]。此外，環(huán)境監(jiān)測資源的投入也存在區(qū)域不平衡的現(xiàn)象。東部沿海地區(qū)經濟增幅體量較大，配套的環(huán)境監(jiān)測設備和專業(yè)人員較齊全。經濟相對落后的西北地區(qū)，

缺乏經濟、技術、環(huán)境的支持，全面化、規(guī)范化監(jiān)測機構較少，從整體上影響了我國環(huán)境監(jiān)測社會化質量監(jiān)管工作的順利進行。

2 環(huán)境監(jiān)測社會化面臨的問題

當前，我國的環(huán)境監(jiān)測服務社會化已經邁開了較為成功的第一步。不少省市出現(xiàn)了一定規(guī)模的社會化監(jiān)測機構，并在實際項目建設過程中取得了一定成效，逐漸形成了一定的規(guī)章體系[7]。盡管部分地區(qū)在環(huán)境監(jiān)測社會化道路上進行了積極探索，但總體而言，我國的環(huán)境監(jiān)測社會化仍然存在著許多問題，制約著社會化監(jiān)測服務機構的進一步健康發(fā)展。

2.1 環(huán)境監(jiān)測工作的特殊性

環(huán)境監(jiān)測涉及環(huán)境質量監(jiān)測、污染源監(jiān)督性監(jiān)測、突發(fā)環(huán)境污染事件應急監(jiān)測等多種環(huán)境監(jiān)測活動。對于一線從事環(huán)境監(jiān)測的工作者，須在現(xiàn)場進行周期性的踏勘、采樣，工作地點往往位于遠離市區(qū)的郊區(qū)，工作環(huán)境相對較差，且周期較長。另外，環(huán)境監(jiān)測樣品在分析過程中受執(zhí)業(yè)人員專業(yè)水平高低影響較大，一些監(jiān)測機構疏于質量管控體系建設，質量控制流于形式，利益相關方的干擾等，都會對監(jiān)測數(shù)據(jù)的客觀性和準確性產生影響，致使形成的監(jiān)測報告不具有代表性[8]。環(huán)境監(jiān)測也是一種政府行為，在監(jiān)測機構的設置和管理上都有行政的影子，地方環(huán)保單位為了政績著想，采用行政手段對環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)進行了過多干預[9]。“污染還在繼續(xù)，監(jiān)測數(shù)據(jù)都好”的不合理現(xiàn)象屢禁不止，對政府和環(huán)保監(jiān)測機構的信譽產生不良影響。當前經濟的發(fā)展促進了工業(yè)企業(yè)的發(fā)展，監(jiān)測任務、監(jiān)測工作量和監(jiān)測范圍隨著工業(yè)企業(yè)數(shù)量的增多不斷擴大，環(huán)境監(jiān)測工作的開展也愈加困難。

2.2 相關政策的扶持力度不足

我國環(huán)境保護行業(yè)不斷發(fā)展，環(huán)境政策也逐步優(yōu)化更新，但涉及環(huán)境監(jiān)測實際工作的政策扶持力度明顯不足，社會化監(jiān)測機構的工作能力沒有得到有效發(fā)掘[5]。市場上社會環(huán)境監(jiān)測機構成長高度各不一致，缺乏統(tǒng)一管理。政府對市場社會機構的準入條件沒有清晰的定位，惡意競爭、低價競爭現(xiàn)象屢見不鮮，導致出具的監(jiān)測數(shù)據(jù)報告缺乏保障，間接影響監(jiān)測市場的合理運行。同時，全面性、綜合性的社會監(jiān)測機構不多，無法樹立企業(yè)標桿，為環(huán)境監(jiān)測起到帶頭作用。

2.3 缺乏健全的法律體系

目前，國家關于環(huán)境保護和環(huán)境監(jiān)管的法律法規(guī)還不夠健全，《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網絡建設方案》《中共中央辦公廳、國務院辦公廳關于省以下環(huán)保機構監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》《關于深化環(huán)境監(jiān)測改革提高環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)質量的意見》等規(guī)范性文件對監(jiān)測主體機構認定進行了指導性規(guī)定[10]，各地區(qū)也根據(jù)文件做出了對應的配套文件，對環(huán)境監(jiān)測服務的市場秩序起到了規(guī)范作用，但實際中涉及的主體資格問題卻無法通過直觀的法律文件得到有效解決。與此同時，與環(huán)境監(jiān)測相關的管理法律未開始訂立，這也導致我國環(huán)境監(jiān)測法律建設不完善，不利于環(huán)境監(jiān)測工作的推進。

3 環(huán)境監(jiān)測社會化發(fā)展思路

3.1 分工明確，有序推動市場開放

環(huán)境監(jiān)測社會化需以政府主導，社會參與、公眾監(jiān)督的方針總體布局。當?shù)卣约跋嚓P部門進行聯(lián)合監(jiān)管，積極做好鼓勵和引導工作，對各社會化機構采取分級分類的動態(tài)監(jiān)管模式，確保社會監(jiān)測機構工作的順利進行。在完善管理和運營監(jiān)督工作的同時，大力開發(fā)規(guī)范市場和技術標準文件[1]，對進入市場的監(jiān)測機構進行規(guī)范化處理，不達認定標準的機構不得批準入市。環(huán)境監(jiān)測社會機構應提供科學、宏觀、有效的監(jiān)測數(shù)據(jù)，不斷規(guī)范企業(yè)的質量發(fā)展過程，創(chuàng)新監(jiān)測服務技術，在每一次監(jiān)測工作中，不斷優(yōu)化企業(yè)自身的信譽，輔助政府進行監(jiān)督管理，推動監(jiān)測動態(tài)體系的建成。公眾可結合實際情況，通過舉報、輿論等方式對身邊不合法的社會機構進行監(jiān)督，規(guī)范企業(yè)的發(fā)展，推進環(huán)境監(jiān)測體系的綠色健康發(fā)展。

另外，環(huán)境監(jiān)測中要對監(jiān)測數(shù)據(jù)、監(jiān)測設備、日常監(jiān)測管理進行平臺共享[12]，建立起網格監(jiān)測體系和環(huán)境監(jiān)測預警及應急事故監(jiān)測系統(tǒng)。應對不可抗力因素，要坐標化事故區(qū)域，加強因素分析，強化事故處理手段。對區(qū)域內重點企業(yè)形成監(jiān)管臺賬，有針對性地保留臺賬記錄，全面強化并豐富監(jiān)測體系。

3.2 以人為本，加強人為素養(yǎng)教育

環(huán)境監(jiān)測服務機構應根據(jù)市場需求，制定自身發(fā)展目標，按照明確的計劃開展監(jiān)測工作。完善用人制度，強化對上崗人員的素質要求。環(huán)境監(jiān)測人員和檢查人員需培訓合格后才能上崗，以此來應對環(huán)境監(jiān)測工作的復雜性和專業(yè)性。社會化環(huán)境監(jiān)測機構應定期對監(jiān)測人員的從業(yè)資格、監(jiān)測能力、實驗觀察能力等方面進行專業(yè)的技術教育培訓，并定期進行考核來保證監(jiān)測結果的準確性[6]。同時，監(jiān)測機構可結合工作情況，提高人員的薪酬待遇，定期加強技能培訓，給予工作人員歸屬感。監(jiān)測人員要樹立起正確的理念，從環(huán)境治理的角度出發(fā)，為環(huán)境監(jiān)測貢獻出自己的力量。另外，監(jiān)測設備應充分利用起來，提高設備的利用效率，并推動建立大型設備的共享機制，節(jié)省人力物力，完成人員與設備的現(xiàn)代化融合，提高監(jiān)測工作的質量水平[8]。

3.3 因地制宜，完善質量監(jiān)督管理體系

建立正確的質量監(jiān)督管理體系是對環(huán)境監(jiān)測質量的保障。環(huán)境監(jiān)測單位應重視環(huán)境監(jiān)測質量，對自己出具的監(jiān)測報告負責。環(huán)境監(jiān)管部門應根據(jù)監(jiān)測工作的發(fā)展變化，不斷調整優(yōu)化對社會環(huán)境監(jiān)測單位的監(jiān)督與管理。在整個環(huán)境監(jiān)測體系中，需建立一個明確、科學、完整且靈活的質量監(jiān)管體系，并建立自我考核評價機制，以提升自身的監(jiān)測服務水平，確保日常監(jiān)測工作的穩(wěn)步開展[10]。

環(huán)境監(jiān)測服務是一種動態(tài)化的管理方式，環(huán)境主管部門可以通過名錄管理的方式對環(huán)境機構進行考核，保障監(jiān)測數(shù)據(jù)的有效性。政府主管部門可以通過吊銷資質、通報制度、從業(yè)禁止和黑名單制度來規(guī)范社會環(huán)境監(jiān)測機構的服務質量[13]。

同時，政府應加大對企業(yè)的扶持力度，對社會監(jiān)測機構服務市場進行統(tǒng)一調度，協(xié)同發(fā)展。對符合條件的社會化監(jiān)測機構提供資金支持，在貸款、上市融資等方面提供優(yōu)惠政策[14]。結合監(jiān)測任務對技術、設備、人員有序扶持，重點扶持具有一定實力且具備相應業(yè)務水平的大型社會化監(jiān)測機構，提高監(jiān)測整體水平，并以其為核心促進市場的健康發(fā)展。

4 結語

環(huán)境監(jiān)測是環(huán)境保護的重要內容，是對我們生存環(huán)境的一次“體檢”，與我們的生活息息相關，而監(jiān)測數(shù)據(jù)是最能直接體現(xiàn)環(huán)境狀況優(yōu)良的“報告”。生活中的我們能通過環(huán)境監(jiān)測數(shù)據(jù)直觀地了解到身邊環(huán)境的優(yōu)劣。環(huán)境監(jiān)測社會化發(fā)展刻不容緩，我國環(huán)境監(jiān)測水平達到全面化仍需要一段很長的路要走。

環(huán)境監(jiān)測社會化是一個需要長期探索、實踐和總結的過程，對此我們已經取得了初步成效。在后續(xù)的監(jiān)測社會化發(fā)展過程中，還需要結合現(xiàn)階段實際情況，處理好已發(fā)生的問題，緊緊抓住前進機會，實現(xiàn)以政府為主導，社會機構參與，公眾監(jiān)督的整體布局，以簡單到復雜，由單一向全面逐步推行試點工作。當前，環(huán)境監(jiān)測社會化相關法律監(jiān)督管理政策等尚不完善，配套人力資源缺乏，在處理當前問題的同時，還需依托新的政策發(fā)展規(guī)劃需求，向更全面、全方位、高層次方向進一步發(fā)展。