基層協商民主的“全過程”邏輯

□劉 慶 劉麗紅

（吉林師范大學 吉林 長春 130103）

人民民主是全過程民主。習近平總書記指出：“踐行以人民為中心的發展思想，發展全過程人民民主。”[1]其中，社會主義協商民主是人民民主的重要形式。社會主義協商民主堅持馬克思主義，具有中華優秀傳統文化基礎，并批判吸收了人類優秀文明成果。隨著實踐的演進，社會主義協商民主不僅彰顯了真實性與有效性，而且貢獻了民主理論與實踐的中國方案。在新時代的背景下，發展協商民主尤其具有特殊的政治功能和政治價值,是切實推進中國特色社會主義民主政治的內在要求和緊迫任務。[2]因此，科學分析社會主義協商民主的構建思路，具有重要價值。從實踐中看，推進基層協商民主建設是社會主義協商民主建設的重要組成部分，對于推動基層治理現代化、塑造基層治理共同體具有重要價值。

一、基層協商民主的“全過程”何以重要

基層是協商民主的重要實踐場域，習近平總書記強調：“涉及人民群眾利益的大量決策和工作，主要發生在基層。要按照協商于民、協商為民的要求，大力發展基層協商民主，重點在基層群眾中開展協商。”[3]20在基層夯實協商民主實踐，是發展社會主義民主政治的重中之重。在“人民民主是全過程民主”的基本原則下，一個真實的、有效的、管用的基層協商民主，也必然貫穿著深刻的“全過程”邏輯，彰顯出全過程人民民主的特色。對于社會主義協商民主而言，其核心特色在于“有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數”[3]13。在這個意義上，“有事好商量”就凝結了基層協商民主的“全過程”邏輯。

理解基層協商民主的“全過程”邏輯，首先要明確全過程人民民主中“全過程”的基本內涵，再結合社會主義協商民主的運作機制加以分析。《中國的民主》白皮書指出，全過程人民民主“是全鏈條、全方位、全覆蓋的民主，是最廣泛、最真實、最管用的社會主義民主”[4]。學理意義上，“全鏈條”指的是民主運作中不同環節之間的無縫連接，包括“事前”“事中”“事后”各個環節。“全方位”既包含選舉民主和協商民主的協同并進，也指代不同領域治理問題的全包含。“全覆蓋”則指的是不同民主參與者的全覆蓋。[5]16-18因此，全過程人民民主是一個復雜的系統，在各個領域、各個層級都有其具體的運作形式。誠然，民主既是一種價值，也是一種具體的制度安排，只有在價值和實踐完全融合的基礎上，民主的治理效能才能夠發揮出來，民主才能夠真正地保障人民的權利、彰顯人民的尊嚴。在此意義上，學者指出，全過程人民民主的推進需要在基層空間加以實踐，因為基層是人民群眾參與公共事務最便捷、最直接的空間，在基層中產生的也是和人民群眾日常生活聯系最密切的問題。[6]

在基層場域分析社會主義協商民主的全過程特征，具有如下意義：第一，有助于理解全過程人民民主的具體實踐機制和路徑，使全過程人民民主“更接地氣”；第二，有助于為探討基層治理提供新的分析視角，進一步提煉基層民主與基層治理之間的相關關系。以此為出發點，本文將系統論述基層協商民主是如何體現“全過程”的，以期嘗試性拓展社會主義協商民主理論和全過程人民民主理論，以及為理解社會主義協商民主和基層治理提供一個視角。

二、以問題為導向構建基層協商民主的“全方位”特征

民主是人類社會的普遍性價值，但是民主制度的建設和發展卻具有深刻的場景導向特征。這意味著，不同國家的民主道路是不盡相同的，民主制度的發展必然要和一個國家的歷史文化傳統與政治社會結構相契合，純粹的民主制度移植只能造成政治衰敗。對于社會主義而言，社會主義民主有著鮮明的“人民性”，并以靈活的制度形式加以保障。對比地看，資本主義民主則是資本外衣下的民主，正如列寧指出的：“資本既然存在，也就統治著整個社會，因此任何民主共和制、任何選舉制度都不會改變事情的實質。”[7]中國特色社會主義民主是“人民當家作主制度體系”，這意味著人民民主是多層次、多領域、多形式發展的。其中，社會主義協商民主就是中國特色社會主義民主的重要形式之一。

眾所周知，西方也存在協商民主（deliberative democracy）。西方協商民主產生的背景在于對競爭性選舉的過分強調弱化了民主中的“參與”價值。西方民主理論家卡羅爾·佩特曼（Carole Pateman）指出：“具有諷刺意味的是，廣為流行的參與思想（尤其是在學生中間），在政治理論家和政治社會學家所普遍接受的民主理論（如此普遍以至于可以稱之為正統學說）中卻只是占有最為低微的地位。”[8]由此，為了突出“參與”的價值，西方提出了協商民主理論。從西方的實踐來看，協商民主被運用在不同領域，例如受到學術界廣泛關注的“參與式預算”，以及加拿大不列顛哥倫比亞省的協商實驗，等等。然而，西方的協商民主實踐充分地暴露出協商民主的結構性問題，例如協商成本高、協商效能不足等。[9]68-69以此為鑒，無論是協商民主還是其他類型的民主，其有效性的基本前提就取決于兩個方面：一是如何調動廣大人民群眾的參與意愿。為了回答這一問題，學者提出，民主議題的“利益相關性”是影響參與的一個重要因素。[10]人民群眾樂于參與的、愿意參與的，往往是同他們自身利益息息相關的事務。二是如何提升民主的效率。尤其對于協商民主而言，規模過大或者議題復雜性過高都會削弱民主決策的效率。例如加拿大的協商民主實踐，一個重要的環節就是對參與者進行專業政治知識的培訓，但也耗費了大量的人力物力。[9]68-69

西方協商民主實踐往往集中于政治領域。這種實踐方式也引發了民主理論家的思考，他們認為狹隘的實踐空間本質上并不利于民主的整體發展。因此，協商民主需要回答的主要問題就是“在哪協商”。[11]對比西方民主實踐，社會主義協商民主就回答了這個問題。《關于加強社會主義協商民主建設的意見》提出，社會主義協商民主擁有政黨協商、政府協商、政協協商、人大協商、人民團體協商、基層協商、社會組織協商等多種渠道，其中對于基層協商的要求是“要按照協商于民、協商為民的要求，建立健全基層協商民主建設協調聯動機制，穩步開展基層協商，更好解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩定”[12]。在這個意義上，我國的基層協商民主能夠從人民群眾息息相關的事務入手，構建一個動員有效、參與有效、成果有效的民主形式，不僅聚焦于政治領域的決策，也關注人民群眾在日常生活中的問題，由此打通了政治場域與社會場域之間的聯系。基層治理是激發民主參與的重要領域。正如前文指出，基層治理中的事務涉及個人的具體生活。在此意義上，基層協商民主的重要性便凸顯出來：第一，基層協商民主所關涉的事項都是人民群眾所關心的事務，涵蓋社會生活的方方面面，只要是涉及人民群眾的利益，都可以被納入協商的范疇。第二，基層協商民主旨在真正地解決人民群眾的問題，協商的優勢就在于規避了票決民主中“少數服從多數”程序對少數人利益的壓制，讓少數意見和多數意見充分交流，通過偏好轉換、利益溝通來尊重所有人的訴求，進而達到讓所有人都滿意的結果。

由此可以看出，一方面，“有事好商量”中的“有事”，塑造了基層協商民主的“全方位”特征。基層是政治與民眾聯系最密切的地方，各種利益關系顯現得最為明顯。[13]基層治理呈現出深刻的復雜性。所謂的“事”涵蓋極其廣泛的范圍，可能涉及治理的方方面面，例如社會、文化、生態等，并且是人民群眾身邊的、最為關心的問題。因此，基層協商民主覆蓋的議題具有廣泛性——只要人民群眾關心的點在哪個領域，基層協商民主就可以延伸到哪個領域。誠然，基層的場域必然存在民主選舉，但更多時候，基層的公共事務都是由人民群眾日常生活中遇到的各種問題構成的，而且這些問題本身也不能夠單純地依靠投票來解決。因此，協商民主和選舉民主就同時滿足了基層治理的各項議題——需要選舉的時候，人民群眾通過投票來選人決策；需要協商的時候，人民群眾就通過溝通來解決不同領域的具體問題。在兩種民主形式的相互銜接與補充當中，“全方位”的特征就進一步凸顯出來。

另一方面，“有事”也彰顯了人民民主的真實要義——“民主不是裝飾品，不是用來做擺設的，而是要用來解決人民需要解決的問題的”[3]2。民主不應只是周期性的選舉活動，而應該轉變為人的生活方式。人們信任民主，本身并不是因為民主程序，而是在于民主能夠彰顯人的權利、體現人的尊嚴、幫助人解決自身所關心的問題。參與和民主因此存在著相互促進的關系。[14]正是基于這種價值，基層的協商民主擁有不同的實踐平臺，例如“民主懇談會”“民主聽證會”“協商議事會”，以及目前較為流行的人民政協嵌入基層治理的工作制度與方法，等等。[15]這些制度平臺設計的初衷，就是為了給人民群眾提供一個可以依靠相互之間協商對話解決問題的空間，進而展現出“解決人民需要解決的問題”的價值。

質言之，基層協商民主的范圍、功能與價值首先是通過“事”來界定的：人民群眾的“事” 決定了基層協商民主延伸的領域，同時也決定了如何通過協商來解決具體的“事”。與此同時，基層協商民主的根本價值也在于真實地解決人民群眾的“事”。人民群眾關心的問題在哪里，基層協商民主就延伸到哪里，能不能夠幫助人民群眾解決其關心的“事”，是評價基層協商民主有效性的重要標準。

三、以科學的流程塑造基層協商民主的“全鏈條”特征

“協商”的過程是保障協商民主質量的重要支撐。社會主義協商民主強調“有事好商量”，這是深刻嵌入中國人內心的交往方式和行為邏輯，體現了中國特色的民主觀念，厚植于中國社會文化傳統當中。由此可見，社會主義協商民主既體現出規范性，又表現出倫理性。習近平總書記指出，發展社會主義協商民主需要“做到相互尊重、平等協商而不強加于人，遵循規則、有序協商而不各說各話，體諒包容、真誠協商而不偏激偏執，形成既暢所欲言、各抒己見，又理性有度、合法依章的良好協商氛圍”[16]。具體來說，可以分成如下幾個方面。

第一，根據“商量”的事項，合理確定參與協商的主體。參與是指不同主體的參與，什么主體參與，以及這些主體如何參與，深刻地影響了民主的效能。[5]18基層中“麻雀雖小，五臟俱全”，包含黨組織、政府、群眾自治組織、市場組織、社會組織、公眾等主體。提升協商質量的根本前提，在于能夠把協商問題涉及的所有利益相關方都整合進來，由此才能夠保證協商的問題充分反映不同參與主體的利益訴求，才能夠最為廣泛地集中群體智慧，讓協商的結果更加符合人民群眾的利益。如果不能把所有的利益相關方納入民主程序，那么整個民主協商就會缺少充分的信息支撐，就不能觀照所有的利益訴求，那么所得到的結果本質上也是不民主、不公正的。因此，在確定協商主體的過程中要充分做好調研，避免遺漏任何一個利益相關者。這是實現公正的民主結果的前提，也是對人的民主權利和尊嚴的充分尊重。實證研究同樣指出，廣泛有效地整合協商問題的利益相關方，不僅有利于達成決策方面的共識，也有助于形成良好的互利共贏關系，充分統籌、調動基層治理所需財力、物力、人力，破解基層治理中資源碎片化的困境。[17]

第二，確定協商過程中討論的規則要求，強化協商程序的制度化水平，保障協商主體能夠依規討論、理性討論，防止單一主體對整個議程的操縱控制，以及規避不理性的方式或情緒影響協商氛圍。基層協商民主制度化的關鍵是基層協商民主“程序”的制度化，有助于基層協商民主過程的實體性展開。[18]一些基層社區開始逐步探索協商程序制度化的方式，并取得了較好的效果。例如，成都某社區的協商議事引入了“羅伯特議事規則”，在特定規則的指導之下，居民們參與議事協商，就將原來自己“舉報者”“抗議者”的角色轉化為共建者的角色。[19]在具體的操作中，協商的過程既不能讓單一的主體控制議程，也要保證始終圍繞議題內容做好協商，“不跑題”“不走樣”。每一個協商參與者的態度也要平和理性，應該包容他人、理解他者，不能因為個人情緒、個人偏見妨礙協商的正常進行。

第三，構建協商成果落實的監督反饋機制，讓協商成果能夠真實地回應人民的需要，并能夠隨著外部環境的變化進行動態調整。有效的民主必然是能夠解決問題的，因此民主的“回應性”是評價民主是否有效的標準。“回應”是全過程人民民主的一個基本特征。回應構建了不同主體之間聯系的紐帶，是執政黨和政府與人民群眾之間相互信任、相互合作的基礎。[20]此外，受制于現代治理環境的復雜性，協商成果的落實可能在變化的環境中同原初的目標存在偏差。例如，隨著時間的推移，公眾的利益訴求可能發生改變，因此政策的落實要精準把握公眾需求變動的情況，并將其重新反饋到政策議程中，重新調整決策過程，以確保政策能夠持續地滿足公眾的期待。[5]19故而，協商結果的落實并不是一次性的，而是一個過程。協商結果要不斷地接受公眾的監督，在外部環境的變化中調整目標和內容，使其始終能夠滿足人民群眾的期待。

概言之，實現“好商量”需要構建基層協商民主的“全鏈條”，即構建參與主體的合理選擇、協商程序規范化、協商結果回應性的有機統一。通過全過程的“事前”，保障最廣泛地集中多元主體的智慧和力量，反映多元主體的利益訴求；通過全過程的“事中”，貫穿協商中的理性審慎態度，讓不同的觀點在包容性溝通中尋找到共識，化對立為和諧；通過全過程的“事后”，在監督中保證協商結果能夠惠及于民、落到實處，并在變化的環境中不斷滿足人民期待。

四、以凝聚共識彰顯基層協商民主的“全覆蓋”特征

“有事好商量”的目的在于尋求社會的“最大公約數”，即凝聚共識，這亦是社會主義協商民主的核心目標之一。正如我們談到協商民主不是聚合式的，并非以多數的意見壓制少數的意見，而是在不同觀點的交流碰撞之中讓信息充分地展現交流，破除“多數”與“少數”的對立，以求取民主結果能夠獲得最大限度的支持，在這個意義上，協商民主彌補了票決民主的弊端，規避了票決民主可能帶來的觀點對立甚至社會撕裂，有利于彌合社會中多元的利益分歧，重構和諧的社會關系。對于基層協商民主而言，凝聚共識體現了全過程人民民主中的“全覆蓋”邏輯，凝聚共識是最廣泛的共識，是對所有參與者意見訴求的平等尊重與合理采納。

在基層場域中，凝聚共識不僅體現基層協商民主的“全覆蓋”特征，并且有著深刻的社會整合功能。這種社會整合功能也通過參與主體的“全覆蓋”實現了基層治理共同體的塑造。具體來說，基層協商民主的社會整合功能核心體現在培植基層治理的社會資本方面。所謂社會資本，按照帕特南（Robert D.Putnam）的觀點，就是社會信任、互惠的規范和公民參與網絡，并且三者之間也是相互促進的。[21]社會資本是民主成長與發展的重要基礎，正如帕特南認為社會資本能夠“使民主運轉起來”。一個沒有共識、不能凝聚共識的社會難以培植社會資本，因為社會成員之間沒有結合的基礎，毋寧談及塑造信任與互惠。具體來說，對于基層協商民主而言，凝聚共識在培植社會資本方面的作用可以從以下幾個方面展開：

第一，協商民主中的凝聚共識有助于塑造社會成員之間的信任關系，在“全覆蓋”的特征下，能夠最廣泛地實現人與人之間的聯結。人際信任的產生并不是自發的，而是在于持續的互動與回應。作為一種心理機制，彼此之間信任的產生在于他者對個體期望的滿足。溝通中，信任的達成則有賴于他者坦誠的態度。社會沖突產生的根源之一就是不同社會主體之間的信息不對稱或者信息壁壘，故而不同主體之間開放包容的態度就為塑造社會信任提供了可能。在協商中，不同的參與主體能夠坦率地表達自己的觀點，以及有理有據地進行觀點的交換，故而能夠通過相互之間真誠的態度面對彼此，避免了欺騙、隱瞞等態度對關系的破壞。達成共識，事實上就是一個相互達成信任的過程：一方面，達成共識必須依賴于多元主體之間充分的信息交換；另一方面，如果失去了信任，那么彼此之間就不可能同意互相的觀點。

第二，協商民主中的凝聚共識有賴于互惠的規范，并且凝聚共識之后也能夠強化互惠的規范，在“全覆蓋”的特征之下，有助于協調基層治理中多元主體的行動，強化基層治理的秩序。互惠規范是多元治理主體通過互動、協商、合作而共同制定并遵守的行為規則和規范體系。[22]一如我們前面談到，為了保障協商的質量，協商過程中需要設置一些制度化的流程和原則。既然是“互惠規范”，那么對這一規范的遵從與執行必然會得到互惠的結果。從凝聚共識的角度看，協商的規范自然是互惠的，因為協商的不同主體在尊重并遵從協商規范的基礎上才能夠獲得彼此都滿意的結果。正如凝聚的 “共識”，也必然是所有人都認同的結果，也是能讓所有人都得益的結果。在所有人都得益的基礎上，基層之中的矛盾沖突就會自然而然地化解，同時也有助于消弭潛在的矛盾，構建穩定的基層秩序。

第三，協商民主的凝聚共識強化了公民參與的網絡，在“全覆蓋”的特征之下，有利于帶動最廣大人民群眾的參與，打造人人有責、人人盡責的良好氛圍。打破政治冷漠主義，強化公眾參與的方式既在于讓公眾參與到與自身利益相關的事務中，也在于讓公眾感覺參與有效。實證研究指出，公民的弱參與與不同的因素相關，例如“家長制”的文化、從眾心理等。其中較為關鍵的要素就是公眾傾向于認為自身的參與對民主結果難以產生影響。在這個意義上，協商民主的凝聚共識有利于提升參與主體的效能感與獲得感，從而讓參與者更有興趣和意愿參與到其他議題或者形式的民主程序當中。在凝聚共識的過程中，參與主體能夠感受到自己的利益訴求獲得了傾聽，自己的意見獲得了尊重，達成的共識也是自己意愿的結果，故而可以認識到自身的參與不是“隨大流”“搭便車”，而是在民主程序中真實地彰顯了個人的權利和主體性。

質言之，在基層協商民主“全覆蓋”的特征之下，凝聚共識重新聯結了基層中不同主體之間的關系，構建了基層治理中共享的價值與規范，協調了治理的行動與方法，也讓協商民主能夠在基層進一步扎根、發展、壯大，成為基層民主的重要形式，最終實現基層秩序的和諧、基層治理的有效，為國家治理構筑穩定的基石。

五、以基層協商民主打造通向“社會民主”之路

基層協商民主貫穿了深刻的“全過程”邏輯，在“有事好商量”的核心要義之下，基層協商民主通過以問題為導向的基本原則整合了人民群眾的各種利益訴求，體現了“全方位”的特征；通過科學的流程實現了民主“事前”“事中”“事后”的有效銜接，體現了“全鏈條”的特征；通過尋求“最大公約數”彰顯“全覆蓋”的特征，進而通過凝聚共識培植社會資本。在這種全過程的邏輯之下，不僅體現了社會主義協商民主在基層的廣泛性、真實性與管用性，同時也彰顯全過程人民民主的制度優勢與治理效能。

以小見大，在基層協商民主反映出社會主義協商民主是真民主，其核心原因在于社會主義協商民主錨定了“人民”的核心地位，讓民主整合其最初的內涵以及參與的價值。對于什么是民主的問題，馬克思曾指出：“民主制獨有的特點，就是國家制度無論如何只是人民存在的環節。”[23]所謂人民存在，不僅指的是人民“在場”，而且表明人民真正能夠發揮作用。在這個意義上，全過程人民民主的價值內核之一就是“以人民為中心”，只有人民真實地參與，民主才是真實的、有效的、管用的。

基層協商民主正體現了“人民存在”的價值，因為基層協商民主體現了人民群眾的“持續參與”，規避了選舉民主的“周期性活動”。無論何種領域的問題，都有人民存在，并且通過協商的機制滿足人民的利益訴求。在這個意義上，基層協商民主打造了通向馬克思主義的“社會民主”之路。所謂社會民主，按照馬克思主義的觀點，就是與人類解放相聯系的民主，而非一種純粹的階級統治。這意味著，民主既要存在于政治領域，更要存在于社會領域，通過民主來全面地消除矛盾，進而實現人類解放。[24]對于實現社會民主而言，基層協商民主適用于更為廣泛的民主議題，更加講求公眾運用公共精神，更加注重公眾的實質性參與。因此，基層協商民主塑造了社會生活中人與人之間平等的關系，夯實了人的公共精神，同時也將民主內化為社會生活方式。當人們習慣于通過民主協商方式解決問題的時候，就意味著人們的權利得到了彰顯、平等的關系得到了強化，也意味著人們能夠超越原子化的生活，將自己打造為一個“公共人”。在此基礎上，和諧有序的公共生活就不再是理想，善治的局面也會進而形成。