公共危機治理中的數據協同：政府協調機制構建與模式創新

郭巧云

(荊楚理工學院 馬克思主義學院，湖北 荊門 448000)

隨著5G、物聯網等技術的發展與廣泛運用，人類行為日趨“數據化”，非生命物體已能夠被記錄與感知，億量級大規模、結構復雜的數據已能夠被采集。海量數據存儲、使用，盡管需投入大量的技術、人力、資金等，但數據的成功商業化運作，為政府處置公共危機帶來新契機[1]。為此，政府在全面開展公共危機治理中，如何在確保數據安全的前提下，清晰定位數據運用方向，深入挖掘、分析和利用數據，實現數據精準性、多維度、完整性等的有機統一，成為實現數據管理、使用的有機循環，提高數據服務公共危機治理效能的關鍵。因此，大數據時代，政府公共危機治理能力的提高，需要精準識別公共需求、治理問題，明確在服務管理運作、群眾差異化需求方面存在的短板，更清晰、準確地研判宏觀、微觀層面問題，構建公共危機治理的協調機制，進而實現科學治理。

一、數據協同：公共危機治理新方向

數據改變了人們的生產、生活方式。數據運用于公共危機治理，成為政府治理能力建設的重要依據，政用數據成為政府創新治理模式的科學舉措。數據協同是各數據要素經非線性作用協調、互動形成有機整體，產生整體效應，實現系統從無序到有序的狀態。在公共危機治理的數據協同中，協同是前提，整合是關鍵，合作是基礎[2]。

首先，協同是前提。“數字中國”建設的推進，使數據分析、智能感知、數據模擬、云計算等技術手段迅速發展，為公共危機治理數據來源提供了技術性支撐。在公共危機處置中，政府各部門、社會組織、群眾、企事業單位等是公共危機治理數據的接受方、釋放者，數字時代的這張網將之有機聯通在一起，實現了數據的共享與互通。多元數據來源，增加了公共危機治理的可能性，公共危機治理的各相關主體只有實現數據協同，才能改變傳統狹隘認知視閾，利用好數據信息，推動公共危機治理由分散向整體轉變，從而實現綜合協調治理[3]。

其次，整合是關鍵。將數據運用于公共危機治理，破解了公共危機治理中集體行動的困境，在全面協調基礎上，確定多元主體共同目標，借助大數據推動治理主體的積極融入，實現各參與主體間的配合、互動與合作。公共危機治理整合既涵蓋縱向政府間層級的整合，又包含政府內部職能部門的融合，也涵蓋政府部門、社會組織及個人等主體之間的合作。

最后，合作是基礎。合作是實施數據協同治理之基，要加快推進公共危機治理合作中各相關方的合作交流，促進包容開放數字世界建設。在處理公共危機進程中，需要各方參與、多邊融入，一起承擔責任，共同應對[4]。合作就是依托公共危機處置的協調機制，化解各主體間的利益沖突，尋求數據治理中的利益平衡點，實現各治理主體間責、權、利的統一，形成平等、合作的協同治理系統。

二、協調乏力：政府公共危機治理的現實困境

公共危機治理中的數據協同，需要政府各相關部門樹立“一盤棋”意識，整合、調整、優化公共危機治理職能，然而，由于傳統危機治理中部門分割、信息孤島等因素掣肘，導致應急數據協同治理乏力，治理實效大打折扣。

(一)部門利益束縛

在公共危機治理中，如果各部門之間協同一致，就能提高公共危機治理效率，但政府各部門因職能、具體目標等存在差別，在開展公共危機治理時，各應急管理部門會從自身利益考慮，不會主動讓渡現有權力、貢獻資源，跨部門公共危機應急協同存在困難。當前，缺少公共危機治理中應急跨部門協同貢獻規制，趨利避害成為應急部門的實然選擇。長期形成的狹隘部門利益分歧，強調局部利益，忽略整體目標，導致政府公共危機處置績效弱化[5]。例如，2015年甘肅隴星銻污染事件，對當地水生態環境造成巨大破壞。在針對這次水污染事件追責中，存在環保、質檢、水利、應急、政法、公安等部門利益掣肘、協同合作乏力的情況，尤其是傳統政績考核以GDP為主導，政府相關管理部門僅重視短期效益，部門間的合作被忽視。當然，公共危機治理中，實施治理行為需要人、財、物等資源支持，當分配不合理時，部門間的沖突與矛盾就會被激發，每個部門都側重“利重責輕”，導致在公共危機治理的合作協調環節中，具體任務落實不到位。

(二)跨部門協調機構欠缺

公共危機治理涉及政府多個部門，如果缺少跨部門協調機構，協調權威性明顯不足，部門聯動則難以實現。一般情況下，我國公共危機協調機制中，不管是議事協調機構，還是傳統的聯席會議、部門之間協議機制等，都面臨協調力不夠的現實問題。縱向權威機構的議事協調機構數量多、運作機制不規范以及監督不到位等情況，導致其在實施跨部門合作中難以發揮統領全局的協調作用。聯席會議也因行政成本升高而陷入困境，再加上協調權力主要來自法律所賦予的各部門權力，缺少行政權力與權威，部門合作共識難以形成，協調效能得不到提高。此外，政府各部門之間以平等協商為基本特點的部門協議，因缺少剛性約束，易出現合作意愿減弱、責任不清晰、合作意向減弱導致中途停止等情況，尤其是參與部門多時，部門之間協調效果普遍不佳。當前，我國未創建常設性公共危機處置機構，當危機出現時，由政府或上級政府組建臨時性指揮部，統一調度跨部門的應急工作，這一臨時性工作協調機構，雖然在成本、靈活性方面具備一定優勢，但從政府各部門臨時抽調人員建立的指揮部，成員之間缺少默契，短期內難以合作與配合，且臨時性機構與相關部門缺少平常的溝通交流，在指揮過程中，信服力、權威性下降[6]。近年來，由于公共危機中的跨界類型增多，部門、條塊、地區間開展的跨域合作受到關注，應急協調機制從傳統的強制型轉變為自愿型、自主式協同，注重提高應急協調的長期性、可持續性與穩定性。但整體來看，政府跨部門間的協調仍呈現出典型的零散狀態，協調聯動機制少，應急協調規范滯后，各部門之間的合作不完備。在資源配置、信息溝通、協同處置、聯合演練等方面還沒有完全實現充分整合，缺少必要的常態化信息交流，如果出現公共危機，跨部門應急資源很難在緊急狀況下實現快速整合。

(三)協同落實掣肘

傳統意義上，政府治理結構為條塊式結合，各部門按其職能定位，形成了相對獨立的“信息孤島”。長期的條塊分割，導致部門之間、部門內部以及部門和大眾協作等方面互動不暢、整合不夠，不利于實現信息共享，易出現公共危機治理部門之間缺少及時的互動、溝通，信息反饋滯后，對利益訴求解決遲緩，應急計劃啟動慢，決策治理效能不高等現象。此外，應急管理內部信息的信息過濾現象既存在于下級對上級的信息報告中，也可能存在于上級對下級的信息共享中，兩個方向都會出現信息遞減。例如，2014年4月11日，蘭州市發生局部自來水苯超標污染事件，事件發生18小時后才進行披露，這表明應急部門內部進行了信息過濾。信息過濾不僅和組織結構層次，信息傳遞鏈條、損耗等關系密切，也與部門文化有較大關聯，有的部門將信息視作私有財產，將信息等同于權力，這樣信息過濾會愈發激烈[7]。同時，在處置橫向公共危機時，數據協同也面臨一定困難。公共危機治理是系統工程，尤其是信息共建共享方面需要參與治理的各部門積極開展協作。但在實際危機處理時，各部門之間存在“數據分割”情況，危機處置的整體效果不佳，部門危機處置遲緩現象時有出現，這主要是過度專業化分工導致的。長期以來，傳統危機事件的處置，主要是針對縱向單一災種，危機管理側重專業性，長期的專業化分工、突出專業性應急力量，導致公共危機專業應急處置體系相互分裂，出現專業化下的信息障礙。例如，前些年出現的南方冰雪災害導致大量人口滯留的現象，表明在出現極端天氣情況下，各部門在信息共享方面還存在不足。再加上部門利益的驅使，少數應急部門有時出于私利，隱瞞職責范圍內的信息、技術和物資資源，部門利益取向狹隘，這均不利于各部門間信息交流共享和數據協同下的部門聯動與協作。

三、走出治理協調乏力困境的應然之選：實現數據協同

(一)數據協同助力提高政府治理能力

當前，我國經濟社會發展處于改革攻堅重要階段，社會矛盾凸顯，政府公共危機處置面臨諸多新挑戰。從當前實際發展情況來看，城鎮化、信息化、工業化等進程提速，城鄉、區域發展不協調不平衡的問題凸顯，社會結構、利益布局發生了顯著變化，政府需要處置的公共事務規模、數量、類別持續增長，如果還是堅持采用傳統的治理方式去應對，效果將大打折扣。此外，從廣大人民群眾的實際需求來看，伴隨物質生活的改善，尤其是互聯網等的廣泛應用，群眾對社會民生、政務服務等的需求呈現多元化、個性化新特點，對服務的融入度、體驗感、精細化提出新要求，在堅持服務標準化基礎上，服務的個性化、多元化也成為發展進程中出現的“新導向”[8]。

此外，大數據時代，科技的飛速發展需要政府治理實現從傳統的封閉、單向、被動、定性、粗放、運動式管理，向開放、多元、主動、定量、精準、常規化治理方向轉變，以此實現治理思維、治理手段、治理決策與流程、風險管控能力、社會協同治理等方面的新突破。實現從傳統管理到現代治理的轉變，數據協同成為政府公共危機治理能力提升的強勁推手。在數據思維下，政府依托數據所進行的科學化管理、決策、服務等，將推動政府治理模式實現新發展，推進服務型政府、智慧政府建設，進而實現治理現代化。例如，貴州建立了政府數據交互與共享平臺，推動政府數據共享、融合，深入挖掘數據在提升政府治理效能、民生改善等方面的現實價值，尤其是創新性地提出開展數據留痕、融合解析，提高了政府行政效能、權力運作水平。

(二)數據協同破除公共危機治理碎片化，形成公共危機處置應急合力

其一，數據協同破除了公共危機治理碎片化。傳統公共危機處置跨部門協調采用等級縱向協同模式展開，按照部門、類別、區域劃分，結合事前、事中、事后環節，實施分環節、歸口部門管理，碎片化特征明顯。客觀來講，作為工業化時代的管理模式，其適應了社會治理需求，尤其是在權力集中、跨界治理不明顯的情形下，治理效果較好。但伴隨著社會的發展，條塊化分割、資源分配不均等、治理“碎片化”缺陷日漸突出，而解決這一問題的關鍵是推進數據協同，落實協同治理，維持整個系統有序、穩定，從質、量兩個維度將系統功效放大，以產生局部所不具備的新功能。公共危機治理是多部門組成的開放系統，部門間展開協同、合作，整合危機治理的條塊資源，規避公共危機治理的碎片化現象，實現系統功能。

其二，形成公共危機處置應急合力。在公共危機治理過程中，合作和沖突是永恒的主題，跨部門沖突是既存事實。各部門的利益、價值、溝通等方面存在差異，在面對同一問題時，會從自身立場出發作出研判，導致部門間關系緊張，甚至引發沖突。在當前的行政體制內，政府根據專業化分工劃分不同的部門，賦予不同的職責，工作重心有所區別。在面對公共危機治理中的同一問題時，政府各部門因價值目標分歧，在合作過程中易出現推諉扯皮、趨利避害的現象；在處置公共危機時，易忽視其他主體的利益，作出對自身有利的行為或決策。且公共危機治理中，各部門因信息不對稱、誤解、信任度不高等原因，也容易出現組織內的沖突。因此，實行數據協同，提高協調、危機處置能力，成為化解部門間沖突、建立信任與尊重合作機制，找尋合作方利益契合點的科學舉措。在公共危機治理中，以數據為抓手，實現跨部門協同治理，有利于打破單一目標任務指揮體系，打造新型任務架構，整合部門間目標、任務，破除部門間信息屏障，推動彼此間的信息互聯互通，強化彼此信任，構建危機處置合作共同體，形成公共危機應急處置合力。

四、數據協同下政府公共危機治理協調機制構建與模式創新的路徑

(一)建設公共危機跨部門數據協同治理平臺

數據協同治理平臺是公共危機處置的神經中樞，發揮了跨部門信息共享、業務協同、數據管理、綜合服務等多方面作用，助力全面提高公共危機治理科學化、協同化、信息化。跨部門數據協同治理平臺是開放的復雜系統，其建設是一項復雜工程，關系到多方面的因素與問題，不僅需要借助云計算等信息技術完善平臺自身框架與功能，也需要從應急數據收集、信息資源體系、數據技術運用等方面為數據協同治理做好充分準備。建設公共危機跨部門數據協同治理平臺，需要克服政府各應急部門“數據孤島”現象，實現部門信息共享，充分借助國家大數據平臺、數據中心等基礎設施建設，將分散數據信息進行有效整合，實現互聯互通、業務協同，提高數據協同治理平臺建設水平[9]。

其一，完善公共危機處置應急信息資源系統。公共危機涉及交通、安全、自然災害、消防搶險、環保等多個領域，不同領域安全治理有賴于海量數據的支持。大數據時代，公共危機處置中的數據不只是存儲于數據庫中的靜態信息，更是基礎性信息資源，這些資源體系呈分層樹狀結構，包含基礎數據資源、共享數據資源、綜合數據資源、專業數據資源、特定數據資源等，要統籌運用“物聯網、云計算、大數據”等技術，為公共危機治理提供數據支撐，為跨部門數據協同治理平臺提供全新的協同模式，實現公共危機處置應急信息動態匯聚、統一。

其二，危機處置協同聯動，多維度決策輔助信息服務。協同聯動主要發揮隱患排查、行政執法、業務監管與輿論引導等方面的常態化管理與聯動功能，創建面向公共危機事件處置的全流程、協同化處置支持體系，并提供快速響應、指揮調度與智能決策等方面功能。而多維度決策輔助信息服務，是通過挖掘、關聯數據進行動態建模、智能搜索、多維度智能決策平臺建設與使用，實現決策者對當地安全運轉情況的全面把握，提供輔助性決策支持，并依托網絡、媒體、手機等渠道，直接向應急指揮中心、相關處置部門提供信息服務，保證指揮調度的統一、集中，確保信息公開的準確性、權威性。

(二)打破部門利益界限，構建公共危機治理協調機制

在公共危機治理中實現數據協同，能打破部門間的利益藩籬，改變政府職能部門之間組織結構碎片化狀況，形成社會力量、行政力量協同共治的整體合力，通過政府內部治理信息互聯互通平臺，搭建政府和社會間信息化互動互通機制，實現信息資源的共享整合，為公共危機治理提供技術保障。

其一，打破部門利益界限，確保治理信息互聯互通。政府內自然資源、公安、環保、國土、水利等橫向職能部門以及“省—市—縣—鎮—村”或者是“省—市—區—街—居”的縱向層級管理，通過大數據間的層級傳遞，跨部門數據協同治理平臺創建的互聯互通治理信息共享體系，實現公共危機治理決策發布、治理進程中重點數據信息的互通共享，化解資源“信息孤島”等公共危機治理困境，全面發揮數據資源在公共危機治理中的協同效應，為提升政府職能部門間的協同合作提供公共危機治理技術支撐。此外，政府職能部門之間還借助信息互通互聯共享，提高公共危機治理資源配置科學化水平。公共危機治理要圍繞民眾利益訴求，依托協同治理平臺，對接相應政府職能派出機構、社會團體、商業化組織等等，了解公共危機的根源，進而找出相應的破解之策[10]。

其二，構建公共危機治理協調機制。完善政府部門和社會之間信息化回應機制，旨在全面整合政府各部門、社會組織、大眾等不同力量，創建公共危機治理的協同合作治理信息共享機制，創建危機處置的多元主體間信息共享網絡體系。依托公共危機跨部門數據協同治理平臺，借助數據信息分析，推動多元主體參與公共危機治理，并第一時間反饋公共危機治理信息，掌握公共危機治理中出現的重難點問題。通過積極創建政府和社會之間信息化互動回應機制，提升公共危機治理主體回應相關利益訴求的靈活度、反應度，為化解、協商公共危機治理中出現的矛盾分歧，搭建制度化互動式平臺。例如，2021年北京西城區建成大數據平臺，打破數據壁壘，建立政府各部門間數據鏈路通道，收集并處理數據共計11類、1128多萬條，為城市治理、安全穩定、政務服務、民生服務等提供數據服務與技術支撐服務，全面推動智慧城市建設。

(三)多元協同，增強公共危機處置合力

在公共危機處置過程中，要創建多元協同治理機制，推動政府、企業、公民、非政府組織等多元主體積極融入危機治理中，不能忽視任何一方主體的作用。要全面認識各主體融入治理的優勢，克服其存在的不足，實現全方位協同治理，提升政府公共危機治理成效。

其一，企業應主動融入公共危機治理。在開展公共危機治理時，企業作用不可或缺。一是企業要增強社會責任感，主動融入危機治理。企業參與治理不僅能贏得社會認可，也能提升自身形象，為企業發展提供強勁保障[11]。二是政府要從公共危機治理的長遠考慮，完善企業參與治理相關政策，從制度層面明確企業參與公共危機治理的主體地位、責任，制定相關激勵機制，提高企業參與危機治理實效。

其二，善于發揮公民參與公共危機治理效能。在數據協同治理公共危機過程中，需要重視公民的力量。公民參與公共危機治理能全面提升自我防范與救助能力，大大降低公共危機治理成本。一是要完善公共危機治理中公民參與法律制度，保障公民主體地位。二是要提高公民危機治理意識，建設公民治理信息平臺。可以采用培訓等方式，幫助公民樹立危機意識與管理理念。與此同時，創建相對完備的公共危機信息管理體系、溝通機制，確保政府、公民之間高效交流與溝通。三是激勵公民積極參與危機治理，不斷提高公共危機治理能力。可以采用多元激勵方式，提高公民參與公共危機治理的主動性。如采用培訓等形式，提升公民參與公共危機治理的專業化水平。

其三，加大非政府組織參與力度。非政府組織在公共危機治理中發揮著重要作用。一是要完善非政府組織參與公共危機治理的法律制度，明確非政府組織在公共危機治理中的權利義務、角色定位、職責等。二是建設科學溝通機制，關注非政府組織綜合素質建設。科學的溝通機制能夠為解決公共危機問題提供強有力的保障。與此同時，還要提升非政府組織人員的綜合素養。一定程度而言，非政府組織陷入信任危機的重要原因之一是成員素質不高。因此，非政府組織在招募成員時，要善于從各個方面進行嚴格考察，確保具備較高素質與能力的人才參與到公共危機治理中。