準(zhǔn)公共產(chǎn)品視閾的“一帶一路”項目優(yōu)化路徑

姬 超，李芝蘭

（1.河南省中國特色社會主義理論體系研究中心，河南 許昌 461000；2.香港城市大學(xué)，香港 999077）

一、引言

自2013年9月以來，“一帶一路”從倡議不斷走向行動，取得了豐碩成果。與此同時，“一帶一路”合作共建中的利益分配問題、成本分擔(dān)問題，以及隨之而來的債務(wù)、勞工、環(huán)境、土地管理等問題都是制約“一帶一路”倡議持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實難題，引發(fā)了來自國內(nèi)外的一系列關(guān)注。無論是為了解決“一帶一路”建設(shè)中的現(xiàn)實難題，還是為了更好地回應(yīng)國際爭議，關(guān)鍵都在于客觀認識“一帶一路”倡議的本質(zhì)內(nèi)涵，尤其是“一帶一路”項目這一具體的建設(shè)載體。研究認為，“一帶一路”項目的本質(zhì)在于它的準(zhǔn)公共產(chǎn)品屬性。所謂準(zhǔn)公共產(chǎn)品，一方面，不能完全依據(jù)傳統(tǒng)的商業(yè)準(zhǔn)則來評價“一帶一路”項目；另一方面，要兼顧“一帶一路”項目的民生性和盈利性，尤其是要注重“一帶一路”項目對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的帶動效應(yīng)，這既是“一帶一路”倡議共同體使命的體現(xiàn)，也是提升“一帶一路”國家自主發(fā)展能力的內(nèi)在要求。

二、“一帶一路”倡議的時代使命

1.“一帶一路”倡議的提出：重塑全球經(jīng)濟平衡體系

2013年，中國正式提出“一帶一路”倡議，旨在開展更大范圍、更高水平、更深層次的區(qū)域合作。20世紀(jì)下半葉以來，全球化全面深化，對外開放（以及由開放倒逼的改革）亦被各界認為是中國取得成功的關(guān)鍵因素[1]。中國作為一個發(fā)展中國家，依然有繼續(xù)深化對外開放和持續(xù)推動全球化的必要。但是，近年來歐美國家的保守主義抬頭，逆全球化思潮高漲，多個國家紛紛出臺貿(mào)易和投資保護主義措施，迫使中國不得不尋求新的全球化方向?！耙粠б宦贰背h就是在這種背景下提出的，中國提出的“一帶一路”倡議旨在進一步推進區(qū)域經(jīng)濟合作，形成更大范圍的“經(jīng)濟走廊”[2]。

2.“一帶一路”倡議的發(fā)展：共建人類命運共同體

隨著實踐的深入，“一帶一路”合作圈子不斷擴大，國際認可度逐漸提高，“一帶一路”倡議也被賦予新的內(nèi)涵，總體布局從“大寫意”演變到“工筆畫”[3]。隨著中國走向世界舞臺中央，“一帶一路”建設(shè)面臨著完全不同于以往的政治、社會和市場環(huán)境。在新的時代背景下，發(fā)展中國家有了更多的自主選擇空間，發(fā)展中國家的作用和地位不斷上升。廣大發(fā)展中國家迫切需要樹立一種新的國際化思維，迫切需要結(jié)合國際、國內(nèi)市場環(huán)境對全球治理體系進行相應(yīng)調(diào)整，“人類命運共同體”理念由此提出[4]。

作為一種新的全球化探索的目標(biāo)和方向，“一帶一路”從誕生之日起就被賦予了深刻的中國元素。中國官方和媒體一再強調(diào)“一帶一路”倡議秉承“和平合作、開放包容、互學(xué)互鑒、互利共贏”理念，堅持共商、共享、共建原則，這與中國“海納百川”的文化包容性一脈相承，卻也導(dǎo)致“一帶一路”的相關(guān)概念缺少一個明確的邊界，包括“一帶一路”的地理范圍、建設(shè)內(nèi)容等，都缺乏明確的界定或說明?？梢娝拈_放性是非常強的。

三、“一帶一路”項目的界定

“一帶一路”建設(shè)依托具體的項目，但是“一帶一路”項目的指向較為模糊。當(dāng)前，官方并沒有給出一個明確的項目標(biāo)準(zhǔn)和對外公開的項目清單。國務(wù)院國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會、國家發(fā)改委、商務(wù)部等國家部委及地方政府一方面公布了一些重點項目，另一方面又不斷啟動新的“一帶一路”項目[5]。目前還無法就“一帶一路”項目的數(shù)量給出一個統(tǒng)一的數(shù)據(jù)，不同部門的統(tǒng)計數(shù)據(jù)各不相同，統(tǒng)計口徑存在很大差異。一些外向型企業(yè)有時無差別地將所有對外經(jīng)貿(mào)活動置于“一帶一路”的大背景下進行宣傳，以獲得更多關(guān)注和支持，此類行為一定程度上給“一帶一路”建設(shè)造成了負面影響。

盡管“一帶一路”倡議的開放性和包容性非常強，但是并非所有的對外經(jīng)貿(mào)合作項目都可以視為“一帶一路”項目，不是所有的項目都能納入“一帶一路”合作框架，“一帶一路”項目與傳統(tǒng)的企業(yè)“走出去”存在本質(zhì)性差異。當(dāng)前，各界對“一帶一路”項目的概念界定較為模糊。這使得個別企業(yè)利用“一帶一路”概念獲取國家優(yōu)惠政策。研究認為，“一帶一路”項目的本質(zhì)是它屬于一項準(zhǔn)公共產(chǎn)品?！耙粠б宦贰背h旨在與全世界一道重建世界經(jīng)濟平衡體系，塑造人類命運共同體，這決定了“一帶一路”項目應(yīng)當(dāng)具有公共產(chǎn)品屬性，“一帶一路”項目必須具備惠民意義，滿足特定的社會責(zé)任。考慮到項目的可持續(xù)性，“一帶一路”項目也要具備必要的商業(yè)可行性，項目建成后需要具有可盈利性，同時能夠?qū)|道國產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展形成一定的示范帶動作用。

因此，文章用“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”來界定“一帶一路”項目的內(nèi)涵，這決定了“一帶一路”項目建設(shè)過程中必須堅持以下三個原則：

1.堅持合作共建

“共商、共建、共享”是“一帶一路”建設(shè)秉承的基本原則，這種合作包括中國政府、企業(yè)、社會組織等主體和東道國政府、企業(yè)、社會組織等主體之間的合作，同時對世界其他國家的參與保持開放?！耙粠б宦贰背h旨在搭建基礎(chǔ)性的合作框架和平臺，推動全球化的深入開展。由于基礎(chǔ)設(shè)施是長期以來制約沿線國家經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵因素，也是當(dāng)前沿線多數(shù)國家需求最為迫切的領(lǐng)域。因此，“一帶一路”早期的許多項目首先選擇了港口、機場、電力、道路等基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域。自“一帶一路”倡議提出以來，能源、交通和公用事業(yè)部門在“一帶一路”項目中所占的比重接近80%[6]。與此同時，沿線國家出于對政治和安全等因素的考慮，合作共建因而成為項目的主要建設(shè)方式。與此同時，合作共建也是解決資金缺口的較優(yōu)選擇。隨著基礎(chǔ)設(shè)施的不斷改善，沿線一些國家可能會減少與距離更遠的中國進行貿(mào)易或資本往來，轉(zhuǎn)而尋求與周邊互補性更強的國家進行合作。這就意味著，“一帶一路”項目的成果是普惠的。

2.能夠帶動?xùn)|道國的產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展

“一帶一路”項目，尤其是一些重大的基礎(chǔ)設(shè)施工程，必須充分考慮項目對東道國產(chǎn)業(yè)自主發(fā)展的示范帶動效應(yīng)。如果東道國自身的產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒有跟上，無法形成完善的產(chǎn)業(yè)體系，由于這些項目多是依靠國家主權(quán)信用獲得的融資，客觀上增加了主權(quán)債務(wù)風(fēng)險。加上部分工程項目的“一次性”特征明顯，對外承包工程的中國企業(yè)扎根當(dāng)?shù)剡M行長期運營的動力較低，導(dǎo)致合作方對項目建成后能否獲得營運收入不夠關(guān)心，也忽視了項目對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生的帶動效應(yīng)。這就需要繼續(xù)探索多樣化的合作方式，重視項目對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的溢出效應(yīng)，構(gòu)建對外承包工程企業(yè)與沿線國家發(fā)展的利益相容機制。近年來，中國一些企業(yè)借助雙邊政府協(xié)議，率先搭建招商引資平臺，例如境外經(jīng)貿(mào)合作園區(qū)的建設(shè)可以助推更多企業(yè)以聯(lián)合體的形式一起“走出去”，不僅減少了“走出去”的風(fēng)險，也有助于推動?xùn)|道國產(chǎn)業(yè)體系的形成。

3.以全球價值標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)

“一帶一路”項目的目標(biāo)是推動全球經(jīng)濟治理體系的再平衡，重心在于提升發(fā)展中國家之間的合作，亦歡迎發(fā)達國家加入并參與建設(shè)。因此，“一帶一路”項目必須是開放的、透明的、國際化的，這意味著項目價值鏈的全球化。項目價值鏈的全球化一方面包括項目采購的全球化，全世界范圍的企業(yè)都可以在此產(chǎn)業(yè)鏈條上進行競爭與合作，另一方面要求“一帶一路”項目必須考慮沿線國家的發(fā)展實際，確保項目品質(zhì)和沿線國家公平參與，在行業(yè)規(guī)則、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、法律監(jiān)管等方面建立適應(yīng)性的標(biāo)準(zhǔn)體系，實現(xiàn)項目的可持續(xù)發(fā)展。

此外，作為一項準(zhǔn)公共產(chǎn)品，政府在項目建設(shè)中（尤其是項目早期）的作用非常突出。“一帶一路”項目多由國家部委牽頭，與一些同中國關(guān)系較好的國家率先達成合作意向，在此基礎(chǔ)上再由中國企業(yè)與該國政府簽訂具體協(xié)議[7]。如何處理好政府和企業(yè)之間的關(guān)系已然成為“一帶一路”項目有別于其他商業(yè)項目的重要特征。如果缺少了政府的角色，“一帶一路”項目和傳統(tǒng)的對外投資項目也將沒有差別；同樣的，如果缺少了商業(yè)可行性的考量，“一帶一路”項目和傳統(tǒng)的國際援助也將并無二致。恰恰在發(fā)展中國家，通過純粹的市場化方式和單純依靠人道主義的對外援助方式來實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展都已經(jīng)被證明是不充分的。將兩者結(jié)合，充分發(fā)揮政府和市場的各自優(yōu)勢，實現(xiàn)各個主體的協(xié)同作用，是“一帶一路”項目成功的關(guān)鍵。

四、“一帶一路”項目建設(shè)中的主要問題

1.建設(shè)周期較長，項目的溢出效應(yīng)不明顯

“一帶一路”項目的建設(shè)周期通常較長，在載體建設(shè)的同時，發(fā)展的內(nèi)容還很不完備。一些項目的工程導(dǎo)向特征明顯，一些項目的政治象征意義明顯，未能充分考慮沿線國家的發(fā)展實際以及項目對當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)的帶動效應(yīng)，一定程度上限制了“一帶一路”項目的溢出效應(yīng)。結(jié)果導(dǎo)致沿線國家的產(chǎn)業(yè)鏈條無法隨著“一帶一路”項目的建設(shè)而得到充分發(fā)展，使得參與主體在短期并不能從中獲益。因此，“一帶一路”項目僅僅只是開始，如何在當(dāng)?shù)卦?，與東道國的優(yōu)勢資源稟賦相結(jié)合，發(fā)揮項目的產(chǎn)業(yè)帶動效應(yīng)，謀求長期的合作共贏才是項目成功的關(guān)鍵[8]。

2.過分依賴中國資本，放大了項目的運營風(fēng)險

合作共建是“一帶一路”項目的重要特點，但是“一帶一路”沿線多數(shù)國家的經(jīng)濟基礎(chǔ)薄弱，在合作過程中往往無力投入資金，導(dǎo)致“一帶一路”項目在很大程度上由中國提供資金。部分中國企業(yè)擴張步伐過快，從而給項目的可持續(xù)發(fā)展帶來很大壓力。對于一些國家而言，孱弱的財政基礎(chǔ)決定了大多數(shù)項目投資只能依賴中方，由此產(chǎn)生債務(wù)風(fēng)險[9]。這對于中國企業(yè)的資金承受能力也是一個考驗，地緣政治的戰(zhàn)略意義還可能引發(fā)多國博弈，博弈的不確定性可能會給企業(yè)帶來政治風(fēng)險。

3.差異化偏好導(dǎo)致中國企業(yè)與東道國企業(yè)的合作沖突

許多“一帶一路”項目雖然受到當(dāng)?shù)卣臍g迎，但政府協(xié)調(diào)、行業(yè)協(xié)調(diào)等方面的難度遠比想象中的要大。即便雙方具有合作意愿，但是要真正落地還要經(jīng)過反復(fù)的政策溝通，需要很長時間的磨合，配套建設(shè)也需要花費很長時間。在項目實施過程中，企業(yè)之間的偏好還存在很大差異，圍繞利益分配產(chǎn)生的矛盾不可避免。例如，在中國招商局主導(dǎo)的中白工業(yè)園區(qū)開發(fā)過程中，東道國政府希望能夠吸引更多的高附加值企業(yè)入駐，但是高附加值產(chǎn)業(yè)基于市場考慮對入駐園區(qū)的興趣并不大，許多有意向入駐的企業(yè)因不被認可為高科技企業(yè)而被拒之門外。其次，東道國希望中國企業(yè)的產(chǎn)品最好銷往國外市場，避免與本國企業(yè)形成競爭關(guān)系。但是，限制中國企業(yè)的產(chǎn)品進入東道國市場，顯然會降低中國企業(yè)投資“一帶一路”建設(shè)的積極性[10]。如果中國企業(yè)把進入第三方國家市場作為目標(biāo)，那么未必會選擇在東道國投資建廠。類似的案例還有很多，不同國家的差異化偏好對于雙方建立長期的信任合作關(guān)系是一個巨大的考驗。

五、結(jié)論與建議

1.研究結(jié)論

“一帶一路”項目作為一項準(zhǔn)公共產(chǎn)品，各類主體的合作共建非常關(guān)鍵。同時，還要通過“一帶一路”項目帶動沿線國家的產(chǎn)業(yè)發(fā)展。在這個過程中，政府的角色不可或缺，但是政府介入往往是把‘雙刃劍’，容易導(dǎo)致企業(yè)（尤其是國有企業(yè)）在對外投資時偏離沿線國家的發(fā)展實際，忽略沿線國家民眾的真正訴求。因此，如何更好地處理政府和企業(yè)之間的關(guān)系是“一帶一路”項目健康推進的首要問題。其次，“一帶一路”的主要目的在于搭建合作平臺，吸引帶動更多的企業(yè)、社會組織等各類主體參與，那么如何才能讓更多國家、更多主體參與其中，發(fā)揮各自優(yōu)勢，就成為優(yōu)化“一帶一路”項目建設(shè)的關(guān)鍵問題。第三，“一帶一路”項目以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主，建設(shè)周期較長，投入規(guī)模較大，因此項目建設(shè)必須考慮沿線國家的實際情況，分階段、有重點地逐步推進。行穩(wěn)方能致遠，其中的‘穩(wěn)’指的就是項目建設(shè)與當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展的良性互動，這就需要持續(xù)探索多樣化的、適應(yīng)發(fā)展中國家的合作方式。

2.建議

綜上，優(yōu)化“一帶一路”項目的路徑在于：

一是強化多國際、多類型主體合作共建，分擔(dān)項目建設(shè)風(fēng)險。在“一帶一路”倡議的早期階段，中國的國有企業(yè)主導(dǎo)了許多重點項目?；陔p邊政府協(xié)定的重點項目在資金融通、稅收優(yōu)惠、審批手續(xù)等環(huán)節(jié)更容易享受到便利條件，有利于項目的順利開展，但卻不符合國際通行的“競爭中立”原則。在“一帶一路”深入推進的過程中，一方面要更加注重與第三方市場合作，另一方面要引導(dǎo)鼓勵民營企業(yè)參與“一帶一路”建設(shè)。憑借相對靈活的經(jīng)營機制，民營企業(yè)對市場的反應(yīng)往往更為敏感，愈益成為“一帶一路”建設(shè)的重要推動者。經(jīng)過多年的成長歷練，中國許多民營企業(yè)已經(jīng)成為行業(yè)領(lǐng)跑者，項目管理和建設(shè)能力大幅度提升，尤其是在經(jīng)貿(mào)園區(qū)、信息科技、加工制造、物流運輸、文化交流等方面的運營經(jīng)驗日漸豐富，國際競爭力不斷提高[11]。未來，需要進一步完善激勵機制，擴大市場準(zhǔn)入范圍，發(fā)揮民營企業(yè)優(yōu)勢，合理定位，加大國有企業(yè)和民營企業(yè)合作共建力度。

二是創(chuàng)新合作方式，構(gòu)建項目承建企業(yè)與沿線國家產(chǎn)業(yè)發(fā)展的利益相容機制。“一帶一路”項目投資巨大，建設(shè)周期較長，標(biāo)桿示范意義重大，但也容易導(dǎo)致項目建設(shè)過分追求大而全，忽略了項目的產(chǎn)業(yè)帶動效應(yīng)。在不斷追加投資的同時，如果產(chǎn)業(yè)發(fā)展沒有跟上，由于這些大型項目建設(shè)多是依靠國家主權(quán)信用獲得的融資，就會增加沿線國家的債務(wù)風(fēng)險。因此“一帶一路”項目必須把握好節(jié)奏，增強項目建成后的盈利可能性?？山柚p邊政府協(xié)議，率先搭建“走出去”平臺，例如通過境外經(jīng)貿(mào)合作園區(qū)推動不同類型企業(yè)以聯(lián)合體形式“走出去”。而且通過這一模式，國家可以為廣大“走出去”的中國企業(yè)提供集中保障。能夠更有效地解決單個企業(yè)投資時面臨的各種風(fēng)險，有助于促進中國企業(yè)和當(dāng)?shù)氐纳疃热诤稀?/p>

三是強化人文關(guān)懷，以屬地化原則充分融入當(dāng)?shù)?。由于各個國家和地區(qū)都有自己獨特的民族觀、宗教觀等。中國企業(yè)走向“一帶一路”過程中還要注意規(guī)避文化風(fēng)險，這就需要企業(yè)充分做好前期的盡職調(diào)查，做好財務(wù)、政治、社會等方面的全面風(fēng)險預(yù)案?！耙粠б宦贰苯ㄔO(shè)面臨的并不僅僅是經(jīng)濟風(fēng)險，更是如何掌握好其他國家的民族、宗教、政治、軍事問題。在項目推進過程中，當(dāng)?shù)鼐用窈蛷V大華裔群體就成為推動“一帶一路”建設(shè)的重要資源，應(yīng)該讓這些人參與進來，通過各種形式的協(xié)作，降低風(fēng)險和運營成本，使中國企業(yè)的“走出去”更加順暢。這就需要中國企業(yè)真正關(guān)注沿線國家的經(jīng)濟和社會建設(shè)，建立對東道國的現(xiàn)實人文關(guān)懷，而不是僅僅考慮單個工程項目，更要注重工程建成后的長期效益，這也是“一帶一路”的應(yīng)有之義。

四是構(gòu)建“一帶一路”項目數(shù)據(jù)庫，促進各界共建、共治、共享。“一帶一路”項目的科學(xué)立項離不開對以往重大項目的經(jīng)驗總結(jié)，需要在原有項目決策的基礎(chǔ)上提出改進方案，總結(jié)提出更為科學(xué)可行的立項方式，從而為“一帶一路”項目提供知識支撐。鑒于當(dāng)前各界對“一帶一路”項目的界定不夠統(tǒng)一，建議充分發(fā)揮“一帶一路”建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組的統(tǒng)籌作用，組織相關(guān)部門聯(lián)合構(gòu)建統(tǒng)一的“一帶一路”項目數(shù)據(jù)庫，通過系統(tǒng)的“一帶一路”項目理論和案例分析，為“一帶一路”項目的科學(xué)決策提供一個完備性高、系統(tǒng)性強、結(jié)構(gòu)緊密的數(shù)據(jù)框架，搭建一個開放式、結(jié)構(gòu)性、系統(tǒng)化的知識平臺，供業(yè)界和各方學(xué)者利用相關(guān)知識來解決他們自身關(guān)切的問題，最終為“一帶一路”項目的可行性決策和管理提供知識支撐。

構(gòu)建“一帶一路”項目數(shù)據(jù)庫的目的是把不同類型的項目集中起來，從而更好地與外界共享。該數(shù)據(jù)庫不僅有助于解決業(yè)界當(dāng)前面對的問題，亦對日后面對復(fù)雜多變、動態(tài)的項目決策、執(zhí)行管理、追蹤和審核工作的更新改善提供科學(xué)平臺，在此基礎(chǔ)上更好地服務(wù)政府決策。事實上，當(dāng)前海外很多公募或私募基金都有興趣投資“一帶一路”項目，以賺取穩(wěn)定的回報。建立一個這樣的項目庫，可以讓有興趣的投資者找到適合自身的項目。同時，該數(shù)據(jù)庫亦能發(fā)揮優(yōu)質(zhì)項目甄別作用。參照一些優(yōu)良公用事業(yè)企業(yè)的經(jīng)驗制定甄別機制，包括是否具備充裕的現(xiàn)金流足以穩(wěn)定派息、優(yōu)質(zhì)的管理層以及可視化的經(jīng)營環(huán)境等等，從而建立一套各方投資者都認可的甄選準(zhǔn)則，把符合條件的“一帶一路”項目投于更廣闊的市場，實現(xiàn)多方參與、互利共贏的目標(biāo)。