中國從普惠制“畢業”影響有多大

陳兆源

中國海關總署2021年第84號公告顯示，自2021年12月1日起，對輸往歐盟成員國、英國、加拿大、土耳其、烏克蘭和列支敦士登等已不再給予中國普惠制關稅優惠待遇國家的貨物，海關不再簽發普惠制原產地證書。消息發出后，部分人士將此解讀為這是歐洲追隨美國對華發起貿易戰的最新舉動，這種理解有失偏頗。

普惠制是發達國家（給惠國）對發展中國家（受惠國）的出口制成品和半制成品給予的關稅優惠制度。當受惠國或其特定產品達到一定條件時，給惠國可選擇取消對受惠國或其特定產品的普惠制待遇，也就是通常所說的受惠國“畢業”。1978年以來，先后有40個國家給予中國普惠制關稅優惠，目前仍保留此類待遇的僅剩澳大利亞、新西蘭和挪威三國。不過，無論從國際規則還是企業出口來看，中國從普惠制“畢業”帶來的不利影響都相對有限，不應被夸大。

在國際經貿規則中，不少人將普惠制和最惠國待遇混為一談。盡管普惠制和最惠國待遇之間存在字面上的聯系，所涉議題也有部分重疊，但兩種規則安排之間仍存在諸多本質性區別。相較于最惠國待遇，普惠制具有如下四方面特點。

一是非互惠性。普惠制是發展中國家在20世紀60年代聯合國貿發會議中集體努力爭取到的一項關稅優惠政策。事實上，在關貿總協定及其后的世貿組織框架下，普惠制恰恰代表了最惠國待遇原則中針對發展中成員的豁免條款，是“特殊與差別待遇”的一部分，是發達國家給予發展中國家的一項特殊優惠待遇，并不要求發展中國家向發達國家提供同等的優惠待遇，具有非互惠性。“最惠國待遇”是指給惠國給予受惠國的優惠，不低于該給惠國給予任何第三國的優惠待遇。最惠國待遇原則要求締結條約的任何一個成員既是受惠方，又是給惠方。即締結條約的任何一方在享受最惠國待遇權利時，也承擔最惠國待遇義務，具有互惠性。而在普惠制下，給惠國可允許背離最惠國待遇原則，給予發展中成員比最惠國待遇更加優惠的關稅待遇。這與最惠國待遇中的互惠性形成了鮮明對比。

二是單向性。普惠制是發達國家作為給惠國單方面給予發展中經濟體的優惠待遇，故發達國家亦可通過制定“國家畢業”和“產品畢業”等標準單方面地取消這些優惠。最惠國待遇則是在經貿安排締約方之間達成的平等待遇。在世貿組織框架下，特定成員方若單方面取消其他成員的最惠國待遇屬于違約行為，可能導致報復措施甚至觸發國際法中相應的爭端解決機制。

三是條件性。普惠制待遇可能包括除發展階段之外的附加政治經濟條件。以歐盟當前實施的“普惠制+”待遇為例，其也被稱為“可持續發展和良治的特殊激勵安排”。享受“普惠制+”待遇的國家需執行27項與人權、勞工權利、環境保護和良治有關的國際公約，并接受歐盟對相關實施情況的監測。作為回報，歐盟將受惠國出口關稅細目超過2/3的進口關稅削減至零。此外，部分發達國家可能因受惠國未滿足特定條件而主動取消普惠制。如特朗普政府2019年6月曾因印度未能保證“公平合理的市場準入權利”而取消其普惠制待遇。最惠國待遇則是無條件的，要求某個成員方給予另一成員方的任何貿易優惠均必須立即無條件地給予所有其他成員。

四是局部性。普惠制待遇主要是發達國家對發展中國家出口貿易的關稅減免，牽涉面相對較窄。而最惠國待遇則包括締約各方在通商、航海、關稅、法律地位、公平公正待遇等多方面的優惠、特權或豁免，比普惠制待遇的適用范圍更加廣泛。

由于普惠制和最惠國待遇存在上述諸多差異，故絕不應將中國從普惠制“畢業”訛傳為中國的最惠國待遇“被取消”?？偟膩砜?，中國從普惠制“畢業”并未過多涉及圍繞國際經貿規則的較量和博弈。

中國海關總署發布的數據顯示，2021年前11個月，中國進出口總值達35.39萬億元人民幣，同比增長22%。圖為2021年9月23日無人機航拍的江蘇太倉港貨運碼頭。

歷史地看，發達國家給予中國的普惠制待遇在擴大中國商品出口和促進工業產業結構升級等方面發揮了較為積極的作用。許多曾給予中國普惠制關稅優惠的國家目前仍是中國重要的貿易伙伴。中國從普惠制“畢業”無疑可能使中國一些出口企業因失去關稅優惠而在一定程度上影響其國際競爭力，但客觀地看，本次海關總署停止簽發“普惠制原產地證書”帶來的不利影響較為有限，也并非某些媒體所說的西方“聯手遏華”的新動作。

其一，從之前的經驗看，停發普惠制原產地證書并不會明顯沖擊中國對特定國家的出口。海關總署發布此類公告并非首次。海關總署曾分別于2019年4月1日和2021年10月12日起不再對輸往日本和歐亞經濟聯盟中的三國（包括俄羅斯、白俄羅斯、哈薩克斯坦）貨物簽發普惠制原產地證書。2019年日本取消對華普惠制待遇后，雖然面對新冠疫情的不利影響，2020年中國對日出口為9883.1億元，同比仍增長0.1%;2021年1～7月，中國對日出口更是同比增長8.7%。

其二，中國從普惠制“畢業”的進程早已發生，此次公告很大程度是追認既有事實的“技術性處理”。在本次公告涉及的32個國家中，歐盟、英國和土耳其于2015年1月已取消對華普惠制待遇，加拿大、列支敦士登取消對華普惠制時間為2014年7月，烏克蘭則為2012年。這些國家雖然早已取消了對華普惠制待遇，海關總署仍繼續向出口商簽發普惠制原產地證書，這或用于其他用途，如作為原產地證明文件、用于結匯和流動證明等。

其三，發達國家的關稅總水平較普惠制實施之初已大幅降低，普惠制帶來的額外關稅優惠逐漸減少。經過多輪多邊貿易談判，發達國家大部分貨物貿易關稅通常維持在2%左右，甚至實行零關稅。即便中國從普惠制“畢業”，各國對中國出口商品關稅恢復到正常水平，對中國的實質影響也不大。隨著中國出口規模的增長和在全球產業分工中的地位提升，放棄享受普惠制帶來的關稅優惠很難影響到中國的貿易全局。

當前，中國正加快構建高標準自貿區網絡，已與26個國家和地區簽署了19份自由貿易協定，并著力推動《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）高標準落地實施，促成中歐全面投資協定盡早簽署生效。伴隨著中國企業數字化、智能化轉型提速，中國出口產品結構和質量將更加優化。中國從普惠制“畢業”，不但不會影響中國的外貿出口，相反還會推進中國的對外貿易朝著高質量方向繼續發展。