補(bǔ)償性環(huán)境公益責(zé)任的適用問(wèn)題研究

王文寧

青島科技大學(xué)，山東 青島 266100

近年來(lái)，隨著環(huán)境問(wèn)題不斷突出，對(duì)于損害環(huán)境公益的責(zé)任承擔(dān)問(wèn)題也逐漸引起了關(guān)注，關(guān)注的主要內(nèi)容是環(huán)境違法行政責(zé)任和環(huán)境損害后果之間的比例失調(diào)問(wèn)題。只有當(dāng)環(huán)境污染責(zé)任主體承擔(dān)的污染治理責(zé)任等于甚至大于其所造成的環(huán)境污染后果時(shí)，環(huán)境行政法律制度才具備真正的威懾力和有效性，才能從環(huán)境治理的源頭上起到預(yù)防的效果，使得污染者承擔(dān)的環(huán)境行政責(zé)任滿足公益救濟(jì)的需要。如此說(shuō)來(lái)，構(gòu)建一個(gè)健全合理的環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)就變得十分重要，可見(jiàn)，補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任在環(huán)境公益責(zé)任結(jié)構(gòu)中發(fā)揮著重要的作用。而目前，不僅環(huán)境公益責(zé)任屬性呈現(xiàn)出二元化特征，與此相對(duì)的環(huán)境公益責(zé)任結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出紊亂的狀態(tài)。因此，本文著重關(guān)注在環(huán)境污染中對(duì)純粹的環(huán)境公益的損害，并從實(shí)際出發(fā)，探討補(bǔ)償性環(huán)境公益行政責(zé)任的適用價(jià)值，以及提出實(shí)際有效的完善建議。從而完善環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)其救濟(jì)環(huán)境公益損害的實(shí)際有效性。

一、補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任概述

“補(bǔ)償性責(zé)任”是指以彌補(bǔ)和恢復(fù)責(zé)任主體造成的損害而承擔(dān)的法律責(zé)任，被認(rèn)為是一種具有“填補(bǔ)”功能的責(zé)任承擔(dān)方式?！把a(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任”是指在環(huán)境保護(hù)法和行政法中，為解決環(huán)境公益損害而設(shè)置的具有“填補(bǔ)”功能的責(zé)任形式，只是在形式上補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任沒(méi)有被獨(dú)立區(qū)分出來(lái)，而是與懲罰性行政責(zé)任雜居在行政處罰的概念下，這也是環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)紊亂的具體表現(xiàn)之一。

（一）環(huán)境公益責(zé)任與環(huán)境公益責(zé)任結(jié)構(gòu)

“我國(guó)環(huán)境公益責(zé)任是指因損害純粹的環(huán)境公共利益而應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。[1]”隨著環(huán)境污染和生態(tài)破壞問(wèn)題的日益嚴(yán)峻，人們逐漸意識(shí)到生態(tài)環(huán)境對(duì)人類可持續(xù)發(fā)展的重要作用，在學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)環(huán)境污染問(wèn)題的關(guān)注度也在逐漸上升。環(huán)境法學(xué)界和民法界的部分學(xué)者，針對(duì)這類概念也有著不同的理解和定義。例如，馬驤聰先生認(rèn)為危害環(huán)境的侵權(quán)行為，是一種特殊的侵權(quán)行為[2]。他認(rèn)為環(huán)境侵權(quán)行為同傳統(tǒng)的民事侵權(quán)行為類似，均是侵權(quán)人對(duì)民事主體享有的財(cái)產(chǎn)權(quán)和人身權(quán)等利益所施加的不利影響；而環(huán)境侵權(quán)與傳統(tǒng)的侵權(quán)行為又存在不同之處，他認(rèn)為環(huán)境侵權(quán)是通過(guò)“環(huán)境”這一媒介，作用到他人身上，因污染或者破壞環(huán)境而對(duì)他人享有的權(quán)益產(chǎn)生減損。盡管學(xué)者們對(duì)環(huán)境損害的理解有著諸多差異。但是我們?nèi)钥梢钥闯?，因環(huán)境污染和生態(tài)破壞而造成的環(huán)境損害不是只存在單一的類型，其不僅包括因?yàn)榄h(huán)境污染而造成的具體民事利益的損害，還包括對(duì)環(huán)境本身的損害。而我國(guó)“環(huán)境公益責(zé)任結(jié)構(gòu)”是指針對(duì)環(huán)境公益損害救濟(jì)而構(gòu)建的責(zé)任結(jié)構(gòu)，對(duì)實(shí)施環(huán)境污染行為造成環(huán)境公共利益損害的主體施加環(huán)境行政責(zé)任，以期達(dá)到“誰(shuí)污染誰(shuí)治理”的環(huán)境治理目標(biāo)。環(huán)境公益責(zé)任作為一種行政責(zé)任，主要分為補(bǔ)償性環(huán)境公益責(zé)任和懲罰性環(huán)境公益責(zé)任。一個(gè)合理的環(huán)境公益責(zé)任結(jié)構(gòu)是以補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任發(fā)揮實(shí)際作用為前提，再輔以懲罰性環(huán)境行政責(zé)任。而當(dāng)補(bǔ)償性的環(huán)境行政責(zé)任沒(méi)有實(shí)際發(fā)揮效力，其無(wú)法彌補(bǔ)污染主體造成的實(shí)際損失時(shí)，即使對(duì)其施加更為嚴(yán)格的懲罰性賠償也起不到具有懲罰性的威懾效果。這樣看來(lái)，研究如何發(fā)揮作為前提性的補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任，在環(huán)境治理中的作用就顯得尤為重要了。

（二）補(bǔ)償性環(huán)境公益責(zé)任

補(bǔ)償性環(huán)境公益責(zé)任，是指損害環(huán)境公益應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的一種具有補(bǔ)償性的責(zé)任類型。首先，其主要是作為一種環(huán)境公益遭受損害的事后恢復(fù)性的責(zé)任，目的也是彌補(bǔ)污染者對(duì)環(huán)境公益造成的損害，通過(guò)支付一定的環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，從而達(dá)到對(duì)環(huán)境公益責(zé)任的承擔(dān)。其同樣不是對(duì)環(huán)境污染者施加不利的影響，而是作為代履行制度的前提條件，通過(guò)支付環(huán)境修復(fù)費(fèi)用，從而間接對(duì)環(huán)境公益損害進(jìn)行救濟(jì)，是代履行制度下以一定數(shù)額的金錢(qián)給付來(lái)恢復(fù)和治理其造成的環(huán)境公益損害，是對(duì)環(huán)境污染責(zé)任的一種救濟(jì)，只不過(guò)是通過(guò)間接的支付環(huán)境修復(fù)的費(fèi)用來(lái)完成對(duì)環(huán)境公益責(zé)任的承擔(dān)，準(zhǔn)確來(lái)說(shuō)是一種支付責(zé)任。其次，它還包括事前或事中的禁止性責(zé)任，例如，停產(chǎn)整治、責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉、責(zé)令停止建設(shè)等可以阻止環(huán)境損害行為、阻止環(huán)境公益損害進(jìn)一步擴(kuò)大的責(zé)任形式，屬于事前或事中的禁止性的補(bǔ)償性環(huán)境公益行政責(zé)任類型。

事前或事中的禁止性責(zé)任設(shè)置的目的是在污染主體持續(xù)的造成環(huán)境公益污染時(shí)，能夠及時(shí)止損，防止污染持續(xù)地?cái)U(kuò)大，以至于造成更大的環(huán)境公益責(zé)任。事前或事中的禁止性責(zé)任設(shè)置的目的不是給實(shí)施污染行為的主體施加不利的后果和影響，而是為了公共利益的考量，防止污染的持續(xù)性發(fā)展作出的止損措施。而在我國(guó)當(dāng)前的立法設(shè)置中，補(bǔ)償性環(huán)境公益行政責(zé)任主要表現(xiàn)為暫時(shí)止損的禁止性責(zé)任，而支付類型的補(bǔ)償性事后修復(fù)責(zé)任則規(guī)定在民法中，導(dǎo)致環(huán)境公益行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的缺失，補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任無(wú)法實(shí)際發(fā)揮填補(bǔ)環(huán)境公益損害的效果。

二、補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)紊亂現(xiàn)狀

當(dāng)前，我國(guó)目前的環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)存在著明顯的缺陷，具體來(lái)說(shuō)，在目前的行政責(zé)任結(jié)構(gòu)中，不僅補(bǔ)償性行政責(zé)任和懲罰性行政責(zé)任并未作出明確的區(qū)分，并且缺少一種重要的補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任，即補(bǔ)償性環(huán)境公益賠償責(zé)任。

（一）在形式上補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任并未獨(dú)立

在環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的內(nèi)部，可以根據(jù)責(zé)任設(shè)置的功能和目的不同將責(zé)任承擔(dān)的方式劃分為兩種類型，一種是補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任，一種是懲罰性環(huán)境行政責(zé)任?！把a(bǔ)償性責(zé)任”是指以彌補(bǔ)和恢復(fù)責(zé)任主體造成的損害而承擔(dān)的法律責(zé)任，被認(rèn)為是一種具有“填補(bǔ)”功能的責(zé)任承擔(dān)方式?！把a(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任”是指在環(huán)境保護(hù)法和行政法中，為解決環(huán)境公益損害而設(shè)置的具有“填補(bǔ)”功能的責(zé)任形式，只是在形式上補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任沒(méi)有被獨(dú)立地區(qū)分出來(lái)，而是與懲罰性行政責(zé)任雜居在行政處罰的概念下，這也是環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)紊亂的具體表現(xiàn)之一。

目前，《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的環(huán)境行政責(zé)任類型中責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，責(zé)令停止建設(shè)，責(zé)令恢復(fù)原狀，責(zé)令停止排污，責(zé)令改正均屬于補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任。當(dāng)責(zé)任主體實(shí)施污染環(huán)境的違法行為損害到環(huán)境公共利益時(shí)，責(zé)令行為主體“停產(chǎn)整治”或“停止排污”，目的是制止污染行為的“繼續(xù)”以及阻止污染損害狀態(tài)的“持續(xù)”。責(zé)令污染主體“恢復(fù)原狀”，目的也是“恢復(fù)”已經(jīng)受損的環(huán)境公益損害，對(duì)應(yīng)的是行為主體造成的環(huán)境公益損害量，因此，上述環(huán)境行政責(zé)任類型具有“填補(bǔ)”作用，而不具有實(shí)際的懲罰作用，但是卻全部納入了行政處罰的范疇，可見(jiàn)，補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任并未獨(dú)立。而在環(huán)境法中承載的最重要的責(zé)任形式就是行政責(zé)任，我國(guó)環(huán)境保護(hù)法律體系對(duì)于環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)設(shè)置，包含了補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任和懲罰性環(huán)境行政責(zé)任的類型，但是將功能和作用不同的兩種責(zé)任形式全部納入了行政處罰的范疇，補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任在形式上和實(shí)際運(yùn)用中均未獨(dú)立，因此補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任和懲罰性行政責(zé)任的雜居狀態(tài)，是目前環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)紊亂狀態(tài)在形式上的具體表現(xiàn)。

（二）在實(shí)質(zhì)上補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任缺少重要類型

目前，環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的紊亂不僅表現(xiàn)在形式上，在實(shí)質(zhì)上也無(wú)法發(fā)揮完整有效的救濟(jì)環(huán)境公益損害的效果，對(duì)行為主體施加的環(huán)境行政責(zé)任大小與其造成的環(huán)境公益損害相較來(lái)看，責(zé)任量和損害量之間的比例失衡問(wèn)題是當(dāng)前環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)面臨的最主要矛盾。具體表現(xiàn)為，補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任不具備真正填平環(huán)境公益損害的效果。從我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中設(shè)置的責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，責(zé)令停止排污等補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任類型來(lái)看，其主要作為一種防止污染持續(xù)進(jìn)行的止損措施，而對(duì)于造成的環(huán)境公益損害不具有實(shí)際的填平效果。而根據(jù)立法現(xiàn)狀，針對(duì)保護(hù)公共利益而設(shè)置的環(huán)境公益損害賠償金和環(huán)境生態(tài)修復(fù)金卻設(shè)置為了一項(xiàng)民事責(zé)任。其產(chǎn)生的結(jié)果是，按照目前的環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的設(shè)置，因?yàn)檠a(bǔ)償性環(huán)境公益賠償責(zé)任的缺失，使得致污染主體承擔(dān)補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任后，根本無(wú)法彌補(bǔ)其造成的環(huán)境公益損害量，從而導(dǎo)致補(bǔ)償性的行政責(zé)任根本未發(fā)揮實(shí)際作用，隨之以有效的補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任為基礎(chǔ)的懲罰性環(huán)境行政責(zé)任也不具有真正的懲罰性。

三、調(diào)整和完善補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任的建議

（一）改變環(huán)境公益責(zé)任結(jié)構(gòu)不同類型的雜居狀態(tài)

在我國(guó)環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)中，未在形式上對(duì)補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任和懲罰性環(huán)境行政責(zé)任做出區(qū)分，而是將兩種功能和目的不同的責(zé)任類型包含在行政處罰的概念下，這是目前我國(guó)環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)紊亂在形式上的表現(xiàn)之一。因此，在構(gòu)建有效的環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的過(guò)程中，首先應(yīng)當(dāng)在形式上對(duì)責(zé)任結(jié)構(gòu)進(jìn)行完善。改變目前補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任和懲罰性環(huán)境行政責(zé)任的雜居狀態(tài)，將兩種責(zé)任類型分別做出規(guī)定和區(qū)分。隨著法律的發(fā)展，補(bǔ)償性已經(jīng)成為法律責(zé)任的獨(dú)立性特征，在不同屬性的責(zé)任領(lǐng)域均有體現(xiàn)，針對(duì)受損的利益進(jìn)行彌補(bǔ)體現(xiàn)了法律正義價(jià)值的基本內(nèi)涵。目前我國(guó)《環(huán)境保護(hù)法》中規(guī)定的責(zé)令其采取限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整治，責(zé)令停業(yè)、關(guān)閉，責(zé)令停止建設(shè)，責(zé)令恢復(fù)原狀，責(zé)令停止排污，責(zé)令改正均屬于補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任。雖然補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任和懲罰性環(huán)境行政責(zé)任都是對(duì)責(zé)任人施加的不利影響，兩者均需要責(zé)任主體付出經(jīng)濟(jì)成本，但是補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任是對(duì)其造成的實(shí)際損失的彌補(bǔ)，懲罰性環(huán)境行政責(zé)任是因其違法行為而負(fù)擔(dān)的額外經(jīng)濟(jì)成本，就實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)利的救濟(jì)而言，兩者均具有重要的法律價(jià)值，補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任也是法律責(zé)任的基本功能。因此，應(yīng)當(dāng)在環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)中將補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任作為一種獨(dú)立的責(zé)任類型[3]。改變環(huán)境行政責(zé)任類型雜居在行政處罰概念中的現(xiàn)狀，在形式上增強(qiáng)環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的有序性，在實(shí)踐中使得環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)在運(yùn)行中更具明確性、合理性、操作性。

（二）在實(shí)質(zhì)上發(fā)揮補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任的有效性

目前我國(guó)環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的紊亂狀態(tài)不僅表現(xiàn)在形式上的不完善，在實(shí)質(zhì)上也存在諸多問(wèn)題。要想在根本上解決環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)內(nèi)部矛盾，首先，要將環(huán)境公益責(zé)任屬性歸為行政責(zé)任屬性，解決環(huán)境公益責(zé)任屬性二元化的現(xiàn)狀。其次，在此基礎(chǔ)上將環(huán)境公益損害賠償金歸為行政責(zé)任屬性，從而加強(qiáng)環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的完整性和有效性，解決不同屬性的責(zé)任共管環(huán)境公益損害而引發(fā)的重疊問(wèn)題，最后，完善后續(xù)的程序保障、資金使用和管理監(jiān)督問(wèn)題，從而在根本上解決環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)紊亂，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境公益責(zé)任結(jié)構(gòu)體系的完善。具體來(lái)說(shuō)，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境公益損害賠償金設(shè)置為行政責(zé)任。根據(jù)立法現(xiàn)狀，針對(duì)環(huán)境公益損害發(fā)揮有效填平功能的環(huán)境公益損害賠償金被設(shè)置為了一項(xiàng)民事責(zé)任，而導(dǎo)致環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)內(nèi)部缺少此類以金錢(qián)支付為主要類型的補(bǔ)償性責(zé)任類型。不僅造成了環(huán)境行政責(zé)任結(jié)構(gòu)的缺陷，也使得本應(yīng)當(dāng)在公法序列中得到完整保護(hù)的環(huán)境公共利益不得不借助民事程序施加民事責(zé)任。因此，應(yīng)當(dāng)將環(huán)境公益損害賠償和環(huán)境公益修復(fù)費(fèi)用設(shè)置為行政屬性，拿回行政法序列，并完善在程序設(shè)置、權(quán)利保護(hù)、資金管理、資金使用和監(jiān)督等方面的后續(xù)設(shè)置。例如，責(zé)任主體也應(yīng)享有提出行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利、當(dāng)事人有要求聽(tīng)證的權(quán)利、賠償金上繳國(guó)庫(kù)用于專項(xiàng)環(huán)境修復(fù)等形成行政相對(duì)人的權(quán)利保護(hù)，從而進(jìn)一步解決現(xiàn)存的環(huán)境公益賠償金歸屬爭(zhēng)議，以及環(huán)境修復(fù)過(guò)程中操作難、執(zhí)行難、缺乏監(jiān)督的問(wèn)題。

四、結(jié)語(yǔ)

目前，我國(guó)面臨著環(huán)境污染嚴(yán)重和生態(tài)環(huán)境退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，盡管環(huán)境污染防治已經(jīng)引起了足夠的重視，相關(guān)立法和政策在環(huán)境污染防治領(lǐng)域均作出了努力，在綜合治理之下，環(huán)境損害問(wèn)題也得到了一定程度的緩解，但我國(guó)環(huán)境公益責(zé)任體系仍面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。而本文從探究我國(guó)環(huán)境公益責(zé)任的基礎(chǔ)理論出發(fā)，界定環(huán)境公益責(zé)任和環(huán)境公益責(zé)任結(jié)構(gòu)的概念，并研究補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任的適用，試圖為我國(guó)補(bǔ)償性環(huán)境行政責(zé)任的適用提供邏輯一致的理論框架和運(yùn)行有效的調(diào)整方案。其目的是積極應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的環(huán)境污染和生態(tài)系統(tǒng)破壞，保護(hù)和改善環(huán)境質(zhì)量，更是保障公眾健康，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展的必然要求。