我國公共圖書館治理現代化的推進路徑

李秀敏

0 引言

2013年印發的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》將推進國家治理體系和治理能力現代化確立為全面深化改革的總目標之一，其后關于國家治理現代化的理論和實踐不斷推進。2019年中共十九屆四中全會進一步提出“到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化”[1]的目標。

國家治理涉及經濟、政治、文化、社會、生態文明等眾多領域。公共圖書館作為重要的公共文化服務機構，面向全體公眾開放，屬于社會公共事務。從系統論角度來考察，公共圖書館治理無疑是國家治理體系的一個子系統[2]。

圖書館學界對圖書館治理的關注始于21世紀初。2000年汪曉茵提出“治理”適用于我國圖書館事業管理[3]。2003年黃穎[4]區分圖書館“統治”和“治理”的不同，認為圖書館管理范式向“治理型”轉變是新公共管理運動的客觀要求和圖書館事業發展的趨勢，提出“圖書館治理”概念。隨著2007年以來深圳圖書館、廣州圖書館等機構對法人治理結構的探索以及后續試點工作的開展，公共圖書館治理問題受到越來越多的關注。期間對公共圖書館治理的研究多在“圖書館治理”理念下展開，學者們先后對“圖書館治理”作出界定[5-6]，體現了利益相關者在權責分配基礎上實行共同治理的理念；也從實施目標、主體設置、模式機制、影響因素、國外經驗等角度切入，對公共圖書館治理展開探討。總體而言，這些研究對我國公共圖書館賴以生存發展的現實環境中的國家治理模式考慮較為有限，相關治理理論多源于國外經驗，也借鑒了企業治理模式，直接影響了與國內實際情況的契合度[7]。

一個國家的人文歷史、經濟基礎、社會基礎、政治基礎影響著國家治理結構的形成和治理體系的發展，也決定著治理的重心和策略[8]，公共圖書館治理難以避免受上述因素的影響。正因如此，有學者強調治理理論的適用性和本土化問題，提出應構建符合現實國情、具有中國特色的公共圖書館治理體系[2]。《“十四五”公共文化服務體系建設規劃》提出進一步加強文化治理體系和治理能力建設。在國家治理體系和治理能力相關研究和實踐日益成熟、治理理論本土化越來越受各領域重視的背景下，有必要結合國家治理的特征和內容，理清我國公共圖書館治理的內涵與要求，推進符合現實國情的現代化治理。

1 國家治理背景下公共圖書館治理的內涵

我國對治理的研究和實踐受20世紀90年代西方思潮影響，結合我國的歷史基礎、政治基礎和社會基礎，逐漸形成國家治理的豐富內涵——不僅汲取了中國傳統治理的政治智慧、中國共產黨領導國家建設過程中產生的理論智慧，也從西方治理理論中汲取了治理的“公共性”特質[9]。

就基本內容而言，我國國家治理與西方的治理理論有眾多相通之處，即在社會治理中都強調共同目標、多元主體、制度規則、調和不同利益者和沖突者的矛盾；治理主體包括國家與政府、市場與企業、社會公眾及社會組織等；行為方式包括合作、參與、協商、談判等；在權力運行方向上，由傳統自上而下的單一向度轉為上下互動的過程。我國國家治理也展現出中國特色：一是雖然在治理理論中甚少提及政黨，但我國已經形成了一種基于法治的政黨與國家相互嵌入、以政黨為中心的國家治理新模式[9]，政黨的領導地位十分重要；二是政府不僅是治理主體之一，更是治理基本規則的制定者、各方利益的協調者和治理爭端的處置者[9]，在國家治理中，政府作為決策的執行機構，正在以轉變職能、簡政放權、提升治理能力等方式打造服務型政府，力求政府處于“不缺位”“不越位”的狀態。基于上述特點，不同于西方“弱國家強社會”理念，我國國家治理追求“強國家強社會”模式，強調政黨的領導作用且“以國家為權利體系中的權威主體”[10]，由政府在多元主體中發揮主導作用，形成“黨委領導、政府主導、社會協同、公民參與、法治保障”[11]的治理格局，最終實現社會公共利益的最大化。

在此背景下，公共圖書館治理理當與國家治理一脈相承，在“強國家強社會”和“堅持黨的領導”的國家治理格局中，引入多元主體治理機制，以政府為權威主體，科學界定相關利益者的權責、平衡各方利益需求，通過多元合作、共同協商，追求社會公共利益的最大化。這一過程應包含以下內涵：其一，在國家治理中，黨處于領導地位，是治理方向任務與活動開展的根本保障，黨的領導須落實到國家治理各領域、各方面、各環節[12]，文化建設是國家“五位一體”總體布局的重要方面，公共圖書館作為重要的公共文化服務機構，擔負著增強文化自信、提高全民族文明素質的使命，在治理過程中理應貫徹和對接國家發展戰略，在根本方向上保持一致；其二，公共圖書館的治理由傳統的政府包攬轉變為多元主體共治，政府不再是全能型政府，其他治理主體的能力和作用應加以充分培養、發揮，從而形成“強國家強社會”局面；其三，在多元主體治理中，須以政府為權威主體，主導各項治理規則和秩序的制定、維護，在多元主體的互動中發揮引領作用；其四，實施公共圖書館治理是為了協調、平衡利益相關方的差異化需求，應通過廣泛合作、平等協商，尋求社會公共利益的最大化。

在具體實踐中，公共圖書館治理涉及全國公共圖書館事業、地區公共圖書館事業、具體公共圖書館機構等不同層面。不論治理單元如何，其核心要義是統一的，治理主體也是明確的——公共圖書館利益相關者包括讀者、圖書館工作者、黨政部門、資源供應商、行業機構、社會組織、志愿者、文化系統同級單位、媒體、社會公眾等[13]，總體上可劃分為政府、社會力量和公共圖書館三個維度。因此，公共圖書館治理現代化的推進路徑也可從這三個方面加以考察。

2 公共圖書館治理中政府的職能

公共圖書館治理是社會公共事務治理的一部分。在公共治理中，政府是公共事務治理的推動者和促進者，政府的能力主要體現在整合、調控和服務上，具體體現為有效的制度供給、實施公平的政策、滿足公共物品和服務需求[14]。就公共圖書館治理而言，蔣永福[15]于2009年提出政府的責任可分為以法律保障為表現形式的制度供給，對公眾需求、問責和建議的積極回應，以及以依法規制、適度從寬和與時俱進為原則的適度規制，這一觀點在圖書館治理研究中有較為廣泛的影響，就其根本作用而言，仍與上述三個方面契合。

2.1 有效的制度供給

“制度”的內涵豐富而寬泛，主要體現在兩個層面。一是宏觀的社會制度，如教育制度、婚姻制度。就該層面而言，政府責任在于建立、維護和創新公共圖書館制度——公共圖書館不但是一種社會機構，也是一種社會制度，這種看法得到學界的普遍認同。公共圖書館作為滿足公民基本文化需求、保障公民基本文化權益的重要制度，政府有責任維持其有效運行，并結合社會發展水平不斷創新、優化，包括公共圖書館推行免費開放、建立覆蓋全社會的設施體系、均等化和高質量發展，都是維護、創新制度的具體體現。二是指具體的辦事規程和行動準則。在這一層面，政府作為多元治理結構中的權威主體，有義務在考慮各方利益、征求各方意見的基礎上，主導構建一系列的制度規范，作為公共圖書館治理的基本秩序和準則。肖希明等[2]梳理了具有中國特色的公共圖書館治理制度體系的基本架構：發揮決定性、引領性和指導性作用的根本制度，包括國家的重大規劃和方針、《憲法》《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》的規定；發揮基礎性作用并具有長期性、穩定性的基本制度，包括有關設置主體、社會力量參與、標準化均等化、體系建設、管理體制和運行機制、經費保障、免費開放、法律監管的制度；規范公共圖書館治理的具體事務并為根本制度和基本制度的落實提供保障的具體制度，如出版物交存、地方文獻整理、古籍保存。

目前我國公共圖書館治理制度體系的建設已取得了眾多成果，但在制度的執行力、有效性、針對性、協調性等方面仍有待提升，需要治理主體共同努力，在政府主導下持續完善、優化，推動公共圖書館治理的順利實施。

2.2 實施公平的政策

在國家治理中，良好的制度要配套良好的政策才能產生良好的效能，離開制度保障，政策不具有穩定性和可持續性，沒有好的政策，制度則可能被虛置或濫用[16]。對公共圖書館治理而言，制度和政策具有相同的互動關系。

公共圖書館治理制度體系正在逐步建立，經過長期實踐后，經費保障、免費開放、出版物交存等制度已經有了一定的政策支撐，但仍有一些新制度缺乏相應政策的配合。例如，2017年實施的《公共文化服務保障法》確立了非基本公共文化服務優惠提供、政府購買公共文化服務、基層公共文化設施社會化運營管理等制度[17]，但在實踐中相應的政策措施尚未完善，制度落實面臨一些困難。為此，政府需要實施公平的政策、制定配套的方案和措施，并在利益相關者的協商互動中保持社會公正。

一方面，政府需要以政策的形式完善、細化制度運行的具體內容并動態調整。由于制度是決定性、指導性、長期性、穩定性的基本架構，在執行落實過程中，需要制定出更為具體的目標、方案、措施，使制度更具可操作性并發揮實際作用。例如，由于基本公共文化服務目錄細化程度不足、存在“公益一類事業單位不得從事經營活動”的規定等，非基本公共文化服務優惠制度的落實存在困難；《公共文化服務保障法》雖確立了設施選址征求公眾意見的制度，但對征求意見的途徑、內容及公眾意見如何發揮作用等并無規定，使得制度難以發揮應有的作用。諸如此類，都需要政府發揮主導作用，結合現有的制約因素細化、完善配套的政策，出臺有效的措施，為制度賦予運行方向和實質內容。

上述政策部分以法律規定、部門規章、地方條例等形式得以固化，便于長期執行，部分政策則需要根據實際情況動態調整。例如，為推動基本公共文化服務標準落地生效，各級政府需要建立國家指導標準、省級實施標準、市縣級服務目錄組成的標準體系，明確服務內容、數量和水平。但隨著社會經濟水平的發展，公眾的公共文化服務需求也在不斷變化，為此，政府需要結合實際需求，不斷調整標準的內容并嚴格落實。

另一方面，政府應當履行協調利益、處置爭端、積極回應的義務，結合其他治理主體的實際訴求，出臺對應的政策措施，及時解決治理過程中出現的問題，營造平等協商的氛圍和相互信任的環境，從而確保治理的實質性推進。經過多年探索，我國公共圖書館治理已經取得了一定成效，但在實踐中仍面臨一些問題，包括利益主體之間的合作與信任處于流于形式的缺失狀態、尚未構成政府結構體系之外的社會推動力量、政府讓渡給其他主體的權力不足[8]以及缺乏吸引社會主體參與治理的政策機制[18]。對于這種局面，政府需要發揮主導者的作用，及時回應處理，通過具體有效的政策和措施加以鼓勵、引導和支持。例如，為實現基于合作和信任的多元協商，除推進法人治理結構改革外，對區域內公共圖書館的發展，應以成立專家委員會、定期召開交流會、召開專題溝通會等形式搭建治理主體溝通協商的平臺，就關乎公共圖書館發展的重大事項進行充分探討。為解決因人事管理自主權、收入分配自主權不易落實而影響理事會決策有效性的問題，應及時讓渡權力，下放用人單位招聘及崗位管理權限。同時，政府應完善社會力量的扶持、準入、激勵機制，培育出足以承擔多元治理責任的社會力量，并充分調動社會力量參與治理的積極性。

2.3 滿足公共物品和服務需求

滿足公共物品和服務的需求，在公共圖書館治理中對應于設施建設和相關資源、服務的供給。由于公共物品具有非競爭性和非排他性，市場在公共物品的供給上難以發揮配置資源的決定性作用，因此需要由政府發揮主導作用，具體包括提供純公共物品、引導和支持準公共物品、監管私人產品的提供[15]。

我國公共圖書館建設已經由最初的政府獨辦逐漸轉向政府主導、社會力量參與的模式，《公共圖書館法》也規定國家鼓勵社會力量參與圖書館的建設，政府應通過政策扶持等手段調動社會力量參與的積極性。從多元治理角度來說，較理想的供給模式是政府作為主要供給者的“權威”+“多中心型”模式[19]，但在社會力量充分發展成熟、政府職能實現完全轉變之前，仍對政府有較高的依賴性。一方面，政府需要明確事權責任和支出責任，保證設施、資金等方面的投入，確保公共圖書館的運營和基本公共文化服務需求的滿足；另一方面，政府有責任建立秩序、完善規則，培育和扶持社會力量參與供給，充分調動和發揮社會力量的能力，并做好對供給內容和質量的引導、監管，為多元治理的實現創造條件。

3 公共圖書館治理中的社會力量

社會力量是公共圖書館治理的重要主體，表現為普通公眾、各類社會組織、相關企業、媒體等多種形式。國家治理中需要借助以公眾為核心的社會參與，通過決策、評估、調查、監督和參與社會治理等一系列公共活動，最大限度地釋放國家治理效能[9]。在公共圖書館治理中，社會力量應積極參與公共圖書館選址建設、資源供給、運營決策、監督評價的全過程，發揮共建、共治、監督的作用。而這些行動的有序、有效開展，都需要由政府主導、治理主體共同建立完善的規則制度作為支撐——這顯然是個長期的過程。

3.1 社會力量參與共建

所謂共建，即社會力量積極參與公共圖書館的建設投入和資源服務的供給，通過政府和社會力量的協作互補，解決單一供給主體存在的弊端，構建多層次、靈活運作的保障體系，主要表現在兩個方面。

(1)以政府購買、政府和社會力量合作為主要形式的有償供給。2013年國務院印發《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》后，民政部、財政部先后印發系列文件對社會組織承接政府購買服務作出指導和規范[20]，國務院也成立了政府購買服務改革工作領導小組，可以說政府購買社會組織服務的政策環境正在日趨完善。具體到公共圖書館，2015年國務院印發的《關于做好政府向社會力量購買公共文化服務工作的意見》在購買主體、承接主體、購買內容和目錄、購買機制、資金保障、監管機制、績效評價等方面作出了初步規定。《公共圖書館法》也規定國家鼓勵社會力量自籌資金設立公共圖書館，并采取政府購買服務等措施對其進行扶持，為政府購買社會力量提供的服務提供了法律保障。實踐中，以整體委托、部分業務外包、購買崗位、第三方評估評價等方式進行的政府購買已成為包含公共圖書館在內的公共文化機構社會化發展的主要形式。政府和社會力量的合作則包括社會力量參與設施建設、低收費服務、社會力量以聯盟方式參與公共文化服務等途徑[21]。

(2)以志愿服務和捐贈為主要形式的無償供給。《公共文化服務保障法》鼓勵社會力量通過捐建公共文化設施、資助項目、文化志愿服務、捐贈設立基金會等方式參與公共文化服務的建設；《公共圖書館法》則明確了鼓勵措施，即依法給予捐贈者稅收優惠，可以捐贈者、設立者的姓名、名稱命名文獻信息專藏或專題活動、公共圖書館及其館舍或其他設施，并對志愿服務給予必要的指導和支持。在實踐中，志愿服務已經在各地公共圖書館普遍開展，成為社會力量參與的重要方式。在志愿者隊伍日益壯大、志愿服務活動數量日益增加、內容日益豐富的同時，產生眾多有積極社會影響的志愿服務方式。例如，深圳圖書館2006年以來通過專業志愿者為視障讀者開展電腦培訓，服務視障讀者超過6，000人次[22]；佛山市圖書館以“市民館長”方式吸引公眾參與智能圖書館的日常運營維護、服務和資源的宣傳推廣、讀者溝通和需求調研、活動策劃和組織，為市民帶來了眾多文化藝術活動[23]。就捐贈而言，文獻捐贈作為社會力量捐贈的主要途徑，在各地公共圖書館得到普遍實踐，對豐富文獻資源有重要的貢獻。此外，杭州圖書館、溫州市圖書館建立基金會，接受社會力量的捐贈，用以支持和推動公共圖書館事業的發展。

社會力量參與公共圖書館建設的途徑日益多元，已成為公共圖書館治理中的重要力量，但仍存在社會力量準入、風險控制、評估及監督等相關的法規條例和實施細則尚未形成[24]，文獻捐贈辦法不完善、標準不明確、管理不嚴謹、捐贈程序存在法律隱患等問題[25]，影響社會力量參與共建的實效。為此，一方面政府和公共圖書館應完善配套政策，健全社會力量準入、監督、管理評估的程序和實施細則，并在捐贈、志愿服務中設置預評估機制，降低無償供給后可能存在的法律風險；另一方面需要營造全社會開展公益活動、慈善捐贈、共建共享的氛圍，并完善對應的激勵措施，鼓勵和引導公眾積極參與志愿服務和捐贈。

3.2 社會力量參與共治

共治體現在公共圖書館決策、管理過程中的參與，主要包括三個方面。其一，公眾參與公共圖書館相關規劃、政策的制定和重大事務的決策，對關乎切身利益的事項提出建議、表達訴求，從而形成共識，實現決策過程的民主化、公開化、科學化。其二，社會力量參與公共圖書館的理事會，在發展規劃、資金使用、項目安排及服務活動等重要事項中充分表達公眾訴求，維護公眾的利益，同時，利用自身的資源、優勢和影響力，帶動更多社會資源投入公共圖書館的建設中，提升其服務質量，最終使公眾受益，形成共建共治共享的格局。其三，隨著治理理論的發展和社會協同治理的實踐需求，社會組織日益成為重要的多元治理主體之一[9]，公共圖書館的行業組織作為溝通交流的平臺，需要發揮溝通、協調的作用，促成多元協商共治的實現，同時也應發揮一定的行業自治作用，協助政府構建和維護秩序、規則，如《中國圖書館員職業道德準則》《圖書館服務宣言》都在規范和引導秩序中發揮著重要作用。

在圖書館治理現代化進程中，應當推動社會力量更廣泛、深入地參與共治。首先，要完善公眾參與治理的渠道，除繼續推行法人治理改革，吸引公眾更踴躍地參與公共圖書館的各項工作外，在區域內公共圖書館的規劃、布局等關乎公眾切身利益的重大事項上，政府作為主導者，有必要通過廣泛的宣傳令公眾知曉動態并征求公眾的意見，包括民意調查、召開各類人群的座談會、借助官方網站和新媒體平臺征集意見等多種形式。其次，需要建立公眾意見的反饋、利用機制，對公眾普遍反映的問題給與回應，并合理采納公眾意見，使其成為重大事項決策的重要依據。例如，2021年實施的《佛山市公共圖書館管理辦法》規定，在設施選址中，要將公眾意見作為規劃部門核發相關文件的重要依據[26]，這是對公眾意見利用做出的有益探索。最后，各級、各地區的行業組織應積極履行職責，在行業自律、利益表達以及政府、公共圖書館、社會公眾間的溝通協調中發揮積極作用。

3.3 社會力量參與監督

社會力量參與監督，即各種形式的社會力量通過績效評估、滿意度評價、大眾媒體和自媒體的輿論監督、意見、建議、提案等多種途徑，對政府和公共圖書館進行社會監督并加以評價。充分而成熟的社會監督既有助于發現治理中存在的問題，督促政府和公共圖書館提升能力和水平，也能夠反饋公眾的實際需求、提出建設性意見，從而推動公共圖書館的發展。社會力量對政府的監督主要在于設置主體、治理主導者的責任落實情況，例如公共圖書館建設用地的保障是否到位、規劃布局是否合理、公共文化服務標準/目錄中公共圖書館相關的內容是否按照承諾實施、決策過程中是否按規定征集公眾意見、是否及時回應公眾的訴求等。對公共圖書館的監督則包括運行過程中涉及的經費使用、服務內容、服務質量等各個方面。目前，在社會力量監督方面，已經有了包括政府制定和公開公共文化服務標準/目錄、公共圖書館建立信息公開制度和年報制度、意見征集、服務評價等眾多實踐。但在公共圖書館治理現代化的進程中，還需要從四個方面加以完善。

(1)提升社會力量參與監督和評價的意識。社會力量發揮作用的基礎是充分的社會參與，公共圖書館作為保障公民基本公共文化權益的重要途徑，關乎服務范圍內所有公眾的切身利益。因此，需要開展廣泛而充分的宣傳，明確公眾擁有的權利，提升公眾作為治理主體的意識，并調動其參與監督的積極性。

(2)為社會力量參與監督提供法律保障。《公共圖書館法》提出公共圖書館應建立投訴渠道、完善反饋機制、接受社會監督。湖北省、廣州市、深圳市等地的公共圖書館條例都提出，讀者享有向公共圖書館或者文化主管部門提出建議和意見的權力，《廣州市公共圖書館條例》還就社會力量對公共圖書館進行監督的渠道、公共圖書館的反饋等做出了更為細致的規定。但總體而言，現有條例中僅提出了讀者的權利，對社會監督如何發揮作用并無規定，導致約束力較為有限，且部分地區的條例中并未涉及社會監督相關的內容。為此，需要通過法律途徑進一步明確監督的主體、客體和監督評價機制，使得社會監督有法可依。

(3)細化、明確社會力量監督的內容，通過清單、目錄等形式，明確社會力量對政府、公共圖書館進行監督評價的具體范圍和事項，使其有方向和規則可依。

(4)完善社會力量參與監督的渠道。在政府層面，需要建立開展公共圖書館相關的政務公開、意見征集、投訴建議的平臺，并將相關內容納入政務考核和評價；在公共圖書館層面，需要落實信息公開制度和年報制度，建立意見反饋機制，鼓勵公眾根據信息公開和服務開展情況進行常規化的監督，并將公眾對服務的滿意程度納入公共圖書館評估、績效評價等環節，使得評估結果更具權威性，也有利于社會監督真正發揮作用。

4 公共圖書館的作為

公共圖書館不僅是治理的客體，也是治理過程中重要的利益相關者，同時是實現“公共利益最大化”的具體場域。在治理中，公共圖書館的作為主要包括健全法人治理結構、完善信息公開與反饋機制、創新組織體系和服務模式三個方面。

4.1 健全法人治理結構

自《關于分類推進事業單位改革的指導意見》實施以來，推進政事分開、管辦分離始終是改革的重要內容，受到行政管理及改革所涉及相關領域的廣泛關注。就公共圖書館而言，建立法人治理結構、實行理事會制度是公共文化服務領域重點改革任務之一。2014年和2017年文化部展開兩次法人治理結構試點改革工作，從建立理事會制度、落實人事管理自主權、擴大收入分配自主權、社會力量參與等方面作出具體部署。目前在省級、市級規模較大的公共圖書館中，已建立以理事會為主要形式的法人治理結構，但仍存在關聯改革不到位、理事會決策支撐機制不健全等問題，部分機構法人治理流于形式。

這一問題不只出現在公共圖書館，其他事業單位法人治理結構試點中也存在因人員結構和理事能力導致理事會作用發揮不充分，因人事管理程序繁多和財務、收入分配的自由權限不夠導致政事職責不清，以及收入分配、人事管理等配套制度不健全的問題[27]。究其原因，一方面是由于部分公共圖書館理事會制度建立未久，社會力量參與程度有限、理事會運行規范程度不足；另一方面，則是由于政府簡政放權、機制改革需要穩步推進，配套制度的制定和落實較為緩慢——這也是作為改革試點，在探索中發現問題并推動政府角色重塑的意義。鑒于此，對政府而言，需要提高重視程度，及時出臺政策解決改革中出現的問題。一是由地方黨委牽頭，統籌協調改革涉及的人事、財政等部門，加強橫向溝通，將法人治理結構改革由公共圖書館自下而上的探索調整為政府自上而下的推進。二是進一步簡政放權，賦予公共圖書館理事會法人治理自主權，為理事會決策的落實提供支撐。

對公共圖書館而言，需要從三個方面著力。一是按照《憲法》中“中國共產黨領導是中國特色社會主義最本質的特征”的規定和《公共圖書館法》中“堅持社會主義先進文化前進方向”的要求，堅持黨組織在法人治理結構中的法定地位，在理事會運行及相關的戰略規劃、業務建設、人事管理、考核評價中發揮黨組織的價值引領和政治核心作用。二是在“章程化”決策運行的基礎上，協商建立理事履責的激勵和免責等機制，打消部分理事在重大決策時的顧慮，充分調動社會力量參與的積極性，同時通過組織履職培訓、推送專業信息等途徑提高理事能力，使得各項決策更科學、合理，最終發揮多元主體協商決策的優勢。三是在現有人事管理、收入分配的政策環境中，研究和探索內部治理的新理念、新方法。例如，東莞圖書館通過實施卓越績效管理，在人員聘用、工作目標責任的落實、績效考核方面作出了探索[28]；佛山市圖書館于2011年推出“項目立館”理念，實行項目化管理，探索優化組織結構、開展績效考核的新途徑[29]。對具體環境千差萬別的公共圖書館而言，需要根據自身建設水平和當地的政策措施，參考同行經驗，因地制宜，探索適合自身的內部管理機制。

4.2 完善信息公開和反饋機制

(1)建立完善信息公開機制。信息公開是社會力量進行監督的先決條件，《公共文化服務保障法》要求公共文化設施管理單位建立資產統計報告制度、公共文化服務開展情況的年報制度，《公共圖書館法》要求公共圖書館向社會公開服務內容、開放時間、借閱規則、服務開展情況。服務公開已經成為基本要求并被納入公共圖書館評估工作中，就年報而言，編制年報既有助于公共圖書館梳理工作、輔助決策，也有助于社會公眾全面了解其建設運行狀況。目前，部分公共圖書館已經落實了年報制度，主要內容包括機構設置、人員情況、年度工作、表彰和社會影響、統計分析、經費情況、學術成果、社會參與及評價等。

(2)按照《公共圖書館法》要求，建立投訴渠道，聽取讀者意見，健全讀者意見反饋機制。治理的目標是在平衡各方利益的基礎上追求社會公共利益的最大化，社會公眾作為最主要的受益群體，其利益訴求和意見建議應受到充分的重視。公共圖書館理應在接受監督的基礎上，采納合理的意見，及時反饋、溝通并形成公眾意見的管理閉環。

4.3 創新組織體系和服務模式

公共圖書館參與治理反映了圖書館人希望通過參與式民主，實現事業發展方式轉變的愿望，對公共圖書館建設產生了重大影響的流動圖書館體系、總分館制就屬于比較典型的成果[30]。如果說健全法人治理結構是為了搭建多元主體協商溝通的平臺、完善信息公開和反饋機制是為社會力量參與監督而暢通渠道，創新組織體系和服務模式則更傾向于公共圖書館為履行社會責任、追求職業理想，不斷在服務體系、組織結構、服務手段、設施布局、資源配置和利用等方面進行探索創新，主動為“善治”的實現貢獻專業力量。

在創新組織體系方面，公共圖書館界已經做出了探索。例如，借鑒國際經驗并結合我國實際推行的總分館制由最初的“職業行為”上升為“政府行為”[31]，不僅對服務體系建設、效能提升產生了重大影響，還將探索成果輻射到了文化館領域。始于張家港、溫州的城市書房作為新型文化服務空間，在基層設施布局、服務質量提升方面獲得了良好的社會反響，而“合作共建”“市民館長”“學生館長”等方式，也為社會力量參與公共圖書館治理提供了新的平臺。同時，隨著技術手段和服務理念的革新，公共圖書館以智慧服務為追求，將新技術應用于構建圖書館聯盟、搭建線上線下結合的服務平臺、打造新型數字空間、開展數字資源共建共享以及提供場景化、個性化、特色化體驗等眾多方面，不斷創新服務模式，為公眾提供更便捷、更高效、更優質的服務。“十四五”期間，面對體系不夠完善、發展不夠均衡、供需對接程度不足、服務實效性有待提升等問題，公共圖書館仍需要不斷創新組織體系和服務模式，在擴大覆蓋面、實施精準供給、提高資源利用率、提高服務便捷度和公眾滿意度、推動跨領域協同發展和區域融合發展等方面進行更多有益的探索。

5 結語

到新中國成立一百年時，全面實現國家治理體系和治理能力現代化是國家確立的重大目標，也是今后國家各個領域治理的方向。在此背景下，實施治理所需的社會環境、政策環境必將日益成熟。經過多年探索積淀，學界對公共圖書館治理已經有了眾多研究成果，但誠如《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》所言，實踐發展永無止境，解放思想永無止境，改革開放也永無止境。“治理”是個宏大的命題，對于公共圖書館治理這一命題也當常論常新。本文僅從國家治理的背景出發，分析推進公共圖書館治理現代化的路徑，以資探討。