馬斯克與世界糧食計劃署“針鋒相對”所為何事

孫天舒

2015年以來，中國已累計向世界糧食計劃署埃塞俄比亞辦事處提供了價值1600萬美元的各類援助。圖為世界糧食計劃署建在蘇丹與埃塞俄比亞邊境的帳篷。

前段時間，美國科技巨頭、特斯拉公司首席執行官馬斯克在社交媒體上以“人類”（Humankind）為題，用中文發布了曹植的《七步詩》，引發廣泛關注。有輿論猜測，此番言論與聯合國機構世界糧食計劃署執行主任比斯利的“逼捐”有關。比斯利此前在推特上表示：“只要馬斯克捐贈2%的財富，4200萬人就能免遭饑餓。”馬斯克當即反駁稱：“如果世界糧食計劃署能夠解釋60億美元如何解決世界饑餓問題，我會立即賣掉特斯拉股份。但（世界糧食計劃署的）財務報告必須公開，這樣公眾才能準確看到錢是怎么花的。”馬斯克和比斯利這番“論戰”，從一個側面反映出當下聯合國機構“花錢”的合規性和有效性正遭受質疑。那么，世界糧食計劃署的財務報告究竟能不能公開呢？

聯合國機構當然需要嚴格按照《聯合國資金制度和規定》使用資金，并回應資助方和國際社會關于資金使用的質詢，但若一一回應則會花費本應用于解決全球發展問題的資源。為了提高審計效率、降低審計成本，諸多聯合國機構實行單一審計原則（Single Audit Principle）。

單一審計原則起源于美國國內財政管理。20世紀后期，美國聯邦政府每年對地方政府和非盈利組織撥付數千億美元補助。由于受資助機構眾多、類型各異，且各州審計規則不一，對項目實施全面審計面臨諸多困難，因此出現大量聯邦財政撥款得不到審計、同時部分機構被重復審計的情況。為了應對這一情況，美國于1984年頒布了《單一審計法案》，規定年度審計（包括財務報表審計和合規性審計）由聯邦政府指派的獨立審計師執行，避免對單一主體進行重復審計。

20世紀90年代，不少聯合國成員國或資助方提出“由資助方代表執行審計工作或進行管理業務審查”的條件。但聯合國秘書長認為這種條件違反《聯合國財務條例和細則》第12條中關于“審計委員會應獨立負責審計工作”的規定，同時阻礙了聯合國從資助方募集亟需的資金。鑒此，聯合國秘書長和聯合國行政協調會不贊成由資助方對個別資金進行獨立審計。這一立場隨后發展為聯合國財務制度框架下的單一審計原則。2005年，聯合國管理問題高級別委員會（HLCM）正式確立單一審計原則。依據這一原則，只有聯合國指定的外部審計員可對其財務情況進行審計，聯合國機構不接受資助方進行外部審計的請求。

根據聯合國財務管理條例，聯合國審計委員會（United Nations Board of Auditors， 簡稱“UNBoA”）為外部審計唯一負責主體。每屆審計委員會由三名審計委員組成，都是聯合國成員國中最高審計機關的負責人，對聯合國審計工作負有共同責任。審計委員會每個財政年度（兩年）的審計任務總量由三名委員平均承擔。每位委員所在國最高審計機關需配備總數為30～40人的審計工作組支持委員完成審計任務。本屆UNBoA由來自中國、智利和德國的審計委員組成。這是中國代表第三次出任UNBoA委員。

單一審計原則從制度層面統一了聯合國資金的使用標準與管理程序;通過規定UNBoA為唯一審計主體，集中了審計資源，加強了審計報告的全面性和連貫性，將聯合國機構從應付各方面的審計要求中解脫出來，使之可將人力、物力、財力集中在項目執行上。不過，這一原則也為資助方對項目的精細化管理和監督帶來一定困難。雖然聯合國機構會對項目逐個進行財務審計，但審計信息并非全部與資助方共享，且每年外部審計委員會指定審計的項目并不能覆蓋全部項目。此外，大部分聯合國機構在項目執行中沒有形成項目管理月報、季報制度，只根據協議在項目結束后一定時間內提供《年度標準項目報告》，因此財務信息回報顯得不夠及時。

鑒于單一審計原則并非完美，也由于資助方希望提升自身影響力，聯合國確立單一審計原則后，資助方時常嘗試突破這一原則。2010年《聯合國系統審計功能》報告顯示，2005～2010年間，聯合國糧農組織、開發計劃署、教科文組織、國際勞工組織等十余家機構都曾接到來自資助方關于進行額外審計、核實審計記錄或是開展單方審計的請求。如美國曾于2012年委托政府問責局（GAO）對世界糧食計劃署（WFP）開展審查，目的是評估WFP在高風險國家開展糧食援助時資金的使用效率，但此次審查對象為WFP管理機制，并非財務審計。

歐盟委員會曾與聯合國秘書處就審計權限問題達成協議。2003年，雙方建立合作伙伴關系，簽署了《財務和管理框架協議》，其中約定“歐盟委員會可以對由歐共體資助的聯合國項目進行審查，包括實地審查。歐盟委員會代表可以對項目進行實地拜訪，聯合國工作人員將對其詳細解釋資金賬戶管理方、財務信息披露制度和反腐敗反詐騙制度”。但這一協定依然沒有就“財務審計”達成共識（協議中“審查”一詞為“check”，而非“audit”）。協議規定，如果歐盟委員會需要查閱聯合國項目管理文件，依舊需要得到外部審計委員會批準。

中國近年來逐步加大對聯合國機構的支持力度，除為聯合國機構繳納會費、參與注資外，還對聯合國信托基金、南南合作援助基金等提供多種形式的資金支持。以前文提到的世界糧食計劃署（WFP）為例，中國自2005年成為WFP捐贈國以來逐年增加對其人道主義援助支持力度，捐贈資金多面向發展水平低、社會環境風險高的國家和地區。借助聯合國機構在高風險地區開展對外援助，雖然可以依托聯合國機構網絡讓救援物資抵達“最后一公里”，但也意味著人力、物力、資金使用情況不在中方機構的掌控范圍內。如果相關機構內控系統出現薄弱環節，我方援助資金也存在無法有效使用的風險。

隨著國內不斷強化對財政資金的審計要求，我國對監督聯合國機構資金使用效率與合規性的要求也逐漸提高，這一趨勢難免在某些特定情況下與聯合國單一審計原則發生碰撞。中國對聯合國機構提供核心捐款或指定用途捐款不僅需符合聯合國機構的原則、制度，也需要申明我方立場和權益，這對我國建立適應多邊合作特點的項目管理體系提出了更高要求。在理解單一審計原則出發點的同時，還需建立健全我國的多邊援助管理體系，推動與國際組織對話的常態化，建立更緊密的聯系、溝通、反饋機制，提升互信和合作效率。