法治化鞏固脫貧攻堅成果的有效途徑研究

盧士洋

摘 要：法治化是鞏固脫貧攻堅成果的重要保證。由于我國脫貧攻堅法治化建設起步較晚，在持續鞏固脫貧攻堅成果領域存在著易返貧致貧人員的資格認定缺乏法治化、扶持標準缺乏法治化、扶持資金監管缺乏法治化等問題。針對這些問題，從提高易返貧致貧人員資格認定的法治化水平、提高持續幫扶標準的法治化水平、提高幫扶資金監管的法治化水平等方面提出對策，用法治化手段鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接。

關鍵詞：鞏固脫貧攻堅成果;鄉村振興;法治化

2021年2月25日，習近平總書記在全國脫貧攻堅表彰大會上莊嚴宣告，我國脫貧攻堅戰取得了全面勝利，完成了消除絕對貧困的艱巨任務。2021年6月1日實施的《中華人民共和國鄉村振興促進法》要求“建立健全易返貧致貧人口動態監測預警和幫扶機制，實現鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接”。我國鞏固脫貧攻堅成果的工作缺乏系統的法治保障，不利于鄉村振興的全面開展。因此，認真分析我國鞏固脫貧攻堅成果進程中存在的問題，并制定切實有效的應對策略成為當前迫切需要解決的問題。

一、法治化鞏固脫貧攻堅成果的意義

（一）全面推進依法治國戰略的應有之義

黨的十九大報告指出，要堅定不移走中國特色社會主義法治道路，建設社會主義法治國家。十九屆六中全會通過《中共中央關于黨的百年奮斗重大成就和歷史經驗的決議》進一步明確：“全面依法治國是中國特色社會主義的本質要求和重要保障，是國家治理的一場深刻革命。”全面依法治國成為國家治理的重大戰略，是各方面工作的基本遵循。鄉村振興是黨領導人民進行的宏偉工程，國家、社會、不同群體等都要行動起來，同心協力，攻堅克難。在這個過程中，可能會觸碰到一些部門的利益，可能會出現新的矛盾沖突，這都需要運用法治思維，以法治手段進行解決。以《中華人民共和國鄉村振興促進法》的實施為抓手，從規章制度層面增強鄉村振興工作的可操作性，以良法促善治，規范政府依法行政，堅持全面依法治國，建設社會主義法治國家。

（二）實施現代化治理手段的重要舉措

中國特色社會主義進入新時代，人民日益增長的美好生活需要同不平衡、不充分的發展之間的矛盾成為社會的主要矛盾。國家有責任促進不同地區之間的發展均衡，保障不同層次群眾的生存和發展權利，保障公民在特定情形下有從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家通過多種治理手段來完成法定職責，但幫扶脫貧是世界性難題。過去25年里，全球約10億人口實現了脫貧，但仍有逾7億人口掙扎在貧困線上。防止困難群眾返貧，不但是提供資金支持，傳授致富技術，更重要的是構建公平、公正的社會環境。可以說，鞏固脫貧攻堅成果是檢驗政府治理手段和治理能力的重要環節。

（三）鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興銜接的堅實保障

《中華人民共和國鄉村振興促進法》規定了“建立農村低收入人口幫扶長效機制”等措施，以資金幫扶、產業扶持等手段持續對易返貧致貧人員主動幫助。但在鞏固脫貧攻堅成果實施過程中，消極腐敗現象仍不同程度存在，幫扶領域違規違紀現象時有發生，極少數地方基層干部在易返貧致貧人員識別和幫扶過程中仍存在惠親厚友以及截留、挪用、侵占、貪污扶助資金等不正之風和腐敗問題，群眾意見強烈。這些現象發生的重要原因在于幫扶干部的法治意識不強，缺乏陽光幫扶的理念，鄉村振興過程的幫扶管理、監督考核等環節沒有按照規章制度等進行。只有依據法治化要求，依靠法治化保障，在法治化道路上的扶貧幫扶，才能實現鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興的有效銜接。

二、鞏固脫貧攻堅成果與鄉村振興銜接存在的問題

（一）易返貧致貧人員的資格認定程序不嚴密

持續鞏固脫貧攻堅成果與精準扶貧一樣，關鍵在“精準”。“精”即持續幫扶的有效性，是通過各種方法和手段實現幫扶的最大效益;“準”即持續幫扶的針對性，是認真甄別需要幫扶的對象，并落實幫扶措施。“準”是幫扶的首要前提，“精”是幫扶的終極目的，只有挑選出真正需要幫扶的對象，并進行針對性幫扶，才能防止返貧致貧，達到幫扶的目的。目前，在易返貧致貧人員資格認定上，由于不同家庭的收入、生活狀況及容易返貧致貧的因素各不相同，怎樣將其收入換算為都認可的標準并沒有具體的方式。這就導致在易返貧致貧人員的資格認定方面出現了一些問題，“認貧唯親”“關系至上”等現象屢見不鮮。為避免易返貧致貧人員資格認定出現問題，有些地方出臺了相關的制度，這些制度盡管對易返貧致貧人員資格認定進行了嚴格的要求，但多是行政管理方面的制度和要求，涉及法律程序方面的內容相對較少，且模糊不清。而參與監督者多是行政干部，極少有司法人員參與，從而使易返貧致貧人員資格認定缺乏法治化監督，容易出現執法不公、監督不規范等現象。

（二）易返貧致貧人員的幫扶標準認定不精準

精準施策是幫助易返貧致貧人員不再返貧的關鍵。易返貧致貧人員的家庭情況各不相同，若采取統一的扶助標準肯定不能幫助所有的易返貧致貧人員持續致富。針對不同的易返貧致貧人員，究竟是給予資金支持，還是技術支持，給予資金支持的需要給予多少資金，給予技術支持需要提供什么技術，并無一個統一的標準。在扶持標準的制定上，多數省份將其交給市、縣人民政府決定，由市、縣人民政府按照實際情況對扶助資金及項目進行審批。也就是說，怎樣精準施策，按照何種標準評價不同易返貧致貧人員的現有狀態制定扶持標準，缺乏法律依據。在扶助標準的具體制定上，常由鄉鎮機關、駐村干部以及村干部決定，這就導致在相當多的地區出現扶持標準“一刀切”，或者扶持標準根本不符合易返貧致貧人員 致富實際需求的事情發生。同時，由于大多數易返貧致貧人員對自身易于返貧缺乏正確的認識，為了獲得更多的資金及項目，部分易返貧致貧人員甚至以非法手段拉攏、賄賂管理人員，導致違法犯罪現象發生。

（三）扶助資金使用的監管措施不周全

國家扶持鄉村振興的專項資金使用范圍極為嚴格，為避免地方政府挪用鄉村振興扶持資金，國家出臺了一系列管理辦法，明確了鄉村振興扶持資金使用的目的及方向，但在鄉村振興扶持資金的使用上，卻存在一些不容忽視的問題。具體表現在：一是隨意擴大扶持資金的使用范圍。在資金的使用上，由于部分管理人員或部門法治意識差，缺乏對鄉村振興扶持資金政策的正確認識，以至于在資金分配上不按照審批項目分配資金，隨意改變資金的用途，甚至將其分配給企事業單位中的非幫扶項目。二是鄉村振興扶持資金管理不當。按照規定，鄉村振興扶持資金的使用采取的是逐級上報制，各單位在申報時必須提供鄉村振興計劃及實施情況等各種文件。但由于農村地區鄉村振興項目主要是由鄉、村兩級機構來實施，監督管理者是鄉鎮財政所，作為審核單位，縣級財政部門不進行具體監管，這就難以保證相關材料及原始單據的有效性及真實性。

（四）易返貧致貧人員的主體地位不突出

幫扶項目及資金使用與易返貧致貧人員的切身利益息息相關，但是在幫扶項目的立項過程中，無論是從提案到論證再到審核立項，易返貧致貧人員無權參與，也無權表達自己的意愿，所有的立項程序完全由政府部門單方面完成。部分地區即使邀請易返貧致貧人員參與項目立項，也常是流于形式，易返貧致貧人員只是象征性地出場，扶助項目的決定權，仍然掌握在政府部門手中。這種單方面的決定不但可能完全違背易返貧致貧人員的意愿，而且也缺乏科學性。

三、法治化鞏固脫貧攻堅成果的有效途徑

（一）以法治程序保障易返貧致貧人員資格認定科學、準確

提高易返貧致貧人員資格認定的法治化水平，首先必須全面分析易返貧致貧人員的現實情況。參考各方標準，制定出包括人均收入、生活條件、就業路徑、健康狀況、教育水平等量化標準，恰當制定易返貧致貧人員資格認定程序，并將量化標準、資格認定程序以制度的方式進行固定，確保易返貧致貧人員的權利不受侵犯。其次，建立健全易返貧致貧人員資格認定的法律監督體系。引入審計、法務等多方監督主體，明確法律責任。實施專業監督，一旦發現易返貧致貧人員資格認定中的違法行為必須嚴厲制裁，追究相關責任人的法律責任。最后，建立健全易返貧致貧人員資格退出程序。從多方面對易返貧致貧人員進行綜合考量，切實避免已達到退出標準，但拒絕退出的現象發生。在具體執行過程中，工作人員要嚴格按照規章制度進行操作，可以通過建立幫扶大數據等方法提高工作質量，推動易返貧致貧人員資格認定的法治化。

（二）制定考核體系保障幫扶標準認定統一、有序

提高易返貧致貧人員扶持標準的法治化水平，要全面分析易返貧致貧人員可能發生的返貧原因，針對每個因素進行加權賦分，制定出完整的指標考核體系，并依據指標考核體系對每一個易返貧致貧人員進行評價，按照評價結果給予不同的資金及技術支持，確保每一位易返貧致貧人員都能夠獲得與其實際情況相匹配的資金及技術。在扶持標準的制定過程中，省級機構組建由相關專家組成的易返貧致貧人員扶持標準制定團隊，制定出符合全省情況的扶持標準框架。

（三）多策并舉保障幫扶資金使用精準、高效

提高鄉村振興幫扶資金監管的法治化水平，首先必須加強對鄉村振興幫扶資金的審計監督。審計部門要嚴格按照《中華人民共和國審計法》的要求對鄉村振興幫扶資金進行全面審計，查找存在于鄉村振興幫扶資金使用過程中的制度或管理缺陷。對于發現的問題，審計部門要給出處理意見及建議，涉嫌違法犯罪的要移送司法機關，依法追究刑事責任。其次，要加強對鄉村振興幫扶資金的行業監管。要積極發揮鄉鎮財政部門的監管作用，建立對幫扶資金巡查機制，定期對幫扶資金使用情況進行審查。最后，要突出紀委、監委等紀檢監察機關在鄉村振興幫扶資金監管中的作用。紀檢監察機關要加強對幫扶資金被截留、挪用及貪污等現象的查辦力度，加強與鄉村振興工作部門的協作，緊盯基層，突出重點，徹查到底。此外，監察機關要積極發現在幫扶資金運行中存在的問題，提出預防意見，堵塞制度漏洞，從而真正提高幫扶資金監管的法治化水平。

（四）易返貧致貧人員全程參與保障幫扶項目公開、公正

提高易返貧致貧人員程序性權利的法治化水平，首先必須建立健全鄉村振興項目公示制度，向社會公開項目立項及實施過程中涉及易返貧致貧人員基本利益的事項，讓易返貧致貧人員充分了解，便于其對鄉村振興項目的有效監督。其次，要建立健全鄉村振興項目反饋制度，及時收集并反饋易返貧致貧人員的意見和建議，便于政府部門及時應對處理。再次，要建立健全鄉村振興項目聽證制度，在鄉村振興項目立項過程中，邀請易返貧致貧人員參與討論決策，聽取易返貧致貧人員的意見和建議，若其意見和建議不被采納，要及時給予解釋說明，解決其思想問題。最后，要召開專家論證會，為提高鄉村振興項目的合理性與科學性，政府部門要邀請相關專家對幫扶項目內容展開論證，要尊重專家的意見，不可將政府意愿強加于專家，不得干預專家論證工作的正常開展。

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（作者單位：華北水利水電大學法學院）