我國氫能源法律制度問題及建議探究

呂愛琳

河北大學(xué)法學(xué)院，河北 保定 071000

一、氫能源法律制度問題現(xiàn)狀

（一）氫能產(chǎn)業(yè)缺少環(huán)境影響評價制度

環(huán)境影響評價制度通過法律法規(guī)或行政規(guī)章等，對規(guī)劃和建設(shè)項目可能會對環(huán)境造成的重大影響進(jìn)行環(huán)評，以促進(jìn)能源的清潔、低碳、安全高效利用。《環(huán)境保護(hù)法》第十九條①《環(huán)境保護(hù)法》第十九條：編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對環(huán)境有影響的項目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價。規(guī)定了對環(huán)境有影響的重大項目應(yīng)當(dāng)進(jìn)行集中編制規(guī)劃、依法進(jìn)行環(huán)評；《環(huán)境影響評價法》第二條②《環(huán)境影響評價法》第二條：本法所稱環(huán)境影響評價，是指對規(guī)劃和建設(shè)項目實施后可能造成的環(huán)境影響進(jìn)行分析、預(yù)測和評估，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對策和措施，進(jìn)行跟蹤監(jiān)測的方法與制度。規(guī)定了環(huán)境影響評價的概念，對規(guī)劃和建設(shè)項目進(jìn)行環(huán)評，并規(guī)定了規(guī)劃和建設(shè)項目的調(diào)查、分析和評估以及預(yù)防和減輕不良影響。國家以法律的形式規(guī)定了應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)評，《環(huán)境影響評價法》中更是詳盡地規(guī)定了規(guī)劃和建設(shè)項目進(jìn)行環(huán)評的具體流程和程序以及應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。于此而言，氫能源的開發(fā)利用過程中對環(huán)境產(chǎn)生的不利影響都應(yīng)當(dāng)進(jìn)行環(huán)評，以促進(jìn)社會的可持續(xù)發(fā)展。我國《環(huán)境影響評價法》中規(guī)定了對于規(guī)劃的環(huán)境影響評價和建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，但是此法律中并未把氫能開發(fā)納入環(huán)評適用范圍，以降低對環(huán)境產(chǎn)生的不良影響。氫能開發(fā)利用過程中也會產(chǎn)生一定的二氧化碳等危害環(huán)境的物質(zhì)。因此，應(yīng)重點加強(qiáng)加氫站建設(shè)中的環(huán)評工作，完善環(huán)境影響評價制度。

（二）總量控制制度問題亟待解決

我國可再生能源沒有制定基于立法的強(qiáng)制性的發(fā)展目標(biāo)和建立強(qiáng)有力的制度保障機(jī)制。基于此，我國的總量目標(biāo)制度還沒有得到實現(xiàn)，能源總量目標(biāo)制度在我國《可再生能源法》中有所體現(xiàn)，但還處于理論指導(dǎo)階段，可操作性不強(qiáng)，量化實施難度大，具體工作授權(quán)于行政主體以政策規(guī)劃的形式進(jìn)行細(xì)化規(guī)定。另外，我國與歐美發(fā)達(dá)國家氫能源總量目標(biāo)制度的發(fā)展差距較大。一是氫能發(fā)電配額不確定。在氫能的總量目標(biāo)制度中，氫能的發(fā)電配額比例不確定，法律上也沒有對氫能的發(fā)電配額制作出更為詳盡的規(guī)定，尚未通過立法的形式給予氫能強(qiáng)制性保障，不利于促進(jìn)氫能得到更好的利用、促進(jìn)能源得到有效開發(fā)和環(huán)境得到有效的保護(hù)；二是氫能總量目標(biāo)達(dá)成難度相對較大。總量控制制度在環(huán)境可再生能源領(lǐng)域具有基礎(chǔ)性地位，更是對氫能開發(fā)利用具有重要價值的制度。[1]當(dāng)前，由于我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會的發(fā)展?fàn)顩r的差異，而且經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的變化對氫能影響頗大。我國要達(dá)成氫能總量目標(biāo)還需要考慮投資成本等一系列不確性的因素，才能確定環(huán)境保護(hù)總量目標(biāo)制度。

（三）公眾參與尚未貫徹

公眾參與制度不僅保障了公民的權(quán)利，而且使得氫能源在開發(fā)利用中更加環(huán)保高效。在氫能源領(lǐng)域，公眾參與制度沒有得到有效貫徹實施，我國《可再生能源法》第四條第二款①《可再生能源法》第四條第二款：國家鼓勵各種所有制經(jīng)濟(jì)主體參與可再生能源的開發(fā)利用，依法保護(hù)可再生能源開發(fā)利用者的合法權(quán)益。規(guī)定了相關(guān)主體有權(quán)參與到能源的開發(fā)利用中，這樣既保護(hù)了公民的權(quán)利也保障了氫能開發(fā)利用過程的民主；《環(huán)境保護(hù)法》對信息公開和公眾參與有較為詳細(xì)的規(guī)定，使得公眾參與制度有了基本法的保障，并在實踐中得到有效實施。但是在氫能開發(fā)和利用領(lǐng)域，氫能源開發(fā)問題的重要地位可以上升到國家，是能源問題和戰(zhàn)略問題，但這過程中不可避免地出現(xiàn)其獨(dú)特的環(huán)保風(fēng)險，更涉及到社會公眾的健康合法權(quán)益，因此，建議為氫能開發(fā)利用建立完善有效的公眾參與制度。由國家作為主體，通過立法以賦予權(quán)利、授予義務(wù)以及責(zé)任的方式使公民參與到氫能開發(fā)利用中去，使得氫能源開發(fā)利用更加科學(xué)。法律規(guī)制只是一個手段，法律的最終歸宿是為人民服務(wù)，立法內(nèi)容應(yīng)當(dāng)具有人民性，立法過程更是具有民主性。關(guān)于氫能開發(fā)與利用的立法應(yīng)廣泛體現(xiàn)民意，積極鼓勵社會公眾參與到立法工作中來，暢通公眾反映民意渠道，保護(hù)社會各個群體、階層的合法權(quán)益，實現(xiàn)民主立法。

二、完善氫能源配套法律制度

（一）規(guī)范氫能產(chǎn)業(yè)環(huán)境影響評價制度

通過法律法規(guī)等規(guī)范性文件的設(shè)定形式將環(huán)境影響評價工作制度化，被規(guī)范的對象必須施行的制度為環(huán)境影響評價制度。《環(huán)境保護(hù)法》第十九條②《環(huán)境保護(hù)法》第十九條規(guī)定：“編制有關(guān)開發(fā)利用規(guī)劃，建設(shè)對環(huán)境有影響的項目，應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行環(huán)境影響評價。”作為建立環(huán)境影響評價制度的法理基礎(chǔ)，后續(xù)對環(huán)境有影響的項目都應(yīng)在項目開展前進(jìn)行環(huán)境影響評價，達(dá)到評價標(biāo)準(zhǔn)的項目才能動工。同時《環(huán)境影響評價法》對環(huán)評實施細(xì)則和法律責(zé)任有更加細(xì)化的法律規(guī)則和與之相適應(yīng)的法律制度，例如環(huán)境影響書、環(huán)境評價程序以及環(huán)評相應(yīng)的法律責(zé)任等等。氫能源開發(fā)利用的過程有其特有的環(huán)境風(fēng)險和環(huán)境問題，應(yīng)重點關(guān)注加氫站建設(shè)對環(huán)境的影響。與此同時，要注意在《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境影響評價法》等現(xiàn)有法律立法精神和立法目的的框架內(nèi)建立氫能環(huán)境影響評價制度，避免與上位法發(fā)生矛盾。

（二）建立健全氫能總量目標(biāo)制度

作為可再生能源領(lǐng)域中的基本制度——總量目標(biāo)制度，在氫能開發(fā)利用中更是具有基礎(chǔ)性價值的制度。因此，在氫能源開發(fā)與利用過程中實施具強(qiáng)制性價值的氫能發(fā)電總量目標(biāo)制度，由行政機(jī)關(guān)牽頭支持、引導(dǎo)投資更加符合實踐，從而推動氫能市場的內(nèi)需，迸發(fā)氫能市場活力。

1．參照風(fēng)電配額機(jī)制設(shè)定氫能發(fā)電配額制

風(fēng)電配額制度，即對可再生能源發(fā)電的具體市場份額進(jìn)行強(qiáng)制性配額分配，其具體配額標(biāo)準(zhǔn)由法律強(qiáng)制規(guī)定。該制度對氫能發(fā)展有可學(xué)習(xí)性的原因如下：一是氫能和風(fēng)能同樣都是可以作為發(fā)電的能源，而且產(chǎn)生的電能都可為工業(yè)供電和商業(yè)供電；二是氫能不僅僅可以發(fā)電，還是存儲風(fēng)電的載體，所以強(qiáng)制性規(guī)定的氫能發(fā)電配額能以風(fēng)電的形式實現(xiàn)。從我國當(dāng)前氫能源發(fā)展情況來看，氫能的研發(fā)、試點以及最后投入使用對能源自主、環(huán)境保護(hù)具有重大的意義，通過立法強(qiáng)制拘束方式確認(rèn)氫能在用電中的配額比例具有可行性，這具有保證性的重大作用。

2．參照風(fēng)電的情況制定氫能“綠色證書制度”

“綠色證書制度”指的是每當(dāng)可再生能源生產(chǎn)商生產(chǎn)1度可再生能源電力（也被叫做“綠色電”），便通過綠色證書制度為其進(jìn)行綠色認(rèn)證。這一制度可以通過發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，解決各地區(qū)間的關(guān)于氫能源持有資金差距大和發(fā)展參差不齊的問題。[2]行政機(jī)關(guān)綜合參考技術(shù)成熟度、氫能源的投資系數(shù)、可再生資本以及環(huán)境影響系數(shù)等相關(guān)因素科學(xué)地確定綠色證書的發(fā)放比例。與此同時，在市場和資本投入方面，降低金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入相關(guān)市場的難度，從而能夠讓綠色證書推動金融市場大步向前，在市場上公眾會增加對氫能的認(rèn)可度和好感度，迸發(fā)氫能源市場活力，促進(jìn)氫能市場發(fā)展。

（三）實施多元激勵制度

從各地氫能發(fā)展規(guī)劃、鼓勵政策文件和地方政府實施的規(guī)定和制度來看，對氫能技術(shù)的激勵大多是以政府補(bǔ)貼的形式來實現(xiàn)的。例如我國氫能源開發(fā)利用的前沿陣地佛山南海區(qū)就出臺了規(guī)范性文件③佛山市南海區(qū)人民政府印發(fā)《佛山市南海區(qū)促進(jìn)加氫站建設(shè)運(yùn)營及氫能源車輛運(yùn)行扶持辦法》。來激勵和促進(jìn)南海區(qū)加氫站的建設(shè)運(yùn)營以及氫能汽車產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。文件中明確規(guī)定，根據(jù)不同加氫站的加氫能力以及建造時間來對各個加氫站進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼一般是按區(qū)級補(bǔ)貼發(fā)放。文件還規(guī)定，當(dāng)加氫站完成計劃中的報告建設(shè)手續(xù)及相關(guān)涉氫設(shè)備采購合同開始正式履行，同時實施方案被南海區(qū)專家評審組通過的，還可申請預(yù)撥補(bǔ)貼，預(yù)撥補(bǔ)貼按加氫站原定建設(shè)補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的30%發(fā)放。但以上可以體現(xiàn)激勵我國氫能源發(fā)展的手段，存在設(shè)定法律效力低下以及方式單一的問題。因此結(jié)合我國氫能發(fā)展處于初級階段的實際情況，應(yīng)“以獎代補(bǔ)”實行多元有效的激勵措施助力氫能源快速發(fā)展，實現(xiàn)技術(shù)革新。

1．設(shè)立氫能專項發(fā)展基金

《可再生能源法》第二十四條表明，國家財政支持設(shè)立可再生能源專項發(fā)展基金，來促進(jìn)新能源的研發(fā)、試點、應(yīng)用大規(guī)模推廣發(fā)展，同時還細(xì)化明確了基金①可再生能源發(fā)展基金補(bǔ)助、可再生能源發(fā)展基金征收使用管理的具體辦法，由國務(wù)院財政部門會同國務(wù)院能源、價格主管部門制定。的來源和流向。因此，將可再生能源依據(jù)各自不同的發(fā)展特點進(jìn)行分類，針對各自的薄弱環(huán)節(jié)設(shè)立專項發(fā)展基金，助力突破障礙便具有執(zhí)行性。具體到氫能源領(lǐng)域來說，設(shè)立氫能專項發(fā)展基金對氫能長遠(yuǎn)持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展提供了保障，同時管理資金也更加方便，資金流向也更加明了。

2．實行稅收優(yōu)惠政策

目前我國在加氫站建設(shè)和消費(fèi)者購買氫燃料汽車方面有規(guī)定補(bǔ)貼方案，但并沒有明確規(guī)定稅收優(yōu)惠方案。稅收減免制度，是針對符合相關(guān)法律設(shè)定的特定稅收優(yōu)惠條件的納稅人和征稅對象應(yīng)繳稅款進(jìn)行減免的一種減征制度。美國《2005年能源政策法》就規(guī)定了當(dāng)消費(fèi)者或工業(yè)企業(yè)購買了符合優(yōu)惠條件的燃料電池來發(fā)展，便可獲得10%的稅款優(yōu)惠，同時還確立了商業(yè)燃料的電池信用制度。[3]我國可以借鑒美國發(fā)展經(jīng)驗，以市場為導(dǎo)向，綜合分析財稅體系、環(huán)境影響、技術(shù)發(fā)展趨勢等核心因素，制定符合我國氫能行業(yè)健康發(fā)展趨勢的稅收優(yōu)惠制度，促進(jìn)我國氫能產(chǎn)業(yè)穩(wěn)健發(fā)展。

（四）明確公眾參與制度

氫能是高能燃料，具有來源廣、運(yùn)輸方便、能量轉(zhuǎn)化形式多樣等特點，所以在軍事、航天領(lǐng)域運(yùn)用得比較廣泛。開發(fā)氫能源的過程中不免存在一系列環(huán)境風(fēng)險，其中包含著社會公眾的相關(guān)合法權(quán)益，所以公眾參與氫能源立法和配套制度的設(shè)立是很有必要的。在氫能源開發(fā)利用過程中應(yīng)該充分體現(xiàn)公民的意志，拓寬公民參與立法的信息反饋渠道，保護(hù)社會公眾的合法利益，貫徹落實主體民主、內(nèi)容民主、程序民主的民主立法原則。法律明確規(guī)定了“信息公開和公眾參與”，以基本法的形式規(guī)定了公眾享有獲取環(huán)境信息、參與環(huán)境保護(hù)、監(jiān)督環(huán)境的三項程序性權(quán)利②《環(huán)境保護(hù)法》第五十三條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利。各級人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境信息、完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利。”；隨后通過《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》規(guī)定了相關(guān)原則和制度，保障公民三項環(huán)保權(quán)利的落實。[4]

氫能源有獨(dú)特的開發(fā)利用風(fēng)險，需要針對性地解決氫能開發(fā)中的環(huán)境等風(fēng)險。具體來說：第一，要建立健全信息公開制度，其可與公眾參與制度相輔相成，透明的信息公開有助于公眾參與到氫能源立法和相關(guān)制度的制定中來，開發(fā)氫能源的相關(guān)信息以及審議背景、有關(guān)于氫能開發(fā)公司的市場準(zhǔn)入與市場退出信息、環(huán)評報告和行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動公開的其他信息等都應(yīng)該在信息公開內(nèi)容之中；第二，舉行聽證會，聽證會拓寬了公眾參與的渠道，技術(shù)專家、環(huán)境專家、政府工作人員、社會各階層公民代表都可以參與其中，由不同參與主體積極建言獻(xiàn)策發(fā)表對氫能未來發(fā)展的想法和氫能開發(fā)中面對的各種風(fēng)險的解決思路；第三，以法條明文列舉出公眾參與的環(huán)節(jié)和享有的權(quán)利。結(jié)合媒體以多種方式大力宣傳氫能相關(guān)知識，普及氫能基本安全和應(yīng)用常識。增加公民參與表達(dá)看法提出建議的途徑，引導(dǎo)鼓勵社會公眾積極參與。