大國對非政策的調整與中國的應對之策

殷悅

受疫情影響，2021年各大國內傾自顧趨向加強，一些國家對非政策的針對性和功利性更加突出，呈現“有所收縮但保重點，宣傳道義但謀實利”的傾向。需注意的是，在大變局背景下，各國借助非洲競逐地緣政治影響的意愿并未減弱，運籌非洲過程中的“排他性”與“競爭性”更為突出，對華競爭更是成為某些國家的重要考量。然而，各國對非合作不搞你輸我贏的零和游戲，不做唯利是圖的狹隘之舉，才能最終實現合作共贏。

受疫情影響，2021年西方大國對非高訪頻度降低、涉非峰會數量減少、規模縮水，對非外交不如以往熱絡但總體仍保有一定“溫度”，對非運籌更聚焦于重點國家、重點領域，更講究在道義外衣下謀取實利。

政治上搶占道義高地，不放松對重點國家運籌。美國黑人人權問題、歐洲對非殖民暴行的歷史責任問題是西方大國各自發展對非關系的重要障礙。美國在2021年2月第46屆人權理事會上發表“反種族主義”聲明，拉攏非洲國家聯署，強化政治共識。法、德搞“道歉外交”，試圖以此了結“殖民舊賬”，重塑在非形象。德國同年5月發表聲明，承認曾對前殖民地納米比亞的赫雷羅族和納馬族犯下種族滅絕罪行。法國總統馬克龍同年5月“破冰”出訪盧旺達，稱“懷著謙遜和尊重承認在大屠殺中的責任”，還宣布歸還貝寧文物。10月，法國舉辦“新型法非峰會”，未邀請任何非洲政要，而是邀請青年代表與會，試圖擺脫舊模式影響，謀求對非關系新突破。為進一步搶占對非合作道義制高點，法國還在疫苗和非洲債務問題上做足姿態。法國舉行非洲融資峰會，呼吁國際社會對非減債。

美歐集中力量，撬動重點國家。美國于2021年內頻繁派遣非洲之角特使、大湖地區特使、兩蘇問題特使進行穿梭外交，重點加強對埃塞俄比亞提格雷問題和復興大壩問題的介入，拉近與剛果（金）、蘇丹新政府關系。尤其在提格雷問題上，美國對埃塞阿比政府施壓直至制裁，試圖重塑地區戰略平衡。法國重點關注薩赫勒地區，并突破傳統勢力范圍，加強與埃塞、肯尼亞、南非的務實合作。

經濟上收縮援助，關注貿易。歐盟表示將超越“援助—受援”模式，與非洲建立“平等伙伴關系”。2021年3月，歐洲議會指出，由于疫情下經濟承壓，很多成員國不僅未按要求將國內生產總值（GDP）的0.7%用于援助，還將之進一步削減。英國約翰遜政府以經濟衰退為由削減對非援助，于同年3月發布新版對外戰略，提出外交重點向“印太轉向”，非洲權重下降。各國關注點轉向自貿合作，注重謀求實利。歐盟加大推進后“科努托協定”（即《非洲、加勒比以及太平洋地區國家與歐共體及其成員國伙伴關系協定》）談判，謀求建立“歐非大自貿區”。英國脫歐后舉辦對非投資峰會，同近20個非洲國家簽訂新貿易協定。美國拜登政府力爭扭轉對非經貿合作倒退局面，搶抓非洲大陸自貿區發展先機，承諾給予自貿區大力支持。有“美非貿易基石”之稱的《非洲增長與機遇法案》將于2025年到期，美國希望用雙邊自貿協定取代單方面優惠政策。美國正在與肯尼亞商簽美非首個自貿協定，但推進艱難。為推動非洲向美企開放市場，拜登繼續推進“繁榮非洲”倡議，設年度預算7500萬美元，并計劃啟動五億美元的“繁榮非洲貿易和投資計劃”，擴展美非商業聯系。

軍事上大幅收縮，轉移安全責任。美國國內對軍事介入非洲的反思增多。美外交關系委員會2021年5月發布報告稱，美安全部門在對非外交上權重過大，導致美非政策呈“軍事化”傾向。美國合并駐歐非司令部，整合在非軍事存在，從索馬里進一步撤軍，對非介入手段轉為以軍事援助、聯合演習和反恐合作為抓手打造地區戰略支點國，優化前沿部署和對戰略通道控制。收縮撤出亦是2021年法國在非洲的主要動向。法國于2013年起介入馬里沖突，2014年啟動薩赫勒地區反恐行動，然而不但未能撲滅恐怖主義，反而導致地區國家反法浪潮不斷涌現。法國計劃實現薩赫勒反恐的“國際化”和“本地化”。6月，馬克龍宣布將結束在薩赫勒的“新月形沙丘”行動，關閉多個位于馬里的軍事基地，將法軍從5100人減少至2500到3000人，代之以歐洲聯合部隊執行任務。

西方對非合作在爭取道義制高點的同時行“甩包袱”之實，對非合作“真金白銀”越來越少，“理念口號”越來越多。

新興國家逆勢而上，不斷拓展在非影響。俄羅斯在軍事上多渠道介入非洲。據媒體披露，俄羅斯計劃在非洲六個國家籌建軍事基地。同時，俄羅斯積極擴大與非洲軍事技術合作規模，近兩年與莫桑比克、安哥拉等多國簽署軍事合作協議，已占據非洲逾三成軍售市場。俄羅斯私人軍事公司瓦格納集團介入利比亞內戰，并為中非共和國政府提供軍事服務，還積極回應馬里政府訴求，計劃進駐填補法國撤軍后空白。土耳其在非洲基建領域屢有斬獲，帶動土非關系發展。海灣國家中的沙特、阿聯酋、卡塔爾等正擴大對非洲之角地區事務的參與和影響。印度在醫療衛生領域強化與非洲國家合作，積極推動對非“疫苗外交”。日本在民生援助、對非洲小微企業扶持上持續發力，籠絡非洲人心。

非洲在大國競爭時代的戰略價值凸顯，大國在非博弈持續深入。在后疫情時代，西方與新興國家對非洲將更加重視，中非合作面臨的競爭壓力或將進一步增大。

俄羅斯介入非洲事務，引發西方警惕與排擠。法國6月指責俄羅斯在中非共和國“煽動反法情緒”，進而宣布暫停對中非共和國的預算援助和軍事合作，迫使其“選邊站隊”。9月，法國外長警告俄羅斯不得讓瓦格納私人軍事公司介入馬里事務。俄羅斯有意在蘇丹港設立海軍后勤補給基地。美國立即強加反制，頻繁派軍艦訪問該港，并派遣非洲司令部高級將領訪問蘇丹，要求其中止與俄合作。蘇丹意見搖擺，俄羅斯基地規劃面臨擱淺風險。

中國是非洲主要經貿合作伙伴和影響力快速上升的大國。法國高度關注中國在非洲的影響力，對非政策中針對中國意味愈益增強，頻繁挑起非洲對華債務話題，并發起“疫苗援助競賽”，牽制中非抗疫合作。作為中非合作支點的埃塞俄比亞、肯尼亞等國亦已成為各大國運籌重點，土耳其等重點推動的基建合作與中國的優勢領域重合，形成同質競爭。

美國在非洲進行對華地緣競爭的戰略部署正在全面展開。政治上，美國將與中國在非競爭上升到“制度之爭”“模式之爭”，聚焦蘇丹、埃塞俄比亞和剛果（金）政治轉型，頻繁撬動非洲友華國家。經濟上，美國借助“藍點網絡”“重建更好世界”等規劃挑動美西方企業搶占市場，排擠中國對非投資。如，美國國際發展金融公司承諾為埃塞5G項目提供五億美元低息貸款，要求其禁止使用華為或中興設備。安全上，美國非洲司令部還多次渲染非洲的“中國威脅論”。

當前，百年變局和世紀疫情交織共振，全球治理體系正經歷深刻調整，多邊主義和單邊主義激烈博弈，國際各方開展對非合作的形式與心態亦受到影響，突出表現為大國在非博弈競爭的喧囂正在逐漸壓過友好合作的聲音。

中美貿易戰之前，國際第三方與中國在非洲開展共同合作曾是熱門議題，歐盟、法國、德國乃至美國都曾與中國商討在非洲開展三邊合作。無論是企業層面還是政府層面，具體的合作成果與合作機制都不斷涌現。然而，在特朗普上臺后，其推行單邊主義政策、對華開啟全面打壓，中美之間的博弈與競爭迅速傳導至包括非洲在內的全球層面。筆者曾赴非洲多國開展以“三方合作”為主題的調研，對美西方駐非官員的態度轉變印象深刻。同樣的官員，在幾年之前熱情地談論與中方開展在非三方合作的益處，但在短短幾年間迅速變臉，對合作議題三緘其口。事實上，一些建成的第三方合作項目，有力地促進了非洲可持續發展。喀麥隆克里比深水港就是其中一個典型案例，中國港灣工程有限責任公司作為該工程總承包方，在深水港項目建成后與法國、喀麥隆組建公司聯合運營集裝箱碼頭。參與合作的三方各自發揮所長，使克里比港成為了中西非地區重要樞紐，為區域經濟發展注入新活力。

非洲作為全世界發展中國家最多的地區，其最突出的需求是發展紓困，而不是在大國競爭中“選邊站隊”。自中美進入“競爭時代”以來，非洲媒體和學者就擔憂中美在非洲的競爭將導致“大象打架，草地遭殃”。所謂的“中美在非競爭論”在非洲不得人心，多位領導人公開表達過無意在中美間“選邊站隊”的觀點。

在后疫情時代，在經濟復蘇任務最艱巨的非洲大陸，開展多方合作空間廣闊。非洲的發展需求足夠龐大且多元，非洲的市場足夠廣闊。國際各方都可以在非洲發揮自身所長，與非洲開展互利共贏的合作。開展對非經貿合作不應懷著將其他國家擠出非洲市場的心態，而應該把非洲自主可持續發展同自身發展需求緊密結合起來，實現合作共贏。非洲面臨的全球治理問題突出，氣候變化、傳染病防治、反恐等問題不僅是非洲的問題，也是全世界的問題，需要國際各方積極合作，多方施力。無論是從非洲自身的需求來看，還是從全球的發展與穩定來看，非洲都應該成為多邊合作的示范區，而非大國博弈的競技場。

在《新時代的中非合作》白皮書中，中國提出對非合作“四個堅持”，其中就包括“堅持開放包容、兼收并蓄”。習近平主席在中非合作論壇視頻講話中強調，“中國愿同國際合作伙伴一道，支持非洲和平與發展”。《中非合作2035年愿景》指出，中國愿意與世界各國，在充分尊重非洲國家意愿的原則下，廣泛開展對非三方合作。秉持友好互利、開放包容原則的中非合作順應了非洲的需求和時代發展的大勢，一定能夠在大變局背景下保持平穩發展，繼續向前。