公共價值管理視閾下基層治理現代化：問題與途徑

●馬雪林

導言

當前，我國正在穩步推進治理現代化進程，基層治理現代化是其中的重要內容且取得成效明顯，但這一過程中也存在某些問題：基層政府的職能轉變不到位、管理人員能力不足、公共服務能力發揮不充分。這些問題阻滯了公共價值的創造和增加，進而對我國的基層治理現代化進程形成一定阻力。

從已有的研究成果來看，國內外諸多研究者在“公共價值管理”這一領域展開深入研究，并已取得一些有價值的研究成果，但極少有研究者運用公共價值管理理論，并以我國的治理實踐為實例，對基層治理現代化展開分析。目前，我國正在穩步推進基層治理現代化進程，在這一宏觀環境中，以公共價值管理為研究視角，以云南省T 鎮的治理實踐為實例，分析政府治理能力存在的問題、問題的成因及對策，能夠為有效推進基層治理現代化進程提供典型借鑒。

一、公共價值管理視閾下基層治理現代化：理論與成效

（一）公共價值管理理論

公共價值管理理論認為：公共事務是一個系統，系統中的成員應該一同思考采取哪些方法提升公共服務質量，基于此創造和增加公共價值[1]。事實上，公共價值管理理論對民主與效率這兩者的關系加以重新構建，創造了新的提升公共服務質量的視角[2]。公共價值管理理論的內容主要是：在準確判定集體偏好的基礎上供給公共服務；重視政治在供給公共服務過程中的作用；[3]基于網絡治理提高公共服務質量；民主和效率這兩者事實上是伙伴關系；供給公共服務過程中必須全面應對效率、責任與公平問題[4]。

（二）成效

1.不斷完善基礎設施。云南省T 鎮堅持城鄉統籌發展，不斷完善基礎設施建設，縮小城鄉基礎設施差距。統計數據顯示：2016—2020 年累計投入4000余萬元，完成23 座水庫、壩塘實施除險加固，12 個飲水安全鞏固提升工程，2個“美麗鄉村”項目。新修道路7 條，提質改造農村公路2 條，農村基礎設施得到根本性改善，夯實了創造和增加公共價值的基礎。

2.打造“家門口的品質生活”。云南省T 鎮全面建成3 個黨群服務中心，9個便民服務站。將醫保、社保、就業、辦證等事項集中到黨群中心大廳進行辦理，實現了一個窗口一次辦結，政務服務能力進一步提升。截至2020 年末，該鎮黨群服務中心一共入駐8 個部門，開設6 個便民服務窗口，辦理事項增至35項，全年辦理各類審批事項7132 件。基層審批服務的整合，促進了政務服務專業化、精細化發展，有效增加公共價值。

3.增強社會治安力量，強化創造和增加公共價值的保障。云南省T 鎮公共法律服務中心不斷完善為群眾化解糾紛、接待、咨詢、援助等法律服務，全面增強群眾法治觀念。2020 年，在11 個行政村推進社區民警進村（社區）“兩委”班子任職，加強了基層組織建設，增強了基層社會治理能力，實現了治安秩序好、警民關系好的工作目標。

二、公共價值管理視閾下基層治理現代化：問題及成因

（一）問題

1.干部斷檔嚴重。中青年干部斷層：該鎮在職干部中50 歲以上18 人，占比為17.4% ；45～49 歲21 人， 占 比 為20.4%；35～44 歲12 人，占比為11.7%；35 歲以下52 人，占比為50.5%。35 歲左右中間年齡層的干部缺乏，年齡偏大的干部干事創業精神以及身體狀況已經不能適應鄉鎮工作強度，年齡較小的干部在群眾工作等方面的工作經驗略顯不足，阻滯了公共價值的創造和增加。

2.學習培訓機制不健全。公務員教育培訓過程中，對基層治理方面的學習培訓不夠深、不夠透徹，公務員學習、教育、培訓、考核體系不完善，導致公務員隊伍整體素質不能滿足時代需求。政治理論學習制度落實不到位，某些走馬觀花式學習對提升公務員的治理思維沒有起到明顯的促進作用。

3.機構職能重疊。例如，云南省T鎮應急管理工作在安全生產、水利、農業、民政救災等部門存在推諉扯皮現象，原本應該承擔鄉村振興工作的區域發展與鄉村振興辦公室沒有發揮起作用，而是承擔了該鎮安全生產和經濟發展任務，導致政府服務職能弱化。

（二）問題的成因

1.治理觀念落后，服務群眾能力不足。一是鄉鎮的治理現代化是對生活在鄉鎮的人的管理和服務，很多鄉鎮公務員沒有完成從管理人變為服務人的角度轉變，治理觀念落后，沒有做到急民所急、憂民所憂，服務意識不強。二是鄉鎮對公務員教育培訓關注少、培訓內容的針對性不強，對服務群眾的實用技能、教育服務缺乏培訓，導致部分黨員、干部對基層治理現代化的認識不夠，難以助力公共價值的創造和增加。

2.部門之間存在溝通壁壘。云南省T 鎮管理的部門較多，不同部門之間的相互配合情況較差，尚未有效構建協調關系、化解矛盾、促進社會穩定，溝通不暢導致工作脫節或者延誤。實例如：該鎮黨群服務中心承接的屬于窗口業務，后臺需要由社保、社會事務、工會等部門進行其他業務辦理，但是在涉及工作的會議培訓以及業務安排上，雙方部門因為溝通不暢而存在互相責怪、相互推諉現象。

3.法治監督和責任追究機制不健全。云南省T 鎮推進基層治理現代化的過程中，尚未有效監督行政主體是否依法辦事、辦理的效果如何，急需構建主動依法監督模式，實現行政、司法、群眾監督共同監督的體制。行政執法檢查工作的組織效果相對較差，某些情況下未能檢查出是否有行政執法過錯、司法過錯；某些情況下未能結合公務員考核制度，針對有錯的行為進行責任追究，以此遏制不作為、亂作為行為，阻滯了公共價值的創造和增加。

三、公共價值管理視閾下基層治理現代化：途徑

（一）革新治理觀念，強化服務群眾的能力

1.加強理想信念教育。通過加強公務員思想教育培訓，提高治理能力，教育培訓注重從思想上改變公務員的思想惰性，突出按需培訓，增強實用性。通過理想信念教育和培訓，提高鄉鎮公務員的行政業務水平、政策執行能力、公共服務供給能力。基層治理現代化過程中，只要是涉及人民群眾利益相關的事項，鄉鎮公務員不能向后退，必須通過加強職業道德教育，改變思想惰性，消除某些問題的負面影響，強化服務人民的理想信念，夯實創造和增加公共價值的基礎。

2.強化政治理論學習。強化公務員政治理論學習，增加公務員自主學習的頻次，定期和不定期開展政治理論學習，利用線上和線下結合的方式強化學習效果，深化公務員為人民服務的精神和宗旨意識，讓公務員明白服務群眾、服務社會是基層的首要工作，將學習領悟轉化到社會服務中去。

3.做好政治紀律和政治規矩教育。基層公務員的治理能力強弱對鄉鎮政府治理水平高低具有重要影響，必須不斷強化對公務員的政治責任教育，讓每一位公務員能夠時刻嚴格要求自己，樹立正確的世界觀、人生觀、價值觀。

4.提升業務能力。通過各類培訓和交流，不斷提升公務員專業化水平，讓基層公務員切實認識到學習的重要性，改變不愿學、不肯學的態度。實現理論與實踐的有效結合，不斷提高業務水平進而增強治理能力。并通過抽查、督查、跟班等方式倒逼公務員主動展開學習，實現自我提升。

（二）理順區鎮兩級政府的權責關系

1.明確區鎮兩級政府權力清單。明確縣鄉職能分工，遵循權責一致原則，完善縣級政府與鄉鎮政府的權責清單，在各自的權責范圍內行使職權，基于清晰的權責關系有效促進鄉鎮政府執行能力的提升。從源頭理清縣鄉政府的管理，通過權責清單的有效途徑減少鎮政府的工作負荷，使鎮政府有更多的精力和時間完成治理活動和管理工作。另外，縣政府將大部分可以由鎮政府完成的職能和工作委托到鎮政府，給鎮政府更多的財政權力。面對繁重的各類考核任務，合并和減少考核項目是解決鄉鎮干部數量有限、專業知識不足的重要方式，上級政府應切合實際制定考核標準，有效強化考核效果，助力公共價值的創造和增加。

2.派駐部門管理權下放到鎮政府。將垂直管理部門工作人員的人事管理權下放到鎮政府，人權、事權統一由鄉鎮管理，上級對應部門只需要負責業務指導。強化對派駐部門的統籌管理，充分發揮雙重管理職能，爭取實行鄉鎮、上級主管部門“雙向考核”。這些舉措能夠有效助力基層治理現代化進程，為公共價值的創造和增加創造條件。

（三）弘揚鄉賢文化，助推鄉村社會德治發展

1.建立引入機制。一方面，將退休的公務員以及其他一些鄉賢引入村（社區）任職，吸收進村“兩委”班子、社會組織等基層治理組織中。加快對鄉賢的培育，壯大鄉賢力量，引導鄉賢回歸，參與到鄉村治理中。另一方面，要注重以文化育人、文化養德，發揮生產能手、經營大戶中示范帶動作用。

2.搭建鄉賢參與鎮村治理的平臺。一是堅持“黨建+鄉賢”建設，調動鄉賢參與農村基層黨組織建設的積極性。搭建新引導、新鄉賢維護社會公序良俗，發揮新鄉賢在社會治理、公共服務中的示范帶頭作用，提高農村社會治理和鄉村振興水平。二是邀請鄉賢共同商議村內大型項目和重點事項。三是把新鄉賢充實到村組基層隊伍中，發揮鄉賢的調解作用。四是強化道德教化，結合精神文明建設示范村、民族團結進步示范村建設，傳播鄉賢事跡、良好家風家訓等社會主義新風尚，開展“道德模范”“最美家庭”評選，將德治、智治、法治融合為一體，讓新鄉賢模范引領社會風尚。

3.發揮德治輔助作用。基層治理現代化過程中，村規民約具有約束性，但如果沒有道德性，那村規民約就是一張廢紙，因此，要加強德治建設，提高鄉村德治水平，將社會主義核心價值觀和中國優秀傳統文化納入德治內容，把道德觀念融入社會方方面面，提升基層群眾的思想道德素質。通過加大“道德模范”的宣傳力度，樹立鄉村居民學習的榜樣，實現鄉村善治，營造基層治理現代化的良好環境。

（四）塑造法治思維

1.堅持帶頭學法、用法，提高運用法治思維和法治方式解決問題的能力，杜絕違法用權行為。公務員應該注重法律知識和法治思維的學習和培養，主動學習法律法規，大力提升自身法治思維，提高自己的法律知識水平，做到在各項治理活動中都依法辦事，堅決不出現違法執政的情況。通過培養法治思維，讓公務員知道以法治為基本遵循來思考問題、解決矛盾，因為現代化的社會治理必須是依法的治理，所以每個公務員都要培養法律意識，學習法律知識用法治思維來思考問題。

2.加強法治思維，提升培訓力度。基于這種培訓消除“官本位”“關系本位”思想，帶頭學習憲法、民法典等法律知識，培養用法治思維思考問題的意識，營造良好法治氛圍，把學習內容融入執法實踐，做到依法辦事，形成學有所用的普法宣傳格局，助推基層治理現代化進程，進而助力公共價值的創造和增加。