黨領(lǐng)導(dǎo)下的行政信訪法治化
——以《信訪工作條例》為視角

李瑰華

中國共產(chǎn)黨歷來重視信訪工作(1)早在1931年中華蘇維埃政府成立之時，就已在其機關(guān)場所掛上了“來訪接待室”的牌子。人民信訪工作隨著蘇維埃各級政府信訪機構(gòu)的相繼設(shè)立，逐步產(chǎn)生并發(fā)展起來。延安時期，以毛澤東為代表的黨中央領(lǐng)導(dǎo)同志非常重視群眾來信來訪，并多次親自過問處理。延安時期所形成的領(lǐng)導(dǎo)干部接待群眾來信來訪的優(yōu)良優(yōu)統(tǒng)一直延續(xù)至今。，作為黨的群眾工作的重要組成部分，信訪工作是了解社情民意的窗口，兼具糾紛解決的功能定位。2022年2月25日，中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《信訪工作條例》，并于同年5月1日起施行。《信訪工作條例》優(yōu)化了信訪工作制度，類化了信訪工作方式。(2)依據(jù)《信訪工作條例》第2條的規(guī)定，信訪工作包括黨內(nèi)信訪、人大信訪、行政信訪、政協(xié)信訪、監(jiān)察信訪、涉訴信訪、檢察信訪、群團信訪、國有企事業(yè)單位信訪等。本文僅就行政信訪進行研究。與已廢止的《信訪條例》相較(3)2022年3月29日，《國務(wù)院關(guān)于修改和廢止部分行政法規(guī)的決定》(國令第752號)公布，決定廢止2005年1月10日國務(wù)院令第431號公布的《信訪條例》，該決定自2022年5月1日起施行。，《信訪工作條例》突出了政治性和法律性的統(tǒng)一，強調(diào)信訪工作的各方面和全過程要始終貫徹黨的領(lǐng)導(dǎo)，明確將依法維護群眾權(quán)益、規(guī)范信訪秩序作為根本準則，將信訪全面納入法治化軌道。(4)黨的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》中強調(diào)，把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規(guī)定和程序就能得到合理合法的結(jié)果。行政信訪是信訪工作的重要組成，作為群眾最主要行使信訪權(quán)利的途徑，早在1995年國務(wù)院就專門針對行政信訪制定了《信訪條例》。此次《信訪工作條例》對包括行政信訪在內(nèi)的信訪工作進行了統(tǒng)一性的制度規(guī)定，體現(xiàn)了信訪治理的系統(tǒng)思維和法治思維。就行政信訪而言，意味著強調(diào)在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，以習(xí)近平法治思想為根本指引，依據(jù)《信訪工作條例》的制度規(guī)范，發(fā)揮其特有的價值功用。

一、研究緣起：行政信訪法治化的時代應(yīng)因

(一)黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的實踐展現(xiàn)

黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化是從法制化到法治化的漸進過程，推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化就是在制度化的基礎(chǔ)上實現(xiàn)黨依良制領(lǐng)導(dǎo)善治的過程。(5)參見黃曉輝：《推進黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化法治化研究》，載《中國特色社會主義研究》2022年第1期。黨在十八屆四中全會中強調(diào)要全面依法治國，依規(guī)治黨和依法執(zhí)政作為依法治國的前提條件和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的實現(xiàn)路徑，在此政治要求下，推動全面依法治國需要推進黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化。(6)參見張煒達、郭朔寧：《論全面依法治國背景下黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化》，載《西北大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2021年第5期。黨員作為特定群體，首要的和最基本的義務(wù)是遵守憲法法律，在此基礎(chǔ)上，作為執(zhí)政黨成員身份，還需遵守黨內(nèi)法規(guī)義務(wù)要求。黨組織成員的雙重身份決定其需要履行雙重義務(wù)，此乃黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的現(xiàn)實基礎(chǔ)。推動黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的關(guān)鍵點就在于“法治”的依據(jù)，需要構(gòu)建憲法法律與黨內(nèi)法規(guī)的“并軌”架構(gòu)，做到兩者在適應(yīng)國家政治背景的前提下劃定邊界、相輔相成。(7)參見林勇：《黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化的價值意蘊與實踐進路》，載《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2021年第9期。《信訪工作條例》作為黨政聯(lián)合發(fā)文，是全面系統(tǒng)規(guī)范行政信訪工作的最新范式，有力推動了行政信訪工作的法治化發(fā)展，也是黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化在行政信訪領(lǐng)域的實踐展現(xiàn)。

(二)全面依法行政的必然要求

習(xí)近平法治思想的終極目標是建成法治中國，全面依法行政是實現(xiàn)該目標的一大支點。(8)參見江必新、龍峰：《“依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進”的目標要求與實現(xiàn)路徑》，載《求索》2022年第2期。行政權(quán)在維護公民權(quán)利的同時最容易造成公民權(quán)益的減損，再加上權(quán)力的擴張使得“政府的手”幾乎觸及公民生活的各個領(lǐng)域，此時對執(zhí)法者嚴格依法行政的要求更具有現(xiàn)實緊迫性。全面依法行政需要內(nèi)外兼修，對內(nèi)各級行政機關(guān)及領(lǐng)導(dǎo)干部要保證執(zhí)法必嚴，努力提高運用法治思維和法治方式的能力，對外要加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，做到權(quán)責(zé)一致，違法必究。(9)參見習(xí)近平：《依法治國依法執(zhí)政依法行政共同推進 法治國家法治政府法治社會一體建設(shè)》，載《人民檢察》2013年第5期。行政信訪機構(gòu)對行政信訪事項的受理、辦理和督辦等既是職權(quán)又是職責(zé)，全面依法行政要求行政信訪向法治化的方向發(fā)展。對內(nèi)各級行政信訪機構(gòu)要嚴格遵照法律法規(guī)按程序處理信訪人提出的事項，對復(fù)雜疑難的事項慎重處理，規(guī)范行使裁量權(quán)。對外要加強對行政信訪工作的監(jiān)督，首先要堅持黨對行政信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化作為貫徹行政信訪法治化的政治前提，能有效進行統(tǒng)籌監(jiān)督；其次要運用好體制內(nèi)監(jiān)督機制，發(fā)揮其他行政機關(guān)對行政信訪機構(gòu)的制約作用；再次要提高信訪人的法治意識，通過啟動復(fù)查復(fù)核程序發(fā)揮對信訪處理決定的監(jiān)督功效；最后要注重法律教育和道德教育的普及，提升人民主體責(zé)任和監(jiān)督意識，使行政信訪制度對全面依法治國的支持力度得以最大化。

(三)行政信訪制度的法治回應(yīng)

不論是行政信訪制度還是法治的內(nèi)涵，其實都是時代塑造的產(chǎn)物。行政信訪制度的產(chǎn)生是為了解決社會問題，但經(jīng)濟發(fā)展帶來的蝴蝶效應(yīng)使得各領(lǐng)域不斷產(chǎn)生新問題，制度為解決新問題不斷更新又產(chǎn)生更新的問題，這樣一來，新舊問題的復(fù)雜融合不斷推進制度完善，問題與制度就在矛盾中滾動式前進，螺旋式上升，成為“法制化”到“法治化”再到“法智化”發(fā)展的源動力。廣義的“法治化”包含了“法制化”的含義，表現(xiàn)為中國特色社會主義法律體系的建成，但頻仍的社會亂象顯示出明文規(guī)定和有法可依的不足，于是法治化不僅形式上要求有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究，而且實質(zhì)上要求科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法，這也是習(xí)近平法治思想的核心要義。需要關(guān)注的是，行政公權(quán)力資源的有限性使得政府必須發(fā)揮新的力量參與社會治理，加之科學(xué)技術(shù)對行政執(zhí)法者執(zhí)法方式的運用和執(zhí)法思路的拓展提出新的要求，法治化已然顯示出法智化趨向。筆者取“法智化”作為法治化新時代內(nèi)涵是基于如下考量：一是公權(quán)力主體對行政權(quán)有條件的讓渡以更好地治理國家是更具有智慧化的治理路徑；二是政府機關(guān)利用科技產(chǎn)物協(xié)助自身實施行政權(quán)的做法是對智能化手段的肯定。基于此，行政信訪制度對法治的回應(yīng)表現(xiàn)為從“法制化”到“法治化”再到“法智化”的轉(zhuǎn)變。

二、制度考察：從《信訪條例》到《信訪工作條例》

包括行政信訪在內(nèi)的信訪制度從初創(chuàng)形成到逐步完善，學(xué)者根據(jù)不同的視角劃分階段，如應(yīng)星從信訪制度功能變遷的角度將其劃分為“大眾動員型”“撥亂反正型”和“安定團結(jié)型”；(10)參見應(yīng)星：《作為特殊行政救濟的信訪救濟》，載《法學(xué)研究》2004年第3期。田先紅從群眾路線的視角檢視中國信訪制度的變遷邏輯，以新中國成立、改革開放為節(jié)點將信訪制度劃分為三個階段：“承諾與服務(wù)的踐行”“運動與常規(guī)的變奏”和“理性與世俗的嬗變”；(11)參見田先紅：《人民政治：基層信訪治理的演繹與闡釋》，中國社會科學(xué)出版社2017年版，第40-60頁。常滿通過考察新中國成立后的信訪制度，以政治或經(jīng)濟事件為標志點將信訪制度劃分為三個階段：一是新中國成立后至20世紀70年代，二是改革開放至20世紀90年代初，三是20世紀90年代至今。(12)參見常滿：《芻議我國信訪制度的完善》，載《東南大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2019年第S1期。以上劃分雖然存在差異，但不可否認的是，1995年的《信訪條例》、2005年新修訂的《信訪條例》和2022年的《信訪工作條例》在中國信訪發(fā)展史上具有重要地位，其制度嬗變透視著行政信訪法治化的進程。

(一)《信訪條例》與行政信訪法治化的探索

新中國成立以來，群眾仍舊保持以“來信來訪”形式與黨和政府溝通。20世紀80年代初，對“左傾”思想的撥亂反正使得基層社會短期內(nèi)出現(xiàn)“上訪潮”現(xiàn)象，隨著改革開放的逐步深入，土地拆遷、企業(yè)改制等新問題也不斷反映到信訪工作中。(13)參見舒曉琴：《中國信訪制度研究》，中國法制出版社2019年版，第36-41頁。“有事找政府”成為群眾維權(quán)和反映意見的樸素觀念。基于此，1995年10月28日國務(wù)院專門針對行政信訪頒布并于1996年1月1日正式實施了《信訪條例》，該條例共六章四十四條，總則部分規(guī)定了立法目的及行政信訪工作的原則等，后續(xù)章節(jié)則以信訪主體為邏輯視角，分別從信訪人和信訪工作機構(gòu)的角度明確行政信訪過程中的義務(wù)和職責(zé)，夾雜著信訪范圍、信訪形式等內(nèi)容，其價值在于創(chuàng)建了行政信訪法制化構(gòu)成要素的基礎(chǔ)模式，包括立法目的、信訪原則、信訪主體、信訪范圍、信訪形式、義務(wù)履行要求及違法責(zé)任承擔(dān)等，并且各個構(gòu)成要素之間聯(lián)系密切，如下圖所示：

行政信訪法制化構(gòu)成要素關(guān)系示意圖

據(jù)此，該條例成為行政信訪工作步入法制化軌道的重要標志。

21世紀初期，在基層財政和征地拆遷問題誘使農(nóng)村越軌信訪的現(xiàn)實情境下，我國大力推動稅費改革，改革沖擊了既有利益的分配規(guī)則，進一步瓦解了基層干部的權(quán)威，從而加劇了上訪潮。(14)參見陶郁、侯麟科、劉明興：《頂層設(shè)計、干部權(quán)威與越軌抗爭——對中國農(nóng)村信訪潮的再反思》，載《公共管理學(xué)報》2017年第3期。在這一過程中，行政信訪的權(quán)利救濟功能獲得充分顯現(xiàn)，2005年國務(wù)院順應(yīng)時代潮流修訂并施行新《信訪條例》(以下簡稱“新條例”)，新條例共七章五十一條，總則部分同樣明確了立法目的和行政信訪工作的原則，后續(xù)章節(jié)則以行政信訪事項的處理流程為邏輯，從提出、受理到辦理和督辦，明確信訪人和信訪工作機構(gòu)的義務(wù)和責(zé)任。雖然新舊《信訪條例》的構(gòu)成邏輯不同，但其立法目的仍未發(fā)生變化，新條例延續(xù)了法制化構(gòu)成要素的模式，是對已有法律制度體系的遵循。當然，新舊《信訪條例》相間的十年，經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)不滿足行政信訪僅處于法制化程度，對新條例已然有了法治化的期許。新條例在信訪原則部分增加了“源頭預(yù)防矛盾和糾紛”，并且將“獎勵措施”上升到原則層面，信訪范圍采取以行政主體為邏輯列舉形式，囊括了行政權(quán)擴張趨勢下經(jīng)授權(quán)等行使行政權(quán)的主體。還有作為亮點的疑難信訪事項聽證制度、信訪問責(zé)制度、信訪便民原則的細化以及依法保護信訪人等規(guī)定(15)參見劉武俊：《解讀新〈信訪條例〉亮點》，載《團結(jié)》2005年第1期。，均體現(xiàn)了保障人民權(quán)益的價值取向。對信訪人來說，新條例進一步明確其履行義務(wù)的要求，增加違反義務(wù)的責(zé)任形式等，反映了政府對于穩(wěn)定信訪秩序價值取向的認可。這些制度規(guī)定都是法制化向法治化邁進的努力，也是對立法目的中“保持各級人民政府同人民群眾的密切聯(lián)系，保護信訪人的合法權(quán)益，維護信訪秩序”的堅定遵守。值得注意的是，新條例也使得法智化的種子發(fā)芽生根。其信訪原則中凸顯“源頭預(yù)防及時化解矛盾糾紛”的意蘊，體現(xiàn)了政府對于國家治理向社會綜合治理模式的轉(zhuǎn)變，注重標本兼治，智慧化解政治資源不足難題。在信訪形式中也加入“電子郵件、傳真”的技術(shù)化手段，與時俱進，突出政府治理與科技發(fā)展相結(jié)合的理念，也是法智化的彰顯。

兩版《信訪條例》都展現(xiàn)了行政信訪法制化的構(gòu)成要素，雖然新條例對舊條例相關(guān)內(nèi)容進行了修訂，展現(xiàn)從法制化到法治化的深入，但仍舊沒有脫離原有的法制化模式，至多是向法治化趨勢演進，又有了法智化的苗頭。

(二)《信訪工作條例》與行政信訪法治化的發(fā)展

歷史遺留問題尚未完全解決，社會發(fā)展形勢以及新政策的出臺在加劇舊問題的同時又使得新問題逐漸冒頭。基層行政信訪過度維權(quán)現(xiàn)象加劇(16)參見杜偉泉、朱力：《恃弱型過度維權(quán)現(xiàn)象解析——以基層信訪調(diào)研資料為例》，載《江蘇社會科學(xué)》2020年第5期。，行政權(quán)力運行失范(17)參見劉開君：《限權(quán)與賦能：現(xiàn)代科層制組織規(guī)范功能再審視——浙江紹興信訪矛盾化解標準化建設(shè)案例分析》，載《浙江社會科學(xué)》2022年第3期。，群眾參與度低與領(lǐng)導(dǎo)干部重視程度不足等問題惡性循環(huán)。(18)參見彭湘華：《基層信訪舉報工作的新挑戰(zhàn)及對策》，載《領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)》2017年第4期。加之鄉(xiāng)村治理模式的轉(zhuǎn)變和城鎮(zhèn)化進程，使得農(nóng)村利益主體多元化，利益訴求多樣化(19)參見唐金娥：《新形勢下農(nóng)村信訪工作存在的問題及解決途徑》，載《吉首大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2017年第S1期。，國家對“法治化”的強調(diào)割裂了上訪者與基層政府對“法治”的理解(20)參見馬原：《基層信訪治理中的“法治”話語沖突——基于華北S縣的實證觀察》，載《環(huán)球法律評論》2018年第1期。，在權(quán)力和權(quán)利的互相構(gòu)建下進一步催生了我國獨特的基層涉訴信訪問題。(21)參見孔凡義、程穎：《基于權(quán)力和權(quán)利分析框架的基層涉訴信訪研究》，載《重慶社會科學(xué)》2021年第12期。在這些新舊問題重疊交織下，行政信訪的法治化需要再邁進一步。

2022年2月25日，《信訪工作條例》由中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布，并于同年5月1日施行，該條例共六章五十條，其性質(zhì)屬于黨政聯(lián)合發(fā)文，不僅規(guī)范行政信訪，也適用于非行政信訪。《信訪工作條例》繼續(xù)沿用《信訪條例》確定的行政信訪法制化模式，并且適用《信訪條例》的信訪事項處理邏輯進行章節(jié)規(guī)劃。《信訪工作條例》的立法目的是“為了堅持和加強黨對信訪工作的全面領(lǐng)導(dǎo)”，提出要運用法治思維“做好新時代信訪工作”。就新時代行政信訪工作而言，運用法治思維就是推進行政信訪法治化的發(fā)展。對于法治化路徑，根據(jù)《信訪工作條例》規(guī)定(22)參見《信訪工作條例》第5條第四項：“堅持依法按政策解決問題。將信訪納入法治化軌道，依法維護群眾權(quán)益、規(guī)范信訪秩序。”，可以從維護群眾權(quán)益和規(guī)范信訪秩序兩個角度審視，以行政信訪法制化構(gòu)成要素為依據(jù)。

一方面，就維護群眾權(quán)益來說，《信訪工作條例》構(gòu)建了黨委、各級政府、信訪工作聯(lián)席會議、政府信訪部門、其他機關(guān)單位等多方主體共管的信訪工作格局，并在“信訪工作體制”一章中明確了行政信訪涉及單位應(yīng)履行的主體職責(zé)。《信訪工作條例》沒有通過列舉形式明確信訪范圍，而是將原先不予受理情況(23)參見2005年《信訪條例》第21條第一項。納入受理范圍，轉(zhuǎn)而采取全面受理原則，涉法涉訴信件，受理后轉(zhuǎn)送同級政法部門處理。(24)參見《信訪工作條例》第22條第二款。這些創(chuàng)新都是對群眾權(quán)益的堅實保障。另一方面，就規(guī)范信訪秩序來說，首先，《信訪工作條例》細化了《信訪條例》中的行政信訪程序。例如，對政府信訪部門以外的其他行政機關(guān)直接提出信訪事項且屬于自身職責(zé)的，《信訪條例》僅規(guī)定應(yīng)當?shù)怯浐笫芾恚缎旁L工作條例》則明確，應(yīng)當?shù)怯浐蟾嬷旁L人接收情況以及處理途徑和程序。(25)參見《信訪工作條例》第23條第一款。其次，《信訪工作條例》創(chuàng)新了信訪事項辦理的程序機制，采取差別化處理方式，將行政信訪事項分為建議意見類、檢舉控告類、申訴求決類，有針對性地分別處理。并且對于申訴求決類事項的行政信訪，引入和解和調(diào)解程序。這些程序規(guī)定作為規(guī)范信訪秩序的直接抓手，實際上也是維護群眾權(quán)益的有力保障，兩者彼此聯(lián)系，相依相偎。

《信訪工作條例》對《信訪條例》制度上的突破，在一定程度上緩解了基層行政信訪過度維權(quán)現(xiàn)象，有助于規(guī)制行政權(quán)力的失范行為，提高群眾參與度和行政機關(guān)重視程度。當然，《信訪工作條例》畢竟僅是行政信訪法治化進路中的重要一環(huán)，要想從根本上解決行政信訪存在的實踐困境，仍需合力推進。同時，法智化的進一步拓展也催生出新的問題。信訪工作信息化和智能化建設(shè)催生網(wǎng)上信訪工作的繁榮，但探索階段的量化繁榮是虛假的——網(wǎng)上信訪治理演變?yōu)榉柣瘍A向，終究難以應(yīng)對風(fēng)險社會及數(shù)字行政對行政信訪帶來的壓力。(26)參見楊楊：《網(wǎng)上信訪治理的符號化：緣起、風(fēng)險與應(yīng)對策略》，載《理論導(dǎo)刊》2022年第3期。這些都表明新歷史階段下行政信訪工作需要以解決新舊問題為目的繼續(xù)在法治化道路上前進，可以是法制化的與時俱進，也可以是法智化的深入發(fā)展。

三、法律證成：行政信訪的法治定位

(一)研究現(xiàn)狀

截止2022年7月10日，筆者在知網(wǎng)以“行政信訪”為關(guān)鍵詞進行檢索，共得到71篇期刊論文，94篇學(xué)位論文，3篇報紙相關(guān)文章。因不乏以“信訪”為主題的文章，筆者再以“行政信訪”為主要主題進一步精確檢索，得到32篇期刊論文，28篇學(xué)位論文，0篇報紙相關(guān)文章。而以“行政信訪法治化”作為關(guān)鍵詞，以“行政信訪”為主要主題精確檢索得到的4篇期刊論文和4篇學(xué)位論文，均被前述檢索結(jié)果覆蓋。所以本文研究現(xiàn)狀主要以32篇期刊論文為限，可能存在部分遺漏，期望讀者完善。

首先就研究路徑而言，可以分為五條：一是聚焦行政信訪的制度功能。包括針對行政信訪的實然功能(27)參見徐繼敏：《行政信訪的功能分析》，載《河南財經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報》2013年第5期。分析其應(yīng)然功能(28)參見呂普生：《國家、社會的雙邊代理與四向激勵——中國行政信訪制度功能轉(zhuǎn)換研究》，載《學(xué)習(xí)與實踐》2012年第12期。，要么從行政信訪的功能角度出發(fā)論證其他社會現(xiàn)象。(29)參見王浦劬：《新型城鎮(zhèn)化、社會矛盾與公共政策——基于行政信訪的視角》，載《北京行政學(xué)院學(xué)報》2014年第1期。二是聚焦于行政信訪的法治化改革。有基于制度悖論分析法治化改革的難題(30)參見盧超：《行政信訪法治化改革及其制度悖論》，載《華東政法大學(xué)學(xué)報》2018年第2期。,有針對涉法行政信訪角度論證訴訟化改革的趨向(31)參見劉行：《涉法行政信訪訴訟化與行政審判職能定位》，載《法律適用》2017年第23期。，還有從完善中央與地方行政信訪分權(quán)體制的角度進行分析論證。(32)參見譚波：《論我國中央與地方行政信訪分權(quán)體制的完善》，載《內(nèi)蒙古社會科學(xué)(漢文版)》2010年第1期。三是將行政信訪的功能研究與法治化改革相結(jié)合的路徑。包括從解決糾紛的功能視角論證《信訪條例》“規(guī)范—決定”預(yù)設(shè)模式的不足及檢驗(33)參見劉國乾：《行政信訪處理糾紛的預(yù)設(shè)模式檢討》，載《法學(xué)研究》2014年第4期。，還有以強化公共政策功能為導(dǎo)向論述行政信訪法治化改革。(34)參見梁迎修：《我國行政信訪的制度困境及其改革邏輯》，載《政法論叢》2018年第5期。四是聚焦于行政信訪制度的屬性研究，如從國家和社會的辯證關(guān)系出發(fā)解讀行政信訪制度的政治屬性。(35)參見王浦劬：《以治理民主實現(xiàn)社會民生——我國行政信訪制度政治屬性解讀》，載《北京大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2011年第6期。五是結(jié)合具體法律法規(guī)對行政信訪制度進行解析，如通過梳理《信訪條例》解讀行政信訪的概念、原則、作用以及法律責(zé)任。(36)參見戴小明：《論行政信訪》，載《中南民族大學(xué)學(xué)報(人文社會科學(xué)版)》2006年第6期。從既有路徑看，缺乏通過對法律條文的梳理展現(xiàn)制度的演進以論證行政信訪法治化發(fā)展的研究，本文即通過該邏輯最終落腳到《信訪工作條例》的價值意蘊上。

其次關(guān)于法律更新度，最新的一篇期刊論文是2021年2月在《理論月刊》發(fā)布的，專門研究行政信訪的學(xué)位論文最新也集中在2020年。而《信訪工作條例》于2022年頒布施行，基于此，既往成果缺失對最新制度的研究，有所不逮。本文通過對比《信訪工作條例》和《信訪條例》，指出前者對行政信訪領(lǐng)域的法治化貢獻。

(二)理論基礎(chǔ)

1.公共選擇理論

自1948年以來，公共選擇理論已經(jīng)發(fā)展成一個獨立的領(lǐng)域，其用經(jīng)濟學(xué)方法論研究政治學(xué)問題，思考政府如何在加總個人偏好以實現(xiàn)社會福利最大化的基礎(chǔ)上有效率地配置物品。(37)參見[英]繆勒：《公共選擇理論》(第三版)，韓旭等譯，中國社會科學(xué)出版社2010年版，第2-3頁。前段時間唐山接連不斷信訪舉報事件的發(fā)生，又給政府和學(xué)界敲響警鐘，“有事找政府”，行政信訪仍舊具有群眾個人偏好的基礎(chǔ)，行政信訪法治化對政府來說仍是一個重要課題。《信訪工作條例》規(guī)定各方齊抓共管的信訪工作體制即是假定公權(quán)力主體理性的前提下，整合社會資源發(fā)揮效用最大化的直接體現(xiàn)。

2.民主參與理論

阿諾德·考夫曼于1960年首次提出“參與性民主”概念，核心要素是公民自治。(38)參見陳堯：《從參與到協(xié)商：當代參與型民主理論之前景》，載《學(xué)術(shù)月刊》2006年第8期。參與是實現(xiàn)民主的途徑之一，包括選舉當權(quán)者、為立法執(zhí)法司法過程提供現(xiàn)實依據(jù)等，行政信訪工作作為民主參與的直接反映，是黨和政府與人民群眾進行信息互通的有效途徑，幫助領(lǐng)導(dǎo)群體了解基層真實情況的同時逐級傳達國家政策到個人，賦予群眾自發(fā)自愿參與國家治理的機會，在這一過程中，發(fā)揮參與的糾錯和保護功能，既糾正法律政策的不適當，又保護公民個人的權(quán)益免受侵害或者及時得到救濟。

3.權(quán)力監(jiān)督理論

行政權(quán)力具有兩面性，缺乏行政權(quán)力將帶來無序社會，但行政權(quán)力本身又具有侵犯性、擴張性和腐蝕性。(39)參見胡玉鴻：《習(xí)近平法治思想中權(quán)力運行制約和監(jiān)督理論》，載《江淮論壇》2021年第5期。為此，監(jiān)督行政權(quán)力就成為永恒話題。傳統(tǒng)馬克思主義中的權(quán)力監(jiān)督理論主張將權(quán)力為人民群眾所控制，并以科學(xué)的制度予以保證。新時代我國權(quán)力監(jiān)督理論探索的結(jié)果是在從嚴治黨和依法治國的前提下健全權(quán)力運行制度和監(jiān)督體系。(40)參見鄧峰彬：《習(xí)近平法治思想中的權(quán)力監(jiān)督理論》，載《人文雜志》2021年第6期。《信訪工作條例》對包括行政權(quán)力在內(nèi)的權(quán)力監(jiān)督追責(zé)進行專章規(guī)定，明確各級黨委和政府的督查職責(zé)和考核要求，對發(fā)現(xiàn)違反條例規(guī)定情形的，要求及時督辦并提出改進意見，對依規(guī)依紀依法嚴肅處理的情形以清單化形式予以列明。

(三)制度遵循

1.以習(xí)近平法治思想為指引

2020年11月16日至17日，中央全面依法治國工作會議在北京召開，其重要成果就是將習(xí)近平法治思想明確為全面依法治國的指導(dǎo)思想(41)參見《深入領(lǐng)會、切實貫徹習(xí)近平法治思想》，載《光明日報》2020年11月18日，第2版。，習(xí)近平法治思想中的部分核心要義為行政信訪法治化提供了思想指引。

一是堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。在中國國情下，“黨的領(lǐng)導(dǎo)”和“全面依法治國”本身就具有實踐必然性、時代現(xiàn)實性和法理正當性。(42)參見張文顯：《習(xí)近平法治思想的基本精神和核心要義》，載《東方法學(xué)》2021年第1期。新時代賦予其兩層內(nèi)涵，首先要堅持黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)。全面依法治國是個融會貫通的大工程，涉及經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明五位一體建設(shè)，需要發(fā)揮黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用。(43)參見習(xí)近平：《加快建設(shè)社會主義法治國家》，載《求是》2015年第1期。體現(xiàn)在法治上，就需要從立法、執(zhí)法到司法全過程覆蓋，同時注重黨對自身法治的建設(shè)。其次要加強黨對全面依法治國的領(lǐng)導(dǎo)，就需要深化落實到各方面體制機制上，細化到不同的法律法規(guī)中，以文本形式寫明黨如何實現(xiàn)對法治的領(lǐng)導(dǎo)，厘清黨統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)與工作指導(dǎo)的邊界。這既是加強黨的領(lǐng)導(dǎo)的應(yīng)有之義，也是法治建設(shè)的重要任務(wù)(44)參見習(xí)近平：《毫不動搖堅持和加強黨的全面領(lǐng)導(dǎo)》，載《奮斗》2021年第18期。，還是新時代下堅持黨對全面依法治國領(lǐng)導(dǎo)的必然要求。

二是堅持以人民為中心。堅持以人民為中心是中國共產(chǎn)黨在百年的歷史發(fā)展中不斷演進的理論，新時代下包括賦予人民至上地位、發(fā)揮人民主體作用、實現(xiàn)利益人民共享、價值標準人民評判的四大內(nèi)涵。(45)參見張富文：《百年中國共產(chǎn)黨堅持以人民為中心的理論邏輯探析》，載《河南大學(xué)學(xué)報(社會科學(xué)版)》2022年第1期。從人民立場闡釋習(xí)近平法治思想，就是要堅持以人民為中心、代表人民根本利益、實現(xiàn)人民美好愿望、激發(fā)人民創(chuàng)造活力。(46)參見姜建成：《人民立場：習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想的價值根基》，載《蘇州大學(xué)學(xué)報(哲學(xué)社會科學(xué)版)》2017年第6期。不同的理解和闡釋角度示意我們，以人民為中心不僅需要法治建設(shè)，還需要文化建設(shè)、教育建設(shè)、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共衛(wèi)生領(lǐng)域建設(shè)等方面共同推進，切實讓人民體會到愉悅感和幸福感的提升。

三是堅持中國特色社會主義法治道路。要立足當前，運用法治思維和法治方式解決問題，建設(shè)中國特色社會主義法治體系的同時注重系統(tǒng)性、協(xié)同性，堅持“共同推進、一體建設(shè)”(47)依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進，法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)。，堅持“新十六字方針”(48)科學(xué)立法、嚴格執(zhí)法、公正司法、全民守法。，把法治政府建設(shè)作為重點任務(wù)和主體工程，用法治給行政權(quán)力定規(guī)矩、劃界限。此外，通過完善預(yù)防性法規(guī)制度和倡行“楓橋經(jīng)驗”，確保社會穩(wěn)定和諧。(49)參見《堅持中國特色社會主義法治道路——學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記在中央全面依法治國工作會議上重要講話系列評論之三》，載《法治日報》2020年11月22日，第1版。我國在中國特色社會主義道路上正以令人矚目的速度追趕世界強國，尤其在法治建設(shè)領(lǐng)域烙上了中國特色的印記。“中國特色”就是“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)特色+時代特色”的表現(xiàn)，堅持中國特色社會主義法治道路就是執(zhí)政黨發(fā)揮能動性不斷向法治道路更深層次的探索。(50)參見梁治平：《論法治與德治：對中國法律現(xiàn)代化運動的內(nèi)在觀察》，九州出版社2020年版，第23頁。

2.以《信訪工作條例》為依據(jù)

《信訪工作條例》屬于黨政聯(lián)合發(fā)文，既具黨內(nèi)法規(guī)屬性，又有國家法律特質(zhì)，體現(xiàn)其政治屬性和法律屬性的統(tǒng)一。政治屬性最根本的特征是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，并成為《信訪工作條例》的一條主線。《信訪工作條例》將“堅持和加強黨對信訪工作的全面領(lǐng)導(dǎo)”作為立法目的之首，明確“堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)”為包括行政信訪在內(nèi)的信訪工作應(yīng)當遵循的首要原則，構(gòu)建包括行政信訪在內(nèi)的信訪工作格局中也將“黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”作為首要要求，分條款明確“黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”和“地方黨委對本地區(qū)信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)”。《信訪工作條例》同樣堅持以人民為中心，將其作為所有類型信訪工作的原則之一，明確信訪工作屬于群眾工作，是黨和政府“了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心”并接受群眾監(jiān)督的重要途徑，要在政治責(zé)任下堅守人民情懷，在法治思維下維護群眾權(quán)益，具體落實到處理信訪事項時傾聽人民聲音，切實為群眾服務(wù)。此外，《信訪工作條例》對《信訪條例》的替代就是堅持中國特色社會主義法治道路在信訪領(lǐng)域的表現(xiàn)，其對黨內(nèi)信訪、人大信訪、行政信訪、政協(xié)信訪、監(jiān)察信訪、涉訴信訪、檢察信訪、群團組織信訪、國有企事業(yè)單位信訪等的整合，是新時代法治對信訪工作的要求，也是對信訪工作現(xiàn)實困境的制度考量。各方齊抓共管的信訪工作格局結(jié)合了黨委、政府、信訪工作聯(lián)席會議以及信訪部門的功能，發(fā)揮不同優(yōu)勢，為信訪工作這一系統(tǒng)工程貢獻獨特的力量，發(fā)揮“1+1>2”的效果。具體到行政信訪工作中，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、以人民為中心以及堅持中國特色社會主義法治道路是齊頭并進的關(guān)系，三者有機聯(lián)系，互相支持。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是核心，也是中國特色，但沒有落實人民主體地位的黨的領(lǐng)導(dǎo)就失去了根基，難以得到根本保障。沒有黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治道路，以人民為中心就是紙上談兵，僅為言語上的空中樓閣。我國的法治之路道阻且長，正是黨的領(lǐng)導(dǎo)賦予其中國特色，也是人民賦予其社會主義性質(zhì)，只有三者結(jié)合，才不致法治無法制，法制亂法治。

四、價值意蘊：基于《信訪工作條例》的考量

(一)價值引領(lǐng)：黨的領(lǐng)導(dǎo)

行政信訪制度作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)建立的人民信訪制度，具有獲取群眾合法性支持和維護社會基本秩序的雙重功能，使之始終處于政治化與法治化之間。(51)參見孔凡義：《新中國成立70年來我國信訪制度的發(fā)展和變遷》，載《重慶社會科學(xué)》2019年第11期。行政信訪制度厚植于中國共產(chǎn)黨的執(zhí)政根基，源自群眾路線等執(zhí)政理念的制度方式，本身的合法性與正當性并非全部來自法律的要求，同時又不能與法治要求背離。(52)參見劉正強：《厚植與補強：信訪制度鏈接超大型國家治理的政治邏輯》，載《思想戰(zhàn)線》2021年第4期。這種“雙重邏輯”為“非行政信訪”的存在提供了空間，需要將政治邏輯作為信訪工作之本，行政邏輯作為信訪工作制度化和專業(yè)化的手段，從而理順兩種邏輯位次。(53)參見夏瑛：《信訪制度的雙重邏輯與“非行政信訪”——以A市重復(fù)集體訪為例(2010-2014年)》，載《政治學(xué)研究》2019年第4期。《信訪工作條例》作為黨政聯(lián)合發(fā)文，將堅持和加強黨對行政信訪工作的全面領(lǐng)導(dǎo)作為立法目的之一，也明確行政信訪工作的首要原則就是堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo),確保行政信訪工作走在正確的政治道路上。加強黨的領(lǐng)導(dǎo),把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到行政信訪工作的全過程。從“堅持”到“加強”是政治化與法治化的聯(lián)系，也是政治化向法治化的轉(zhuǎn)變。要加強黨對行政信訪工作的領(lǐng)導(dǎo)，需要各級黨組織制定和落實關(guān)于行政信訪工作的方針政策，定期聽取行政信訪工作匯報，加強對行政信訪工作的指導(dǎo)，加強對行政信訪部門的建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)班子的優(yōu)化，根據(jù)工作需要組織并開展督查，對行政信訪工作及有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部進行考核，優(yōu)獎劣罰，對違反條例規(guī)定的行政機關(guān)及時督辦并提出改進建議和聽取年度報告。通過以上種種具體規(guī)定，將黨的領(lǐng)導(dǎo)切實落實到行政信訪工作中。

(二)價值旨歸：公平正義

國家通過制定公共政策實現(xiàn)公平正義，行政信訪通過引入群眾參與優(yōu)化政策的決策和執(zhí)行過程，促進政策的目標向以群眾為基礎(chǔ)的公平正義靠近。(54)參見王浦劬、龔宏齡：《行政信訪的公共政策功能分析》，載《政治學(xué)研究》2012年第2期。在此邏輯下，制定《信訪工作條例》，規(guī)范行政信訪工作，就是通過將公共政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉煞ㄒ?guī)實現(xiàn)公平正義，推進行政信訪機構(gòu)公正文明執(zhí)法，將對行政信訪事項的處理落實到提出、受理、辦理、監(jiān)督和追責(zé)的程序中。《信訪條例》采用“規(guī)范—決定”的裁決模式，難以有效解決信訪事項，相比之下，合意機制能在深度回應(yīng)群眾訴求的基礎(chǔ)上產(chǎn)生更為開放和有效的解決思路(55)參見劉國乾：《行政信訪訴求的合意解決機制》，載《思想戰(zhàn)線》2015年第5期。，《信訪工作條例》對此作出回應(yīng)，規(guī)定行政信訪機構(gòu)處理申訴求決類事項時，有適用裁量權(quán)進行調(diào)解和引導(dǎo)當事人自愿和解的權(quán)力，給予合意解決信訪事項機制的可能性就是對更高的公平正義的追求。行政信訪作為非正式行政救濟制度，《信訪工作條例》將行政信訪部門定位為糾紛解決的監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者，協(xié)助相關(guān)部門及時解決問題，真正完成案結(jié)事了人和。(56)參見張勤、劉晶：《缺位、越位和本位：多元糾紛解決視野下的行政信訪——以T市信訪局為中心的考察》，載《社會學(xué)評論》2013年第6期。《信訪工作條例》將源頭治理化解矛盾作為信訪工作應(yīng)遵守的原則，要求多措并舉，注重矛盾的預(yù)防和前端化解，強調(diào)新時代“楓橋經(jīng)驗”對化解基層信訪事項和矛盾糾紛的作用。行政信訪機構(gòu)通過調(diào)解在前，綜合運用法律、政策、經(jīng)濟、行政等手段和教育、協(xié)商、疏導(dǎo)等方法調(diào)處化解矛盾，以實現(xiàn)群眾內(nèi)心期待的公平正義。

(三)價值取向：人民至上

行政信訪制度緣起于黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)展于中國國情之下，獨特的歷史步調(diào)賦予其民主特性，并一步步深化。近年來，社會糾紛盛行與司法資源不足的矛盾使得行政信訪制度功能進一步凸顯，對行政信訪法治化也需應(yīng)時而為(57)參見宋明：《行政信訪救濟法治化改革的困境與出路》，載《法商研究》2019年第4期。，《信訪工作條例》則為群眾權(quán)益提供了新的制度保障。為此，深化行政信訪制度法治化改革需要適應(yīng)新的時代特征，以行政協(xié)商為目標定位，構(gòu)建協(xié)商的制度平臺，改革協(xié)商職能組織，制定協(xié)商法定程序。(58)參見蔡武進：《法治與善治：我國行政信訪制度的改革圖景——以行政協(xié)商為視角》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報》2012年第6期。要發(fā)揮行政信訪以人民為中心的制度功能，推進政府主導(dǎo)社會參與機制的構(gòu)建，拓寬網(wǎng)絡(luò)信訪渠道，分類處理行政信訪事項，做到與其他糾紛解決機制的銜接。(59)參見封蔚然：《以人民為中心的行政信訪功能論》，載《理論月刊》2021年第2期。《信訪工作條例》堅持以人民為中心的原則，明確行政信訪機構(gòu)要具備認真的工作態(tài)度，傾聽群眾呼聲，接受群眾監(jiān)督，努力為人民群眾服務(wù)。提出要打造高素質(zhì)專業(yè)化的信訪干部隊伍，使之恪守為民之責(zé)。對于信訪事項的受理，《信訪工作條例》規(guī)定，在法定期限內(nèi)要先予登記后區(qū)分處理，按照不同訴求辦理信訪事項，賦予信訪人不服處理意見時要求復(fù)查、復(fù)核的權(quán)利。尤其在工作過程中發(fā)現(xiàn)生活確有困難的信訪人，可以告知或幫助其向有關(guān)機關(guān)申請社會救助。習(xí)近平總書記指出，“信訪是送上門來的群眾工作，要通過信訪渠道摸清群眾愿望和訴求，找到工作差距和不足，舉一反三，加以改進，更好為群眾服務(wù)。”(60)習(xí)近平總書記在2022年春季學(xué)期中央黨校(國家行政學(xué)院)中青年干部培訓(xùn)班開班式上的講話。人民群眾的主體地位是行政信訪制度產(chǎn)生的根本，行政信訪工作需要堅持人民至上的價值取向。

(四)價值依托：制度之治

《信訪工作條例》取既有制度之精華，結(jié)合新時代信訪工作要求，推進行政信訪法治化。行政信訪與作為糾紛解決機制的行政復(fù)議和行政訴訟相較，其受案范圍具有不同的面向。隨著大量涉法涉訴信訪事項的出現(xiàn)，厘清行政信訪、行政復(fù)議、行政訴訟三者的關(guān)系迫在眉睫。有學(xué)者提出，確定行政信訪的范圍應(yīng)當平衡兩個限度：最大程度保護私主體合法權(quán)益和最大限度發(fā)揮信訪制度的功能效應(yīng)。(61)參見肖萍、程樣國：《行政信訪的范圍研究》，載《求實》2009年第3期。《信訪條例》在信訪事項提出程序中將應(yīng)當通過訴訟、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請求排除在行政信訪范圍之外，《信訪工作條例》則將排除程序延后，規(guī)定在政府信訪部門受理信訪事項后，分流該類事項，將涉及行政等訴訟權(quán)利救濟的事項從普通信訪體制中予以分離，交由政法部門依法處理。對于申訴求決類事項，如可以通過行政復(fù)議等行政程序解決的，導(dǎo)入相應(yīng)程序處理。分流機制契合政府工作實踐，有助于更好地平衡兩個限度。關(guān)于行政信訪的途徑，《信訪工作條例》明確了網(wǎng)上信訪的合法性，并提出要加強信訪工作信息化和智能化建設(shè)，完善相應(yīng)的信息公開制度。在監(jiān)督制度中，《信訪工作條例》納入黨委的督查、考核、督辦義務(wù)，以發(fā)揮外部監(jiān)督的功能，部分解決了行政機關(guān)同體監(jiān)督的困境。以上種種規(guī)定，為行政信訪工作法治化搭建了制度平臺，為維護公民權(quán)益和行政信訪秩序提供了法律依據(jù)。可以說，《信訪工作條例》從出臺到施行，是行政信訪治理從靜態(tài)到動態(tài)，從文本到實踐的法治化過程。

結(jié) 語

就產(chǎn)生起源看，不論是《信訪條例》還是《信訪工作條例》登上歷史舞臺，都是為了解決社會問題。即使處于不同的時代背景，其面臨的困境均具有相似性，不僅涉及歷史遺留問題和不同主體間的矛盾糾紛，還關(guān)乎人民群眾對國家法治體系以及國家法治進程不斷拓展的現(xiàn)實要求。依此觀之，從《信訪條例》到《信訪工作條例》也是對行政信訪法治化的展現(xiàn)，法治化的需求即是法治化生成的原動力。黨結(jié)合時代發(fā)展背景，發(fā)揮自身能動性，推動法規(guī)制度完善，提升政府治理水平，增強公民認知能力，推動“法治化”跟上時代的步伐。從這一角度來說，法治化涵攝了法制化和法智化的內(nèi)涵，從“法制化”到“法治化”，再到“法智化”，為新時代行政信訪工作指明了方向。