公共文化機構法人治理結構改革的實踐、困境及破解思路

陳 庚 郭智婳

（武漢大學國家文化發展研究院 武漢 430072）

“法人治理結構”一詞最早出自20世紀70年代初的美國經濟理論界，是指法人組織的不同利益相關者在決策、實施、監督等一系列過程中，一起參與由各種激勵約束機制形成的制度安排[1]。公共文化機構法人治理結構是指公共圖書館、博物館、文化館等公共文化機構，以實現公共利益最大化為目標，通過所有權與管理權分離，吸納社會力量參與，各利益相關方共同參與治理，使決策層、執行層、監督層之間形成權力分配與制衡的組織架構和運行機制[2]。該結構借鑒企業法人治理結構的基本原理，將決策、執行、監督三權分離，由理事會審議決策，管理層執行落實，監事會負責監督，政府提供政策支持和財政補助，平衡政府、機構和公眾三者之間的關系，使公共文化機構真正實現以公眾為導向，為公眾服務的職能。

公共文化機構法人治理結構改革，是推進國家治理體系和治理能力現代化的一項重要舉措，也是深化文化管理體制改革的一項重要內容。經過近十幾年的試點實踐，我國公共文化機構法人治理結構改革工作已經取得初步成效，現已進入全面法治推進階段，但同時存在的諸多困境使改革工作陷入“瓶頸”。國內學界對公共文化機構法人治理結構改革的研究主要包括三個方面：一是研究某個行業領域法人治理結構建設，如蔣永福[3]（2011）、李國新[4]（2014）、王玲[5]（2017）等人分析圖書館、博物館、文化館的法人治理改革，探討行業共性。二是研究某個區域公共文化機構法人治理結構建設，結合地方實踐工作總結提煉發展經驗，如楊文輝、王綱[6]（2018），徐玉蘭、伍德嫦等[7]（2020）研究了遂寧市聯合理事會制度、廣東省市縣三級公共圖書館的法人治理改革情況。三是研究某個公共文化機構法人治理結構建設的實踐，總結其建設成績和問題，如肖容梅[8]（2014）、宋微[9]（2019）分析了無錫市圖書館、深圳圖書館、福建省圖書館等機構的法人治理改革現狀。文章以公共文化機構為研究對象，梳理其法人治理改革歷程，分析其改革存在的困境及原因，為新時代的改革發展提出破解思路，以期推動公共文化機構法人治理結構逐步完善。

1 我國公共文化機構法人治理結構改革的實踐進程

法人治理結構作為政策用語首次出現于1999年中共十五屆四中全會通過的《中共中央關于國有企業改革和發展若干重大問題的決定》[10]，后逐步應用于事業單位改革。在文化領域，公共文化機構法人治理結構改革可以大致劃分為三個階段。

一是公共文化機構法人治理結構改革的初步探索階段（2007—2010年）。2008年，上海、重慶、浙江、廣東、山西五省（市）開始進行公益性事業單位改革試點。2008年2月，中共十七屆二中全會通過《關于深化行政管理體制改革的意見》，提出“推進事業單位改革，對公益性事業單位完善法人治理結構，加強政府監管”，將事業單位改革提上議程。2009年，無錫市圖書館成立咨詢型理事會，成為全國最早實踐法人治理結構的公共文化機構[11]。這一階段，事業單位法人治理結構改革這一構想被初步提出，并在個別地區進行試點實踐。

二是公共文化機構法人治理結構改革的試點指導階段（2011—2016年）。2011年7月，國務院辦公廳公布《關于建立和完善事業單位法人治理結構的意見》及9個配套文件，從原則、要求、組織等方面，對事業單位法人治理結構建設提出指導意見。2014年7月，文化部辦公廳發布《公共文化機構法人治理結構試點工作方案》，正式部署在全國開展公共文化機構法人治理結構的試點工作。2015年1月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》，提出“推動公共圖書館、博物館、文化館、科技館等組建理事會，吸納有關方面代表、專業人士、各界群眾參與管理，健全決策、執行和監督機制”。這一階段，國家層面對公共文化機構法人治理結構改革給予指導和支持，并結合文化體制改革進行廣泛試點應用。

三是公共文化機構法人治理結構改革的法治推進階段（2017年至今）。2017年3月，《中華人民共和國公共文化服務保障法》出臺，首次從法律層面明確了公共文化機構建立健全法人治理結構的責任。同年9月，中宣部、文化部等7部門聯合印發《關于深入推進公共文化機構法人治理結構改革的實施方案》，從配套措施、工作步驟等方面，對公共文化機構法人治理結構改革給予具體指導。同年11月，《中華人民共和國公共圖書館法》公布，明確規定圖書館應建立以理事會為主要形式的法人治理結構。至此，公共文化機構法人治理結構改革以國家立法的形式確立下來，全面推進實施。

筆者通過新聞媒體、各省（市）公共圖書館網站等途徑查詢得知，在包括國家圖書館在內的32個省級以上公共圖書館中，僅有7家未成立理事會，改革實施率高達78.13%。法人治理結構有多種實現方式，目前我國主要采用的是設立理事會模式，從職能定位來看，其主要有三種類型：一是咨詢型理事會，作為議事協調和咨詢機構，向治理當局提出改進意見，不具有決策權和監督權，如無錫市圖書館；二是議事決策型理事會，負責制定理事會章程和相關配套制度，具有議事權和決策權，如深圳圖書館、浙江省蒼南縣文化館；三是決策監督型理事會，負責審議決定機構事務和監督管理，具有決策權和監督權，如廣州圖書館、云南省博物館。當前我國大多數公共文化機構設立的都是后兩種理事會，集議事權、決策權、監督權三者于一身，可在一定程度上降低運行成本。部分機構還設立了各類專業委員會，為理事會決策提供咨詢服務，如上海浦東圖書館設立的文獻資源建設專業委員會、財經專業委員會、閱讀推廣專業委員會。理事會成員一般由政府部門代表、機構代表和其他相關代表組成，其中機構以外人員占多數，保證了理事會成員的社會代表性。例如，深圳圖書館的理事會成員有11名，包括2名來自市文體旅游局的政府代表，2名圖書館代表，6名來自文化、教育、科技、圖書情報等領域的社會代表，以及1名讀者代表。理事長由市文體旅游局分管副局長擔任，圖書館館長擔任執行理事[12]。

2 當前公共文化機構法人治理結構改革的實踐困境

2.1 現實困境

盡管我國公共文化機構法人治理結構改革已在全國范圍內廣泛推進，但由于其是從西方借鑒引入的管理制度，中西方體制結構之間存在天然差異，導致目前的改革工作在治理主體、治理機制、治理深度等方面依舊存在諸多困境和難題。

2.1.1 治理主體權責界定不清晰，法人自主權難以保證

在治理主體方面，政府與理事會之間存在權責界定不清晰的問題，理事會的決策地位難以落實，機構的法人主體地位無法保證。根據各機構章程，理事會一般具有的職權為：審議和修訂章程、審議和決定機構的發展戰略和規劃、審議重大業務活動計劃和管理層工作報告、審議機構財務預決算以及重大項目的招標和采購事項、審議機構內部管理制度、審議管理層人選、監督管理層執行決議等。但受舊有文化體制機制的影響，政府往往會過度干預機構在人事、財政、發展規劃等方面的決策，造成“政事不分”“管辦不分”的局面。在人事權上，一般是由上級主管部門提名推薦人選，理事會審議通過，缺少發言權，如浙江圖書館在組建理事會、聘任館長的過程中，其上級部門浙江省文化廳起著決定性作用，理事會在行使審議和監督權時缺乏標準，難以切實發揮作用[13]；在財政權上，政府財政投入通常直接下發至機構的上級主管部門，理事會難以發揮審議機構財務預決算的職能；在事務權上，由于長期受行政管理模式的影響，機構在業務工作方面大多聽從上級主管部門的安排，缺乏應有的自主管理能力，如國內大多數圖書館、博物館，其館長作為最高層代表，負責絕大部分事務的決策，理事會僅有片面的議事權和決策權，無法起到應有的作用。深圳圖書館原館長吳晞認為實施法人治理結構改革后，政府依然是多項管理，而圖書館既需要應對上級部門，又需要應對理事會，難以達到預期效果，比如例行公事般地召開理事會，政府部門只是將其當作專家咨詢委員會一樣聽取一些“僅供參考”的意見[14]。

2.1.2 治理機制不健全，相關配套制度不完善

在治理機制方面，大部分公共文化機構都存在法人治理機制不健全的問題，人事、財政、績效考核等相關配套制度不完善，缺乏具體的、可操作的細則。雖然目前大多數機構都制定了理事會章程，但改革效果甚不理想，在人事、財政、監督等方面依然是按照以往的制度或做法來實行，形式主義明顯。比如，大多數機構理事會的理事長都由分管領導擔任，館長為常務理事長，這與是否設立理事會并無區別；在責任追究制度方面，大多數機構都缺乏對工作過程中具體決策內容的評判和對失誤的追究，指導性和可操作性不強；部分機構在績效評價中，只有一次年度考評，缺少過程評價，對于評估結果也沒有相應的獎懲條例，未能起到應有的激勵作用。由于缺少績效考核、表彰激勵、監督評價等各項配套制度，機構難以發揮理事的能動性，同時也極易造成理事權力的濫用。公共文化機構法人治理結構改革作為一項系統性工作，與人事、管理、財政等方面聯系密切，沒有配套制度的有效銜接，法人治理結構也只能是一具空殼。

2.1.3 改革動力不足，理事會制度流于形式

在治理深度方面，公共文化機構法人治理結構改革存在內生動力不足的問題，直接表現為理事會制度流于形式，法人治理效果不佳。其動力不足主要表現在兩方面：一是法人動力不足。受事業單位屬性的影響，機構長期采用行政機關的科層制管理結構，行政化傾向嚴重，具體表現為行政部門直接領導、管理主體單一化、資源配置計劃化、運行經費由財政支出[15]等。部分機構領導和工作人員受固有思維的影響，對法人治理結構改革認識不足，未能意識到改革的緊迫性和必要性。加之法人治理結構改革涉及公共文化機構的復雜利益關系，所以一些機構對改革存在顧慮，改革動力不足，甚至主動回避政府下放的權力，繼續采用傳統的行政管理模式。二是法人代表動力不足。受專業知識和管理經驗的限制，大部分理事都無法深度參與機構的管理和決策，未能有效發揮議事、決策和監督作用，而且多數機構的理事會存在內容匱乏、無事可議的問題，難以激發理事的工作熱情。比如東北某省圖書館理事會由15名理事組成，其中真正從事圖書館行業工作的理事只有6名，其他理事均缺乏專業知識背景。西部某省文化館自2018年成立理事會后，受疫情等各種因素的影響，每年只在年初和年終向理事匯報工作計劃和總結，理事也不參與機構的制度設計等。另外，作為不授薪的社會公益職位，理事還要承擔決策失誤的追責風險，故極度缺乏工作動力。

2.2 原因剖析

由以上分析可以看出，目前我國公共文化機構法人治理結構改革存在的本質問題是機構的法人自主權無法完全落實。其根本原因在于我國文化體制機制的制約，內部原因在于公共文化機構的特殊性定位，外部原因在于社會治理環境尚未形成，這些都會導致機構的法人自主權難以在短時間內全面落實。

2.2.1 根本原因：我國文化體制機制的制約

法人治理結構是以委托代理模式為理論基礎，以現代組織的所有權與經營權分離為現實基礎，而我國現有的文化體制機制讓公共文化機構法人治理結構改革難以真正形成委托代理模式，導致機構獨立的法人權力虛無。委托代理理論是指所有權和經營權分離，企業所有者保留剩余索取權，而將經營權讓渡[16]。由于代理人比委托人更具有專業性，所以委托代理關系能夠更好地實現效益最大化。我國公共文化機構建立的法人治理結構具有雙重委托代理關系：其一，政府作為出資人，委托理事會代為行使對機構的管理權；其二，理事會作為決策層，委托機構負責人代為行使具體的管理權。但一直以來，我國各級公共文化機構作為政府部門下屬的事業單位，實行的都是自上而下的科層制行政管理模式，政府與機構之間的權責難以分割清楚，各機構的人權、財權、物權、事權始終由上級主管部門掌管。所以以委托代理模式為核心的政事分離、管辦分離難以實現，理事會無法發揮職能，機構的法人自主權受到極大限制。

文化體制改革之前，我國采取的都是計劃性文化生產和管理模式，政府集決策、生產、管理、監督等權力于一體，文化事業單位按照上級部門的計劃任務進行資源配置和生產分配，根據行政原則協調政府、單位、社會之間的關系。公共文化機構在人員數量的確定和職務的分配上，被列為與行政編制并列的事業編制；在機構經費的下發上，由政府財政部門先撥付至其上級主管部門，上級主管部門綜合考慮整體情況后，再對下屬文化機構撥付經費，這就使機構實際獲得的財政經費，往往取決于上級主管部門的年度計劃，而非基于機構自身的發展需要[17]。在這種垂直管理模式下，公共文化機構對政府產生較強的依賴性，習慣“自上而下”的命令式管理，通常采用行政方式解決問題，缺乏自我發展意識[18]。隨著社會經濟的發展，我國開始實施文化體制改革，計劃性管理模式逐漸轉向市場性管理模式，但由于文化體制改革涉及意識形態安全、政府職能轉變、員工身份變遷等多方面問題，至今仍未改革成功，依舊存在政事一體化、條塊分割管理等問題。因此，在新舊文化體制交織錯位、漸進轉換的過程中，公共文化機構法人治理結構改革只能浮于表面，難以達到預期改革效果。解決這一問題的根本辦法在于變革現有的機制，使政府和機構真正形成委托代理關系，明確各主體的權責關系，實現切實轉變政府部門職能、理事會真正落實自主權的治理效果。

2.2.2 內部原因：公共文化機構的特殊性定位

公共文化機構的特殊性定位使其對政府部門有較強的依賴性，難以獨立決策，在實施法人治理結構改革時缺乏內在動力，部分內部人員出于對自身利益的保護而不愿意進行改革。

其一，行政身份與服務身份的混存。公共文化機構作為政府主管下的文化事業單位，需要履行上級部門要求其承擔的職責，辦理各項交付性事務等，但同時作為服務型機構，其也有為公眾提供各種文化產品和服務、滿足公眾基本文化需求的社會職責，具有行政和服務的雙重身份。為保證運行效率，獲得更多的財政投入，大多數機構都更加重視行政身份而忽視自身的服務性質，這會導致公共文化機構對上級政府部門形成嚴重的依附心理和“等靠要”習慣，在實際執行項目時會面臨權力競爭和資源斷層等問題，在內部管理上形成官僚作風，缺乏獨立性，如上級主管部門往往會根據各機構的行政級別撥付相應的財政經費，給予不同的資源配置。由于地方政府政績要求、機構改革壓力、基層行政文化體制的越位和缺位等問題長期存在，不少基層公共文化機構的服務效能低，反饋機制不到位，難以充分保障社會公眾的文化權利。

其二，公共利益與機構利益的混雜。公共文化機構的利益相關者通常包括政府部門、理事會、機構人員、社會公眾等。在實際運作中，各主體通常會基于自身利益作出不同抉擇，如機構選擇獲得更多的財政投入，政府選擇在資金投入最少的情況下提供最優的公共文化服務等，多方利益混雜會影響公共利益的實現。公共文化機構法人治理以公眾的充分參與為前提，建立在為公共利益和社會主義共同價值觀而行動的信念之上[19]。但若機構既想追求公共利益以滿足績效考核指標的要求，又想追求機構利益以滿足自身需求，這就容易使其只注重機構利益，逐漸發展成為個體之間利益結盟的制度保障平臺，在服務公共利益的幌子下直接配置公共資源，并轉換為實現機構利益訴求的無成本甚至無風險趨利工具[20]。如作為文化事業單位的部分畫院就異化成給畫家們提供各種利益機會的平臺，機構人員出于對自身利益的保護，也不愿意進行各種改革。

2.2.3 外部原因：社會治理環境的欠缺

完善社會治理環境，提高社會力量的參與度，有利于改善政府對公共文化機構的壟斷管理方式，促使其從管理型政府向服務型政府轉變，推進實施法人治理改革。《公共文化服務保障法》《公共圖書館法》《關于加快構建現代公共文化服務體系的意見》等都明確提到支持和鼓勵社會力量參與公共文化服務事業。在西方國家，社會力量參與文化服務事業的意識較強，部分理事會成員會依靠自身力量和資源引入社會投資，拓寬發展平臺，提供發展建議，積極推動機構發展。而我國缺少完善的社會治理環境，社會力量參與度不足，公共文化機構的建設幾乎完全依靠政府的財政投入，文化服務的供給也都由政府決定，這就導致機構過度依賴政府，法人治理改革推行阻力大。據《中國文化文物和旅游統計年鑒（2020）》的數據顯示，2019年全國公共圖書館財政補貼收入占其全年總收入的96%，其他收入僅占1.7%，社會力量參與率極低。其原因在于：一方面，我國尚未實現“政府主導+社會參與”模式。中國文化制度設計對社會力量參與的準入空間和參與程度已形成潛在的剛性限制，政策制度讓渡的可參與空間有限[21]，社會組織限于沒有足夠的政策、資源和平臺支持而難以參與到公共文化服務中，導致出現“強政府—弱社會”的失衡格局。另一方面，未能形成“共建共享”理念。該理念要求政府、機構、社會三方實現充分合作，但由于其中涉及政府職能轉變、文化機構調整等難題，而我國治理工具尚不健全，這些問題遲遲難以解決，也就無法實現共建共享。

3 新時代公共文化機構法人治理結構改革困境的破解思路

我國公共文化機構與政府之間存在行政隸屬關系，因此，我們不能簡單地移植借鑒西方的理事會制度，而要根據我國國情進行審慎探索。公共文化機構法人治理結構改革的成功與否，既取決于政府部門對機構自主管理權限的下放程度，也取決于機構內部理事會的職能作用能否有效發揮。

3.1 加強頂層設計，明確政府定位，保證機構的法人自主權

3.1.1 采用中介式治理模式，建立各類文化行業協會

公共文化中介式治理是指政府與市場組織、社會組織等社會力量及具體的公共文化實踐不產生直接關聯，而是賦權中介機構，由其進行政策實施、資源分配、關系協調、服務評價等實踐[22]。這類中介機構是代表政府管理公共文化事務、配置公共資源、引導并規制社會力量的具有準政府性質的專門組織，如美國圖書館協會（ALA）、英國圖書館協會（LA）、日本圖書館協會（JLA）等。這種治理模式可以有效避免政府過度干預，充分尊重各類文化機構的自主權。因此，我國可以采用中介式治理模式，設立各類行業協會，構建“政府主導、行業管理、機構法人治理”的管理體制。在這種治理模式下，政府只需要承擔宏觀調控的職責而不用參與機構的具體事務工作，行業協會充當政府與機構之間的橋梁，承擔社會管理職能，理事會負責對機構的重大事項進行規范和決策，政府通過政策引導、經費約束、行為監管等方式實現對機構的監督管理，使雙方由行政隸屬關系轉變為契約關系，形成各司其職、各負其責的多元治理格局。例如，美國的圖書館聯盟作為非政府組織，為公共圖書館理事會及其理事提供服務，協助各公共圖書館理事會開展工作，并表彰各理事會和理事的工作成果[23]。中國博物館協會作為非營利社會團體，在國家文物局和民政部的指導管理下，搭建了政府和博物館之間的溝通橋梁，積極發揮行業指導、協調、監督等作用，促進各博物館之間的交流與合作。

3.1.2 實行政府權責清單制度，建立聯席會議制度

權責清單制度是地方政府及相關部門在全面梳理自身行政權力的基礎上，“清單式”地公示職權目錄、職權事項、法規依據、辦事流程和責任承擔，并以此行使職權的行政權力運行方式[24]。該制度可以有效轉變政府職能，明確劃定政府權力界限，合理配置各級地方政府的權力資源，便于制定組織條例。針對政府與公共文化機構之間權責界定不清晰的問題，可以通過實行政府權責清單制度，明確政府權力范圍，充分落實機構的法人自主權。浙江圖書館在改革過程中，就以權力清單的方式規范了上級主管部門的權力，明確其對圖書館事務的權力為核準章程、聘任館長、依照法律法規和章程進行考核監督等。此外，為提高地方政府支持機構改革發展的動力和熱情，還可以建立聯席會議制度，通過會議協商的方式，制定地方配套政策，領導和協調各部門共同推進公共文化機構法人治理結構改革[25]。其中，地方黨委政府起核心主導作用，文化主管部門負責落實機構理事會制度的建設工作，地方發改、財政、人社等部門協同配合，通過實行崗位自主設置、財政資金自主分配、績效評價獎勵等措施，真正落實機構的法人自主權。

3.2 健全制度體系，完善治理環境，保障機構順利推行改革

3.2.1 科學組建理事會，落實理事會的用人自主權

當前，我國大多數公共文化機構的理事會成員都是由政府部門人員、機構管理人員和社會人士組成，各機構應根據自身實際情況完善人員配比和人員結構，尤其是要控制政府部門人員的人數占比和權力配置，避免出現“一票否決”等情況。同時，還要建立公平公正的理事選拔體系，以權威方式公布選拔標準，提高理事會成員的專業素養。例如，大英圖書館制定的《公共機構理事會成員行為準則》（Code of Conduct for Board Members of Public Bodies）[26]和其理事會制定的《大英圖書館理事會成員行為守則》（The Code of Practice for Members of the Board of the British Library）[27]，公布了理事會成員的任命標準：充分了解圖書館學，在高校教育、金融、工業、行政等領域有突出貢獻的人等。在科學組建理事會的基礎上，進一步落實理事會的用人自主權，如通過理事會提名推薦、公開投票的方式選拔人員；根據崗位設置面向全社會招聘選拔人員；設立流動崗位，吸引相關專業人員兼職等。比如，溫州市圖書館理事會可參與提名推薦館長、副館長人選，負責競聘和任命圖書館中層管理人員，在招考新員工方面，參與設置報考崗位、報考專業、報考范圍等條件[28]。

3.2.2 設立各類基金會，營造良好的法人治理環境

面對人民群眾日益增長的精神文化需求，政府對公共文化服務的財政投入僅僅是對社會公眾基本公共文化服務需求的基礎保障。因此，有關機構可設立各類基金會，廣泛吸納愿意服務公共文化事業的社會力量，拓寬資金來源渠道，解決經費短缺的難題，實現經費來源多元化，進而推動我國公共文化服務的發展。比如杭州市圖書館事業基金會為杭州市公共圖書館發展募集、管理和使用基金。溫州市圖書館、唐山市豐南區圖書館、朔州市圖書館等機構也都通過設立基金會的方式，多渠道籌措資金，實現自身的長效運營。在運營方面，各基金會應在理事會的管理下進行運作，由理事會審議決定經費如何使用，提名、任命基金會理事長，確定各項資助活動等。各基金會還要積極爭取政府的支持，提高其社會公信力，最大限度地爭取社會資本投入，營造良好的社會治理環境。美國聯邦和地方政府通過實施稅收政策引導公民個人、企業、非政府組織對圖書館進行資金投入和實物捐贈[29]。此外，理事會還應根據崗位事務需要，制定適合本機構的資金分配方案和薪酬標準，確保資金的規范使用和有效管理。比如，溫州市圖書館理事會擁有財務預決算的審議權，能夠參與審議財政投資項目的績效考核，審議、調整各類項目經費的使用條件[28]。

3.2.3 完善內外部監督體系，提升機構自身的改革動力

國外公共圖書館法人治理結構大都有配套的績效評價和內外部監督體系，內部監督主要是在理事會內部設立專業委員會，建立職能劃分、用人權限、薪酬分配等分權制衡機制；外部監督則是政府和社會監督，包括外部審計、年度報告、績效評價、信息公開等。美國的“圖書館之友”是由退休館員、圖書館委員會的卸任人員、讀者等熱愛圖書館事業的人士組成的社會團體，是保障圖書館服務水平的外部監督團體[30]。該團體對理事會的運營管理和績效評價進行監督，代表廣大公眾向理事會表達利益訴求，督促圖書館及時完善服務方案，滿足讀者的閱讀需求。目前，我國公共文化機構在法人治理結構建設中主要是通過成立監督管理委員會或在理事會內設立監事一職來完成監督工作。為保障監督績效體系的先進性與高效性，各機構可以設立審計、績效等委員會，與各相關部門溝通協調，制定各項評估標準，考核理事們的考勤、參與度、貢獻度等，給予相應的薪酬獎勵、公開榮譽等，以此提高理事成員的履職積極性和工作動力。各機構還可以根據每年出版的年度報告，及時總結本年度的工作情況，改進并完善其中存在的問題，為下一年度的工作安排提供參考。