我國(guó)信用監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)成、現(xiàn)狀及完善路徑
——基于“主體—工具—過(guò)程”要素的分析

□劉文可 朱新武

（新疆大學(xué) 新疆 烏魯木齊 830046）

市場(chǎng)監(jiān)管是國(guó)家政府職能的重要部分,是維持社會(huì)秩序、促進(jìn)市場(chǎng)進(jìn)一步完善與健全的關(guān)鍵性手段。改革開(kāi)放發(fā)展到今天，中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的日益完善和市場(chǎng)主體的日益發(fā)展壯大，對(duì)監(jiān)管方式創(chuàng)新及監(jiān)管效能提升提出了更高要求。完備的現(xiàn)代化市場(chǎng)監(jiān)管體系是我國(guó)國(guó)家治理體系的重要組成部分，而市場(chǎng)監(jiān)管能力則是我國(guó)國(guó)家治理能力的重要體現(xiàn)。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)就是信用經(jīng)濟(jì)，而信用則是維持市場(chǎng)秩序和促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)良好運(yùn)轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)性要件。信用監(jiān)管作為我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)和市場(chǎng)監(jiān)管體系創(chuàng)新過(guò)程中探索建立的一種新型監(jiān)管機(jī)制，是我國(guó)行政體制改革和治理創(chuàng)新的產(chǎn)物，對(duì)推動(dòng)我國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化發(fā)揮著重要作用。2014年，國(guó)務(wù)院印發(fā)并實(shí)施《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020）》。在此后的幾年里，國(guó)家將信用體系建設(shè)同“放管服”改革中市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的相關(guān)實(shí)踐結(jié)合起來(lái)，逐步探索和建立了以信用為基礎(chǔ)的新型信用監(jiān)管機(jī)制。信用監(jiān)管機(jī)制作為我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的一大創(chuàng)新，有力地推動(dòng)了我國(guó)監(jiān)管體系革新和監(jiān)管效能提升，從而有利于構(gòu)建良好的市場(chǎng)秩序。

信用監(jiān)管從正式提出到發(fā)揮作用的歷程不到十年，相關(guān)機(jī)制仍處于逐步完善階段。通過(guò)梳理信用監(jiān)管機(jī)制的相關(guān)文獻(xiàn)，總結(jié)我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域?qū)嵤┬庞帽O(jiān)管機(jī)制取得的成效及其在運(yùn)行過(guò)程中面臨的挑戰(zhàn)，從機(jī)制構(gòu)成要素出發(fā)，分析如何進(jìn)一步將要素充分融入市場(chǎng)監(jiān)管，強(qiáng)化信用監(jiān)管機(jī)制提升市場(chǎng)監(jiān)管效能的作用，具有一定的必要性，也是本研究的意義所在。

一、信用監(jiān)管的相關(guān)概念及研究進(jìn)展

（一）信用監(jiān)管的相關(guān)概念及其內(nèi)涵

“信用”一詞有著深厚的歷史淵源。孔子言，“人而無(wú)信，不知其可也”；韓非子曰，“小信成則大信立”。現(xiàn)代社會(huì)，“信用”更多是指相關(guān)主體長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)累積的信任和誠(chéng)信度。在現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系中，信用更是被視為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的基礎(chǔ)性要素。社會(huì)信用是信用的進(jìn)一步劃分，指的是各主體在社會(huì)活動(dòng)過(guò)程中遵守規(guī)定和道德規(guī)范、履行合約、兌現(xiàn)諾言的行為能力和信任度。主體之間的社會(huì)信用關(guān)系形成了全社會(huì)的信用環(huán)境與秩序。[1]信用監(jiān)管是我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的制度創(chuàng)新和社會(huì)信用體系建設(shè)的重大成果。筆者在綜合借鑒國(guó)內(nèi)部分學(xué)者觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，認(rèn)為信用監(jiān)管是由國(guó)家行政機(jī)關(guān)及法律法規(guī)許可的擁有公共管理權(quán)限的機(jī)構(gòu)等多元主體在市場(chǎng)監(jiān)管理論與治理理論指導(dǎo)下，依據(jù)法律法規(guī)及有關(guān)文件，在信息基礎(chǔ)上，借助數(shù)字技術(shù)，通過(guò)信息共享、分級(jí)分類及精準(zhǔn)智能監(jiān)管等方式，對(duì)相對(duì)人的公共信用信息進(jìn)行記錄、歸集、利用，并根據(jù)一定的指標(biāo)體系展開(kāi)評(píng)價(jià)、評(píng)級(jí)、分類，然后分別通過(guò)激勵(lì)或懲戒來(lái)達(dá)到政府規(guī)制目的。[2]4

（二）信用監(jiān)管的相關(guān)研究進(jìn)展

隨著我國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)不斷走向完善，近幾年學(xué)界對(duì)信用監(jiān)管的研究也更加深入。綜合知網(wǎng)搜索的文獻(xiàn)主題分布和相關(guān)內(nèi)容，筆者將目前我國(guó)學(xué)界對(duì)于信用監(jiān)管的研究總結(jié)為四個(gè)方面：一是信用監(jiān)管在相關(guān)領(lǐng)域的實(shí)踐。例如，學(xué)者韓家平總結(jié)了信用監(jiān)管在市場(chǎng)監(jiān)管、海關(guān)和交通運(yùn)輸?shù)戎饕獞?yīng)用領(lǐng)域的實(shí)施狀況及成效。[2]5-6王旭輝和任曉雪通過(guò)對(duì)平臺(tái)電商、消費(fèi)者與政府三元主體的聯(lián)動(dòng)研究,構(gòu)建出一個(gè)具有政府動(dòng)態(tài)獎(jiǎng)懲機(jī)制的平臺(tái)電商—消費(fèi)者演化博弈模型。[3]顧洲一、樓裕勝和毛通就社會(huì)信用體系建設(shè)大環(huán)境下招投標(biāo)領(lǐng)域信用監(jiān)管機(jī)制構(gòu)建建設(shè)問(wèn)題進(jìn)行了討論，并提出了一些新的思路與看法。[4]二是信用監(jiān)管與政府改革和治理現(xiàn)代化之間的關(guān)系。例如，王偉提出，信用監(jiān)管既是為“放管服”改革提供支持的基礎(chǔ)性機(jī)制，又是實(shí)現(xiàn)治理現(xiàn)代化的重要途徑，并從加強(qiáng)法治引領(lǐng)、有效維護(hù)權(quán)益和強(qiáng)化社會(huì)共治等方面闡述信用監(jiān)管對(duì)國(guó)家治理現(xiàn)代化的助力作用。[5]肖振宇、孫陽(yáng)和翁后茹等人將信用監(jiān)管看作國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的利器，并從服務(wù)型政府建設(shè)的角度，探討多元全程信用監(jiān)管機(jī)制建設(shè)。[6]三是信用監(jiān)管的特征、體系和模式。例如，陳麗君和楊宇對(duì)建立多元化信用監(jiān)管模型進(jìn)行了探索，認(rèn)為多元信用監(jiān)管有助于整合多方主體的信用監(jiān)管力量，從而適應(yīng)新形勢(shì)下的政府監(jiān)管需求。[7]倪楠從動(dòng)因、框架與建設(shè)途徑出發(fā),研究建立以誠(chéng)信為基石的新型監(jiān)管模式。[8]胡仙芝和馬長(zhǎng)俊從制度主義的視角出發(fā)，探討了市場(chǎng)信用監(jiān)管的構(gòu)成特征，剖析了政府在市場(chǎng)監(jiān)管過(guò)程中的四大責(zé)任及其實(shí)現(xiàn)機(jī)制。[9]四是信用監(jiān)管過(guò)程及效能提升。例如，孔祥穩(wěn)從法學(xué)視角出發(fā)，探討了作為新型監(jiān)管機(jī)制的信用監(jiān)管制度優(yōu)勢(shì)及其可能存在的合法性風(fēng)險(xiǎn)，分析了信用監(jiān)管效能提升的路徑，強(qiáng)調(diào)了其法治化建設(shè)的重要性。[10]張毅、王宇華和黃菊等人結(jié)合后設(shè)監(jiān)管理論，從事前事中事后等全過(guò)程分析了信用監(jiān)管的有效作用機(jī)制，并提出了提升信用監(jiān)管效能的建議。[11]

梳理相關(guān)文獻(xiàn)可發(fā)現(xiàn)，目前學(xué)界對(duì)信用監(jiān)管的研究主要聚焦于信用監(jiān)管的模式、特征及相關(guān)領(lǐng)域?qū)嵺`，且對(duì)加強(qiáng)和創(chuàng)新信用監(jiān)管提出了諸多見(jiàn)解，對(duì)指導(dǎo)市場(chǎng)監(jiān)管實(shí)踐具有重要理論意義，但也存在研究深度和廣度待拓展、理論和實(shí)證結(jié)合研究有待加強(qiáng)等問(wèn)題。信用監(jiān)管機(jī)制作為我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管領(lǐng)域的創(chuàng)新成果，在未來(lái)如何更好地發(fā)揮作用，推動(dòng)我國(guó)監(jiān)管效能提升和治理現(xiàn)代化發(fā)展，亟待學(xué)界做出進(jìn)一步闡釋。

二、我國(guó)信用監(jiān)管機(jī)制的重要構(gòu)成要素

信用監(jiān)管機(jī)制作為我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管的體制機(jī)制創(chuàng)新，進(jìn)一步發(fā)揮其提升監(jiān)管效能、催化改革的作用，需要系統(tǒng)各要素協(xié)同發(fā)力。結(jié)合相關(guān)研究，本文將信用監(jiān)管機(jī)制歸納為主要由監(jiān)管主體、監(jiān)管工具、監(jiān)管過(guò)程三個(gè)要素構(gòu)成的運(yùn)行框架。

（一）監(jiān)管主體

監(jiān)管作為當(dāng)代政府的一項(xiàng)重要職能，離不開(kāi)多元主體的參與和協(xié)調(diào)。正確發(fā)揮相關(guān)主體在監(jiān)管過(guò)程中的能動(dòng)作用，有利于促進(jìn)現(xiàn)代化市場(chǎng)監(jiān)管體系的高效運(yùn)行。隨著“放管服”改革和行政體制改革的不斷推進(jìn)，我國(guó)市場(chǎng)信用監(jiān)管逐步走向集政府、社會(huì)組織、第三方機(jī)構(gòu)、企業(yè)和公眾等多元主體協(xié)同促進(jìn)的局面。

政府監(jiān)管是我國(guó)監(jiān)管體系的主導(dǎo)力量，包括中央和地方政府部門監(jiān)管。在信用監(jiān)管過(guò)程中，中央政府承擔(dān)著制定全國(guó)性信用監(jiān)管制度的任務(wù)，地方政府則扮演上級(jí)政策執(zhí)行者和地方政策制定者的雙重角色。社會(huì)組織通過(guò)制定行業(yè)規(guī)范、引導(dǎo)企業(yè)自我約束，在彌補(bǔ)市場(chǎng)和政府的雙重失靈、促進(jìn)行業(yè)自律、降低市場(chǎng)交易成本方面發(fā)揮著重要作用。第三方機(jī)構(gòu)站在客觀角度對(duì)市場(chǎng)主體的信用狀況進(jìn)行衡量與評(píng)估，使得監(jiān)管活動(dòng)更加專業(yè)公正，能夠有效防止權(quán)力尋租行為的發(fā)展。企業(yè)既是市場(chǎng)監(jiān)管的重點(diǎn)對(duì)象，也是參與市場(chǎng)信用監(jiān)管的多元主體之一。企業(yè)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中應(yīng)對(duì)自身進(jìn)行合理定位，時(shí)刻平衡好監(jiān)管者和被監(jiān)管者的角色。我國(guó)是人民當(dāng)家做主的國(guó)家。在信用監(jiān)管中，公民通過(guò)各種途徑對(duì)市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督舉報(bào)，加大市場(chǎng)主體失信成本，促進(jìn)其誠(chéng)實(shí)守信、合法經(jīng)營(yíng)，是有效監(jiān)管的主力軍。

（二）監(jiān)管工具

工欲善其事，必先利其器。監(jiān)管效率和質(zhì)量的提高離不開(kāi)信用監(jiān)管工具的靈活運(yùn)用。信用監(jiān)管工具是在監(jiān)管實(shí)施過(guò)程中，為達(dá)到提升監(jiān)管效率、促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)有序增長(zhǎng)等目的所借助的手段。我國(guó)信用監(jiān)管機(jī)制工具的構(gòu)成主要包括制度和技術(shù)兩方面。

制度通常指代社會(huì)成員所共同遵守的規(guī)章和守則，在一國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中起著關(guān)鍵引領(lǐng)作用。信用監(jiān)管機(jī)制發(fā)揮作用需要相關(guān)信用制度和政策作為依據(jù)。我國(guó)社會(huì)信用體系發(fā)展過(guò)程中，中央和地方層面相繼出臺(tái)了一系列制度性文件對(duì)市場(chǎng)信用監(jiān)管活動(dòng)進(jìn)行了規(guī)定和安排。如2014年《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要》首次提出構(gòu)建信用監(jiān)管機(jī)制，《國(guó)務(wù)院2015年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府工作職能工作方案的通知》提出要建立健全信用監(jiān)管失信聯(lián)合懲戒機(jī)制及“黑名單”制度。技術(shù)是指為達(dá)到一定目的所采取的方法、技巧和手段。信息化時(shí)代，傳統(tǒng)監(jiān)管工具及手段很難再適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，科學(xué)運(yùn)用信用監(jiān)管技術(shù)工具是相關(guān)主體有效實(shí)施監(jiān)管、達(dá)成目標(biāo)的關(guān)鍵手段。信用監(jiān)管重在強(qiáng)調(diào)合理利用大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈等先進(jìn)技術(shù)工具，完善一體化信息技術(shù)平臺(tái)，共享信息資源，打破合作壁壘，以達(dá)成降低監(jiān)管成本、促進(jìn)監(jiān)管效率提升的目的。

（三）監(jiān)管過(guò)程

信用監(jiān)管作為一個(gè)系統(tǒng)化機(jī)制，要有效發(fā)揮配置監(jiān)管資源、推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效用，需經(jīng)歷一定過(guò)程。我國(guó)信用監(jiān)管機(jī)制的運(yùn)行過(guò)程主要包括事前信用審查、事中信用監(jiān)管及事后信用獎(jiǎng)懲。

事前信用審查是指相關(guān)部門以信用相關(guān)法律和規(guī)范為標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)查詢相對(duì)人信用狀況或市場(chǎng)主體本身做出信用承諾，在監(jiān)管過(guò)程中實(shí)行針對(duì)性審核。信用審查根據(jù)行為人自身信用狀況實(shí)施監(jiān)管，為市場(chǎng)主體“寬進(jìn)”創(chuàng)造了條件，能夠有效預(yù)防和規(guī)避市場(chǎng)信用風(fēng)險(xiǎn)，利企便民，以提升市場(chǎng)主體活力。相較于事前信用審查的“寬進(jìn)”，事中信用監(jiān)管過(guò)程則秉持“嚴(yán)管”理念。市場(chǎng)主體從事經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的過(guò)程中，有關(guān)部門依據(jù)各主體信用狀況，將其分為高、中、低三個(gè)風(fēng)險(xiǎn)層次，分級(jí)分類實(shí)施差異化監(jiān)管，根據(jù)信用風(fēng)險(xiǎn)的高低狀況決定增加或降低其監(jiān)管頻率。針對(duì)整體信用狀況良好的低風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)，降低監(jiān)管執(zhí)法的抽查頻次，而面臨較大信用危機(jī)的高風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)則需實(shí)施重點(diǎn)監(jiān)管，增加監(jiān)管抽查頻率。當(dāng)前，事中信用監(jiān)管主要采取包含“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”等在內(nèi)的創(chuàng)新手段。事后信用獎(jiǎng)懲強(qiáng)調(diào)運(yùn)用激勵(lì)手段，相關(guān)部門依據(jù)市場(chǎng)主體的履約守信狀況，實(shí)施守信獎(jiǎng)勵(lì)和失信懲戒，降低主體違法失信的頻率。對(duì)信用狀況良好的市場(chǎng)主體采取褒揚(yáng)獎(jiǎng)賞的方式加以正向激勵(lì)，以維持其守信行為。對(duì)違法失信的主體則根據(jù)其失信程度采取相應(yīng)的懲罰性措施進(jìn)行負(fù)向激勵(lì)，增加失信成本，促進(jìn)其守信經(jīng)營(yíng)。目前，事后信用獎(jiǎng)懲手段主要是運(yùn)用“紅黑名單”制度。

三、我國(guó)信用監(jiān)管機(jī)制的現(xiàn)狀

（一）信用監(jiān)管機(jī)制的應(yīng)用成效

1.信用監(jiān)管體系化構(gòu)建逐漸成型

信用監(jiān)管機(jī)制的構(gòu)建是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程。自2014年《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020）年）》初次提出構(gòu)建信用監(jiān)管機(jī)制以來(lái)，國(guó)務(wù)院及相關(guān)部門相繼頒布了一系列政策文件對(duì)信用監(jiān)管機(jī)制的建設(shè)與完善進(jìn)行了安排。政策層面，自黨的十八大和十八屆三中全會(huì)以來(lái)，國(guó)家對(duì)社會(huì)誠(chéng)信建設(shè)逐漸開(kāi)始加強(qiáng)相關(guān)安排及部署。《國(guó)務(wù)院2015年推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)放管結(jié)合轉(zhuǎn)變政府工作職能工作方案的通知》提出建立失信聯(lián)合懲戒機(jī)制和黑名單等制度，加強(qiáng)和完善社會(huì)信用體系建設(shè)；2017年《“十三五”市場(chǎng)監(jiān)管規(guī)劃》 對(duì)如何健全企業(yè)信用監(jiān)管機(jī)制進(jìn)行了重點(diǎn)說(shuō)明；2019年國(guó)辦發(fā)35號(hào)文件對(duì)如何強(qiáng)化信用監(jiān)管支撐、加強(qiáng)信用監(jiān)管組織實(shí)施進(jìn)行了詳細(xì)介紹。2021年底，國(guó)務(wù)院印發(fā)《“十四五”市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》，明確提出要健全信用監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)建現(xiàn)代化市場(chǎng)監(jiān)管體系等。法律層面，截至2020年12月，已有35項(xiàng)立法和42部行政規(guī)定制定了具體的信用規(guī)則。如國(guó)務(wù)院制定了 《征信業(yè)管理?xiàng)l例》（2013）、《企業(yè)信息公示暫行條例》（2014）等，為信用評(píng)級(jí)及企業(yè)信用信息公示和發(fā)布提供了法律依據(jù)，許多地方也依據(jù)頂層設(shè)計(jì)，因地制宜制定了相應(yīng)的地方立法和法規(guī)，以確保地方立法為社會(huì)信用體系建設(shè)和信用監(jiān)管提供依據(jù)和保障。

2.信用監(jiān)管信息平臺(tái)建設(shè)日趨成熟

信用數(shù)據(jù)獲取及共享是完善社會(huì)信用體系建設(shè)的基礎(chǔ)，而信用信息平臺(tái)則在信用數(shù)據(jù)歸集和應(yīng)用方面發(fā)揮著紐帶作用。我國(guó)信用信息平臺(tái)及相關(guān)配套建設(shè)日漸發(fā)展成熟，為監(jiān)管執(zhí)法提供了依據(jù)和支撐。2015年“信用中國(guó)”網(wǎng)站正式運(yùn)行，承擔(dān)信用信息發(fā)布等工作，對(duì)滿足社會(huì)信用體系建設(shè)要求、推動(dòng)各級(jí)信用網(wǎng)站互相連通、推進(jìn)各地區(qū)部門之間的信用信息共享具有現(xiàn)實(shí)意義。同年底，由國(guó)家發(fā)展改革委牽頭建設(shè)管理的全國(guó)信用信息共享平臺(tái)上線運(yùn)行，用于進(jìn)一步收集和交換信用信息，成為信用信息歸集共享的“總樞紐”。截至2018年底，該平臺(tái)已接入44個(gè)部門，各省、自治區(qū)和直轄市及多家市場(chǎng)機(jī)構(gòu)，歸集和處理各類信用信息共計(jì)上百億條，實(shí)現(xiàn)了信息申請(qǐng)和查詢、遠(yuǎn)程異地處理和聯(lián)合獎(jiǎng)懲等各項(xiàng)功能[12]40，歸集了各主體間的信用信息及共享目錄，有效完成了部門、行業(yè)和地區(qū)之間的信息交流和共享。在《社會(huì)信用體系建設(shè)規(guī)劃綱要（2014—2020）》等各類文件的助力下，我國(guó)信用信息平臺(tái)建設(shè)取得了成功，開(kāi)始逐步推動(dòng)完善公民、企業(yè)信用信息數(shù)據(jù)系統(tǒng)，呈現(xiàn)“政府+市場(chǎng)”兩套平臺(tái)相互補(bǔ)充的局面。近年來(lái)，部分城市在相關(guān)信用條例指導(dǎo)下，結(jié)合自身實(shí)際創(chuàng)新探索市級(jí)信用信息平臺(tái)，如上海市以事中事后綜合監(jiān)管平臺(tái)為載體，歸集信用信息數(shù)據(jù)，更好地實(shí)現(xiàn)了部門信息在平臺(tái)內(nèi)部的交換和信息的歸集共享[13]，為更好地實(shí)施信用監(jiān)管創(chuàng)造了便利。

3.重點(diǎn)領(lǐng)域信用監(jiān)管效果顯著

自2014年首次提出構(gòu)建信用監(jiān)管機(jī)制以來(lái)，各行業(yè)和領(lǐng)域積極響應(yīng)黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，建立信用監(jiān)管制度，在關(guān)鍵領(lǐng)域取得了顯著成效。《市場(chǎng)監(jiān)管總局關(guān)于加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域信用監(jiān)管的實(shí)施意見(jiàn)》強(qiáng)調(diào)，須發(fā)揮信用的基礎(chǔ)和核心作用，重點(diǎn)監(jiān)管涉及公共安全和人身安全的領(lǐng)域。接下來(lái)以市場(chǎng)監(jiān)管和交通運(yùn)輸領(lǐng)域?yàn)槔偨Y(jié)重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┬庞帽O(jiān)管機(jī)制的成效。市場(chǎng)監(jiān)管作為我國(guó)最早提出建立信用監(jiān)管機(jī)制的領(lǐng)域，信用監(jiān)管實(shí)施取得了實(shí)質(zhì)性成效。市場(chǎng)監(jiān)管總局自2018年組建開(kāi)始，便嚴(yán)格遵循和貫徹信用監(jiān)管涉及的各項(xiàng)規(guī)章制度，推動(dòng)“雙隨機(jī)、一公開(kāi)”、信用懲戒和告知承諾等制度落到實(shí)處，依托信用信息公示系統(tǒng)，促進(jìn)監(jiān)管活動(dòng)便捷化，提高了監(jiān)管執(zhí)法效率。在交通運(yùn)輸領(lǐng)域，信用在創(chuàng)新監(jiān)管機(jī)制和提高監(jiān)管能力方面的關(guān)鍵性作用得到了高度評(píng)估。事前環(huán)節(jié)廣泛推行交通運(yùn)輸信用承諾制，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體主動(dòng)做出信用承諾，促進(jìn)其增強(qiáng)誠(chéng)信守法的意識(shí)；事中監(jiān)管環(huán)節(jié)建立交通運(yùn)輸市場(chǎng)主體的全過(guò)程信用記錄，加強(qiáng)交通運(yùn)輸信用信息的收集和應(yīng)用；事后環(huán)節(jié)遵循“懲失信、獎(jiǎng)?wù)\信”，深入推進(jìn)網(wǎng)約車等交通運(yùn)輸行業(yè)的誠(chéng)信缺失問(wèn)題專項(xiàng)治理。[2]6重點(diǎn)領(lǐng)域?qū)嵤┬庞帽O(jiān)管推動(dòng)我國(guó)市場(chǎng)主體不斷壯大，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)更加規(guī)范有序運(yùn)行。

4.營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化推動(dòng)市場(chǎng)活力增加

良好的營(yíng)商環(huán)境為市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)創(chuàng)造了公平、有序的發(fā)展空間，有利于增強(qiáng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的內(nèi)生動(dòng)力。若法治是最好的營(yíng)商環(huán)境，那么信用則是最基礎(chǔ)的營(yíng)商環(huán)境。國(guó)家將信用建設(shè)與“放管服”改革和營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的實(shí)踐相結(jié)合，逐步探索建立了新型信用監(jiān)管機(jī)制，有效培育了新機(jī)制發(fā)展應(yīng)用的土壤。信用監(jiān)管的實(shí)施，對(duì)于營(yíng)商環(huán)境具有明顯的改善作用。信用監(jiān)管事前環(huán)節(jié)實(shí)施信用承諾，簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)，優(yōu)化放寬了市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入條件，有利于吸引更多市場(chǎng)主體參與經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，增加市場(chǎng)活力。事中監(jiān)管環(huán)節(jié)實(shí)施信用分級(jí)分類監(jiān)管，根據(jù)主體信用狀況采取差異化監(jiān)管手段，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造了公平且具個(gè)性化的發(fā)展環(huán)境。事后環(huán)節(jié)健全失信聯(lián)合懲戒機(jī)制，對(duì)嚴(yán)重失信的市場(chǎng)主體實(shí)施行業(yè)禁入，為市場(chǎng)主體創(chuàng)造了公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。《全球營(yíng)商環(huán)境報(bào)告2020》顯示，中國(guó)營(yíng)商環(huán)境進(jìn)入全球排名前40，居31位，表明我國(guó)營(yíng)商環(huán)境得到了極大改善。信用監(jiān)管機(jī)制的不斷完善，使得市場(chǎng)主體交易活動(dòng)更加有序進(jìn)行，大大提升了市場(chǎng)主體準(zhǔn)入、經(jīng)營(yíng)與退出的便利度，激發(fā)了信用優(yōu)化社會(huì)資化配置的巨大潛能，為深入推進(jìn)“放管服”改革和優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境提供了重要支撐。

（二）信用監(jiān)管機(jī)制面臨的挑戰(zhàn)

1.法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)尚未完成

我國(guó)信用監(jiān)管機(jī)制自實(shí)施以來(lái)，中央及地方及時(shí)出臺(tái)了相關(guān)政策文件予以規(guī)范。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，目前我國(guó)已有多項(xiàng)立法和行政規(guī)定制定了具體的信用規(guī)則，天津、上海、浙江、江蘇、陜西等地也相繼出臺(tái)了省級(jí)層面的信用法規(guī)。但總體來(lái)看，相關(guān)法律體系建設(shè)仍不完善。首先是國(guó)家層面至今尚未出臺(tái)統(tǒng)一的社會(huì)信用法，僅被十三屆全國(guó)人大列入立法計(jì)劃。其次是地方和部門層面雖出臺(tái)了系列信用監(jiān)管相關(guān)規(guī)范性文件，但由于基本法缺失，導(dǎo)致部分信用監(jiān)管工作仍沿用老一套的方法，政策執(zhí)行力度不足，收效甚微，且出臺(tái)信用監(jiān)管地方性法規(guī)的省市較少，信用監(jiān)管機(jī)制的地方實(shí)踐和創(chuàng)新不足。

2.多元化監(jiān)管和部門協(xié)同機(jī)制尚不完善

國(guó)家對(duì)于實(shí)施多元主體信用監(jiān)管給予了充分的重視，在多個(gè)相關(guān)文件中提及要?jiǎng)?chuàng)新協(xié)同監(jiān)管，發(fā)揮政府監(jiān)管的主導(dǎo)力量，形成“一主多元”的監(jiān)管模式。但在具體實(shí)踐中，受現(xiàn)實(shí)條件及傳統(tǒng)監(jiān)管理念和模式的影響，未能充分發(fā)揮其他監(jiān)管主體，諸如社會(huì)組織和第三方機(jī)構(gòu)的作用。2018年，國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局組建成立，形成了統(tǒng)一市場(chǎng)監(jiān)管的局面，有效整合了執(zhí)法資源，提高了執(zhí)法效率。但整合后的部門之間由于受個(gè)體專業(yè)和認(rèn)知水平差異及改革前固有工作模式的影響，存在少數(shù)對(duì)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)理解不一的情況，且缺乏完善的部門協(xié)同指導(dǎo)機(jī)制,導(dǎo)致監(jiān)管執(zhí)法效率受到影響，市場(chǎng)活力難以進(jìn)一步提升。

3.信用信息共享壁壘亟待打破

我國(guó)建成了全國(guó)信用信息共享平臺(tái)，致力于突破信息壁壘，達(dá)成信用信息有效共享和利用的目標(biāo)。截至目前，全國(guó)各地各部門的公共信用信息平臺(tái)建設(shè)初步取得成效，但信息歸集數(shù)量較為有限，信用信息共享的質(zhì)量和時(shí)效仍待提高。2018年市場(chǎng)監(jiān)管部門機(jī)構(gòu)改革后，各部門網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)相關(guān)數(shù)據(jù)的統(tǒng)一存在滯后性，整合不完全，平臺(tái)間信息流暢度較低。[14]信息資源分散，平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)各異、權(quán)限不同，導(dǎo)致監(jiān)管信息的收集大多只能限于特定類型，信息覆蓋面較窄。公共部門在工作過(guò)程中會(huì)產(chǎn)生大量部門信用信息，且互聯(lián)網(wǎng)新業(yè)態(tài)興起，不同平臺(tái)也積累了大量有用的信用信息，但在信用監(jiān)管過(guò)程中未實(shí)現(xiàn)平臺(tái)間信用信息的互通融合。公共和市場(chǎng)信用信息之間的共享還有一定難度，信用信息資源共享壁壘仍然存在。

4.市場(chǎng)主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制仍待完善

市場(chǎng)主體是推動(dòng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主力軍，市場(chǎng)主體權(quán)益的有效維護(hù)對(duì)提升市場(chǎng)活力具有重要意義。在信用監(jiān)管機(jī)制下，相關(guān)部門對(duì)市場(chǎng)主體的信用狀況實(shí)施綜合評(píng)估和全過(guò)程監(jiān)管，有利于保障市場(chǎng)主體在交易過(guò)程中誠(chéng)實(shí)守信經(jīng)營(yíng)，形成良好的市場(chǎng)秩序。當(dāng)前，市場(chǎng)主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制不完善，會(huì)對(duì)企業(yè)和個(gè)人的合法權(quán)益造成損害。信用監(jiān)管強(qiáng)調(diào)的差異化監(jiān)管思路可能與平等原則存在沖突。現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)調(diào)以市場(chǎng)作為資源配置的決定性因素，信用監(jiān)管根據(jù)當(dāng)事人的信用狀況進(jìn)行差異化監(jiān)管，會(huì)違背市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)的原則。信用監(jiān)管失信名單的認(rèn)定和聯(lián)合懲戒的泛化，信用修復(fù)標(biāo)準(zhǔn)不一、進(jìn)度難等問(wèn)題，也會(huì)抑制市場(chǎng)主體的經(jīng)營(yíng)活力和積極性。如何完善市場(chǎng)主體的權(quán)益保護(hù)機(jī)制、激發(fā)市場(chǎng)活力，是當(dāng)前面臨的一大挑戰(zhàn)。

四、我國(guó)信用監(jiān)管機(jī)制的完善路徑分析

應(yīng)當(dāng)構(gòu)建包含“主體、工具和過(guò)程”的三大要素框架，將各要素充分融合，不斷推動(dòng)主體配合、工具借力和過(guò)程優(yōu)化，更好地發(fā)揮信用監(jiān)管機(jī)制作用。

（一）主體層面：融入多元治理理念，推動(dòng)協(xié)同聯(lián)動(dòng)監(jiān)管

傳統(tǒng)政府管理模式下的監(jiān)管著重強(qiáng)調(diào)政府單方面管制。現(xiàn)代化監(jiān)管作為政府治理的重要范疇，更加重視多元主體參與的協(xié)同聯(lián)動(dòng)治理。以信用為基礎(chǔ)的監(jiān)管，其理念便是強(qiáng)調(diào)政府部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、企業(yè)和第三方機(jī)構(gòu)等多元主體的協(xié)調(diào)配合。理念是行動(dòng)的指引，任何變革如果離開(kāi)了理念的導(dǎo)向，終會(huì)陷入治標(biāo)不治本的困局。要進(jìn)一步提升我國(guó)市場(chǎng)監(jiān)管的效能，就必須重視現(xiàn)代化監(jiān)管治理，由“政府單一管制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐣?huì)多元力量共同參與治理”的治理理念勢(shì)在必行。[15]要破除傳統(tǒng)單一政府管制的理念，平等重視和發(fā)揮各多元主體的監(jiān)管力量。在信用監(jiān)管機(jī)制運(yùn)行過(guò)程中，政府部門要時(shí)刻秉持開(kāi)放共享的多元監(jiān)管理念，推動(dòng)信用信息協(xié)同共享，建立健全信用監(jiān)管部門聯(lián)動(dòng)機(jī)制，起到協(xié)調(diào)各方的帶頭作用，采取激勵(lì)性措施調(diào)動(dòng)行業(yè)組織、第三方信用服務(wù)機(jī)構(gòu)、公民等相關(guān)主體參與監(jiān)管的積極性。此外，身為監(jiān)管對(duì)象的個(gè)體和企業(yè)，要通過(guò)學(xué)習(xí)和培訓(xùn)深入領(lǐng)會(huì)多元治理理念，在監(jiān)管執(zhí)法過(guò)程中理解和配合執(zhí)法人員工作，共同努力推進(jìn)社會(huì)成員擺脫傳統(tǒng)思維定式，使多元監(jiān)管理念深入人心。與此同時(shí)，還要積極參與到監(jiān)管工作中，共同推動(dòng)多元聯(lián)動(dòng)監(jiān)管，促進(jìn)現(xiàn)代化監(jiān)管格局的形成。

（二）工具層面：完善法治引領(lǐng)，加強(qiáng)技術(shù)支撐

1.加快信用立法進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)信用監(jiān)管法治化

完備的法律體系是發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的客觀需要和保障，也是法治國(guó)家和法治社會(huì)建設(shè)的重要推動(dòng)力。信用監(jiān)管作為市場(chǎng)監(jiān)管的機(jī)制創(chuàng)新，應(yīng)將其納入法治化軌道，確保各個(gè)環(huán)節(jié)的職能履行有法可依。我國(guó)至今尚未出臺(tái)統(tǒng)一的社會(huì)信用法，導(dǎo)致信用監(jiān)管在實(shí)施中缺乏保障。強(qiáng)化信用監(jiān)管的法治引領(lǐng)作用需以正式立法為基礎(chǔ)。為提高信用監(jiān)管實(shí)施的合法性保障，應(yīng)當(dāng)按照基本法定位，加快推進(jìn)信用監(jiān)管立法，使其成為中國(guó)特色社會(huì)主義法律體系的重要組成部分，為信用監(jiān)管制度的構(gòu)建提供法律遵循。[12]42應(yīng)加快推動(dòng)制定社會(huì)信用基本法和專門的信用監(jiān)管立法，完善相關(guān)條例，以此構(gòu)建科學(xué)一體化和高度法治化的信用監(jiān)管機(jī)制。若國(guó)家層面立法條件不夠成熟，則應(yīng)鼓勵(lì)地方創(chuàng)新形成可推廣的立法經(jīng)驗(yàn)，然后在綜合評(píng)估地方信用立法成效的基礎(chǔ)上推進(jìn)國(guó)家信用監(jiān)管立法，形成監(jiān)管法治化格局。同時(shí)，應(yīng)修訂完善相關(guān)領(lǐng)域涉及信用監(jiān)管的條款，將新型信用監(jiān)管機(jī)制融入各領(lǐng)域發(fā)展。

2.技術(shù)賦能突破信息壁壘，拓寬信用監(jiān)管應(yīng)用場(chǎng)景

成熟完善的技術(shù)能夠拓寬信用信息在不同主體和場(chǎng)景之間的共享和應(yīng)用，為信用監(jiān)管機(jī)制的良好運(yùn)行保駕護(hù)航。信用信息共享平臺(tái)的技術(shù)支撐為信用信息查詢提供了系統(tǒng)化渠道，但不同主體、行業(yè)和領(lǐng)域之間信息共享仍存在阻礙。且由于技術(shù)不夠成熟等因素限制，信用監(jiān)管應(yīng)用成效不顯著，應(yīng)用場(chǎng)景未能得到深層次開(kāi)發(fā)。相關(guān)部門應(yīng)意識(shí)到信用信息在監(jiān)管中的重要性，合理利用大數(shù)據(jù)和區(qū)塊鏈等先進(jìn)技術(shù)，不斷完善信用信息歸集共享，推動(dòng)政府與市場(chǎng)各平臺(tái)之間的信用信息的互通利用，利用技術(shù)賦能實(shí)施精準(zhǔn)監(jiān)管，破除信用信息共享的邊界和壁壘，提高數(shù)據(jù)獲取的開(kāi)放性，提升信用信息應(yīng)用的效率和質(zhì)量。應(yīng)拓寬信用監(jiān)管在不同領(lǐng)域的應(yīng)用場(chǎng)景，在借鑒現(xiàn)有信用監(jiān)管機(jī)制應(yīng)用較為成熟且成效顯著的領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，加快拓展信用監(jiān)管在其他領(lǐng)域的建設(shè)和應(yīng)用，推動(dòng)信用監(jiān)管與各領(lǐng)域經(jīng)營(yíng)場(chǎng)景有效融合，進(jìn)而推進(jìn)信用監(jiān)管機(jī)制有效落實(shí)、不斷發(fā)展成熟。

（三）過(guò)程層面：完善監(jiān)管過(guò)程性配套措施，維護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益

作為政府管理職能的一個(gè)重要方面，市場(chǎng)監(jiān)管應(yīng)注重全過(guò)程、全鏈條式的監(jiān)管而非單個(gè)環(huán)節(jié)的實(shí)施。市場(chǎng)主體是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的主要參與者，只有在監(jiān)管過(guò)程中充分保障主體權(quán)益，才能更好地發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，激發(fā)市場(chǎng)活力。在信用監(jiān)管中，依據(jù)市場(chǎng)主體信用狀況采取差異化措施，其出發(fā)點(diǎn)是為了維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)，但未必能保障參與“平等”。面對(duì)信用監(jiān)管中市場(chǎng)主體合法性權(quán)益受到挑戰(zhàn)的事實(shí)，應(yīng)及時(shí)采取過(guò)程性配套措施，完善市場(chǎng)主體權(quán)益保護(hù)機(jī)制。事前信用審查環(huán)節(jié)，各部門應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況制訂完善信用審查標(biāo)準(zhǔn)，綜合全面評(píng)估市場(chǎng)主體的信用資質(zhì)，不輕易限制其準(zhǔn)入資格，確保各市場(chǎng)主體能最大化地平等參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。事中監(jiān)管環(huán)節(jié)，進(jìn)一步優(yōu)化信用分級(jí)分類監(jiān)管制度體系，在依據(jù)統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)管的同時(shí)充分考慮市場(chǎng)主體所在領(lǐng)域的現(xiàn)實(shí)狀況，采取針對(duì)性的監(jiān)管措施，進(jìn)一步優(yōu)化差異化監(jiān)管策略，最大限度地維護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益。事后信用獎(jiǎng)懲環(huán)節(jié)，監(jiān)管主體應(yīng)盡量采取“漸進(jìn)式”的監(jiān)管手段，建議和勸服性措施優(yōu)先，非必要不采取懲罰性措施，以避免遏制市場(chǎng)主體經(jīng)濟(jì)活力。應(yīng)完善市場(chǎng)主體權(quán)益訴訟和事后信用修復(fù)機(jī)制，確保市場(chǎng)主體在權(quán)益受損時(shí)能通過(guò)相關(guān)渠道提起訴訟，維護(hù)自身合法權(quán)益，且在信用受損后能通過(guò)合理方式及時(shí)進(jìn)行修復(fù)。除此之外，還應(yīng)強(qiáng)化市場(chǎng)主體信息保護(hù)，在推進(jìn)信用信息共享的同時(shí)，充分尊重市場(chǎng)主體的隱私權(quán)等合法權(quán)益，賦予市場(chǎng)主體對(duì)相關(guān)信用信息使用的知情權(quán)。相關(guān)過(guò)程性配套措施的完善能夠促進(jìn)市場(chǎng)主體權(quán)益得到有效保障，提高其參與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的積極性和監(jiān)管執(zhí)法工作的配合度，進(jìn)一步提升市場(chǎng)監(jiān)管效能。

五、結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入高質(zhì)量發(fā)展階段，國(guó)家正處于構(gòu)建“十四五”新發(fā)展格局的關(guān)鍵時(shí)期，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化建設(shè)也提出了更高的要求。《“十四五”市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化規(guī)劃》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)劃》）提出要健全信用監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制。2022年7月，《規(guī)劃》實(shí)施推進(jìn)電視電話會(huì)議召開(kāi)，指出將進(jìn)一步加大《規(guī)劃》實(shí)施力度，強(qiáng)化市場(chǎng)監(jiān)管的信用信息支撐體系，意味著我國(guó)信用監(jiān)管機(jī)制將進(jìn)入更加標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的階段，科學(xué)精準(zhǔn)的信用監(jiān)管必將對(duì)我國(guó)深化“放管服”改革、提升監(jiān)管效能發(fā)揮重要的支撐作用。就當(dāng)前我國(guó)信用監(jiān)管機(jī)制取得的成效來(lái)看，同市場(chǎng)監(jiān)管現(xiàn)代化的目標(biāo)要求仍有差距。信用監(jiān)管機(jī)制要想更好地發(fā)揮作用，不僅需要推動(dòng)理念轉(zhuǎn)變和法治化建設(shè)，還要破除信用信息共享的藩籬、維護(hù)市場(chǎng)主體權(quán)益，才能逐漸達(dá)到提升監(jiān)管效能的目標(biāo)。實(shí)踐證明，信用監(jiān)管機(jī)制的創(chuàng)新，對(duì)市場(chǎng)監(jiān)管效能提升的作用毋庸置疑，未來(lái)的信用監(jiān)管如何將各要素更好地融入執(zhí)法過(guò)程，進(jìn)一步健全信用監(jiān)管長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)監(jiān)管以達(dá)到監(jiān)管現(xiàn)代化的目標(biāo)要求，為推動(dòng)治理現(xiàn)代化持續(xù)發(fā)力，值得進(jìn)一步深究。