我國財產保險產品監管制度的演進和完善

王鑫澤 劉謖 中國銀行保險監督管理委員會上海監管局

財產保險產品監管是保險監管的重要組成部分，世界各國的保險監管理念、方式、重點存在差異，但普遍實施財產保險產品監管。我國已經形成了以條款和費率規范為主要內容的財產保險產品監管制度體系，在維護金融消費者權益、防范風險、服務社會經濟民生和國家戰略等方面發揮了巨大作用。財產保險產品監管制度體系伴隨著中國保險業改革開放的進程不斷演進和調適，有關其歷史沿革的研究目前還是空白。本文將改革開放以來我國財產保險產品監管領域內關鍵法規和體制的變化作為分期的標準，以監管范圍和監管方法為主線，重現我國財產保險產品分類、分層式監管的演進軌跡，闡明制度供給的邏輯，有助于更加全面地認識財產保險產品監管理念，認清未來監管趨勢，不斷優化監管體制、機制和方法。

一、我國財產保險產品監管制度演進歷程

改革開放后，國內保險業復業。在復業初期，保險業規模有限，保險監管的概念還未形成，沒有專門的財產保險產品監管制度。隨著金融監管體制改革深入發展，以《中華人民共和國保險法》（以下簡稱《保險法》）為基礎、系列配套規章制度為支撐的財產保險產品監管框架逐漸構建成型，并多次作出重大調整。以關鍵法規和體制變化為分期的標準，財產保險產品監管制度的演進可以分五個階段。

（一）監管萌芽期（1983—1999年）

1983年，國務院授權中國人民銀行統一管理全國的金融機構和業務，中國金融監管體系開始于此。當時，保險監管與管理的功能區分并不清晰，1983年的《中華人民共和國財產保險合同條例》和1985年的《保險企業管理暫行條例》均未涉及保險產品監管。隨著國內保險業逐步發展壯大，自1986年起，兵團保險、平安保險、太平洋保險等公司的成立，打破了中國人民保險獨家經營的局面，產品監管伴隨市場競爭產生。1995年的《保險法》第一百零六條明確：“商業保險的主要險種的基本保險條款和保險費率，由金融監督管理部門制定。保險公司擬訂的其他險種的保險條款和保險費率，應當報金融監督管理部門備案?！边@標志著保險產品監管的法律地位和監管方法開始確立。1998年11月，原中國保監會正式成立，國內保險業進入分業監管時代，保險監管體系獨立并向專業化縱深發展，帶來財產保險產品監管制度的重大變革。

（二）體系奠基期（1999—2002年）

經過短暫的過渡期后，原中國保監會迅速推進專業化的產品監管制度，于2000年印發了《財產保險條款費率管理暫行辦法》。該辦法規范了財產保險產品條款基本要素及設計原則，對財產保險產品進行分類并提出相應的備案要求，指定“法律責任人”負責合法合規性審查，并針對違法違規行為設定相應法律責任。這是我國財產保險產品監管史上的奠基性規章，其初步建立了一套獨立且較為完備的財產保險產品管理制度。

在這期間，財產保險產品采用1995年《保險法》中“制定＋備案”的分類監管模式。由于市場和監管還處于探索磨合期，監管理念和監管方式偏向嚴格謹慎，原保監會承擔了較重的監管職責，主要險種由監管部門制定，造成監管部門與主管部門的定位不清晰，監管部門實質性介入保險合同內容設定并承擔解釋說明的責任，在一定程度上影響了經濟活動開展。當財險市場進入發展快車道時，上述特點開始顯現出負面影響。

（三）體系形成期（2002—2009年）

為了適應我國加入世界貿易組織后財險業全面開放的需求，進一步推動國內保險業發展，《保險法》在2002年進行了大面積修訂，界定了保險監管部門的產品監管職責：關系社會公眾利益的保險險種、依法實行強制保險的險種和新開發的人壽保險險種等的保險條款和保險費率，應當報保險監督管理機構批準。保險監督管理機構審批時，遵循保護社會公眾利益和防止不正當競爭的原則。審批的范圍和具體辦法，由保險監督管理機構制定。其他保險險種的保險條款和保險費率，應當報保險監督管理機構備案。2002年的《保險法》實行“審批＋備案”的產品分類監管模式。在這個模式下，原中國保監會于2005年印發《財產保險公司保險條款和保險費率管理辦法》，實施“保監會＋派出機構”分層監管模式，并界定審批制適用范圍為：依法實行強制的保險；機動車輛保險，包括機動車輛損失保險、商業第三者責任保險及其附加險等；投資型保險；保險期間超過一年的保證保險和信用保險。其他產品適用備案。同時，產品監管理念與國際銜接，開始突出公司內控約束和消費者權益保護，新增“精算責任人”要求，并細化“法律責任人”和“精算責任人”的職責。

《財產保險公司保險條款和保險費率管理辦法》（2005版）還有兩個重點：一是財險條款費率監管與銷售行為監管分離。對于已經審批或者備案的保險條款和保險費率，允許保險機構組合使用，無需審批或者備案，對產品銷售行為不作程序性約束，釋放了市場活力，但產生了“報行不一”的問題。二是允許財險公司分支機構根據本地需求開發地方性產品，向屬地保監局備案。但是財險公司分支機構產品開發能力差異較大，產品監管沒有信息系統的支持，監管部門難以掌握在售產品的全部情況，區域間、監管部門內部的信息不對稱使得監管難度很大。市場上出現有損公平原則的產品和“有條款、無費率”的產品，發生未依法履行變更申報程序即擅自修改保險責任范圍和保險費率的行為。

為解決上述問題，2008年11月，原中國保監會印發《關于規范財產保險公司產品管理有關工作的通知》（保監發〔2008〕106號），對各財產保險公司的全部產品開展自查整改，清理不合規產品；中國保險行業協會組織制訂行業示范條款，測算純風險損失率。這項工作對市場問題果斷進行糾偏，在當時起到了十分重要的作用。

（四）完善提高期（2009—2018年）

2008年國際金融危機之后，我國保險監管順應國際監管改革趨勢，加強監管能力建設和金融消費者權益保護，對財產保險產品監管制度作出重大調整。

第一，設置法定懲處措施?！侗ｋU法》于2009年再次修訂，在法律層面進一步強化監管約束，增加產品違規有關的行政處罰措施：“保險公司使用的保險條款和保險費率違反法律、行政法規或者國務院保險監督管理機構的有關規定的，由保險監督管理機構責令停止使用，限期修改；情節嚴重的，可以在一定期限內禁止申報新的保險條款和保險費率。”產品監管制度自此基本成型。

第二，突出金融消費者權益保護。原中國保監會印發《財產保險公司保險條款和保險費率管理辦法》（2010版），在總則中提出“保護投保人、被保險人和受益人的合法權益，維護保險市場競爭秩序”，保險消費者權益保護原則被納入產品監管領域，成為監管的主要目標之一，契合我國財險產品監管制度發展階段實際。當時財險公司的保險產品出現一些不規范現象，“貼條險”等諸多不符合保險原則、具有博彩性質的產品引發輿情風險。2014年6月，原中國保監會印發《中國保監會關于規范財產保險公司保險產品開發銷售有關問題的緊急通知》（保監產險〔2014〕88號），強調保險利益、費率公平和遵守社會公序良俗，不得銷售誤導和虛假宣傳。后續制度建設總體上都充分重視金融消費者權益保護。

第三，財險產品監管權集中上收。取消分層監管模式，產品開發職能全部上收至總公司，產品監管權全部上收至原中國保監會。原中國保監會將審批范圍中有關“依法實行強制的保險”表述，修改為“中國保監會認定的其他關系社會公眾利益的保險險種和依照法律和行政法規實行強制保險的險種”，停止使用地方性產品。

第四，完善財險產品監管配套制度。2017年《財產保險公司保險產品開發指引》和《財產保險公司產品費率厘定指引》開始實施，主要內容包括：一是實施產品公開、抽查和退出機制，首次闡明個人和非個人產品的定義，強化對個人消費者權益的保護；二是新增可行性報告、精算報告等方面的要求，對保險公司產品開發、條款設計、費率厘定全流程提出原則性要求，發揮保險公司內部糾偏糾正功能，列舉了產品開發禁止性行為，避免不符合法律法規、不符合保險原則、侵害消費者權益的產品輕易流入市場；三是加強保險公司內控約束和資本約束，要求保險產品開發精算必須衡量對公司償付能力的影響。這兩個文件意義深遠，針對性和可操作性很強，健全了財產保險產品監管框架，進一步落實了源頭治理的監管原則。

第五，建立財產保險產品監管信息系統。2016年，原中國保監會辦公廳正式啟用備案產品注冊平臺，大幅提升了備案資料上報效率，建立保險產品電子化報備和信息管理系統，保險產品管理實現電子化，保險公司經營效率、保險市場活力和監管效率大幅提升。

但在取消分層監管之后，備案保險產品數量和增速大幅提升，工作壓力全部集中到原中國保監會，先銷售后備案的模式使監管資源與監管職責不匹配的問題開始凸顯，在一定程度上存在監管滯后的現象，市場需求和監管效能之間的矛盾成為監管部門面臨的重大問題。

（五）改革深化期（2018年至今）

2018年4月8日，中國銀保監會正式掛牌運行，對全國銀行業和保險業實行統一監督管理。監管改革帶來監管理念和監管方式的持續更新，財產保險產品分類、分層式監管再次作出重大調整，擴大了備案產品的范圍，加大屬地銀保監局的責任。2020年2月，中國銀保監會印發《關于進一步加強和改進財產保險公司產品監管有關問題的通知》（銀保監辦發〔2020〕17號），依據此文件，絕大多數財險產品采取備案制，備案監管權下放至各銀保監局。2021年10月，中國銀保監會印發《財產保險公司保險條款和保險費率管理辦法》（2021版），以部門規章的形式為分類、分層式監管提供了法律依據，將產品審批范圍限定在“關系社會公眾利益的保險險種、依法實行強制保險的險種”，并優化備案流程，進一步提升備案效率。

新的分層監管體系體現了金融監管體制改革成果，突出“放管服”原則，運行兩年多以來，取得了明顯的效果：銀保監會將更多精力用于政策規則制定，組織產品檢查、抽查工作，監管效能大幅提升，出臺了《責任保險業務監管辦法》《意外傷害保險業務監管辦法》等多項專門監管辦法，融入產品開發、使用和管理的相關要求，進一步細化相應產品的監管要求，提升了產品監管的一致性和規范性；各銀保監局貼近市場、熟悉機構，通過程序性備案提前了解產品，有權對問題產品和風險苗頭采取措施，更好地履行消費者權益保護和風險防范的職責。

二、財產保險產品監管制度演進的啟示和展望

回顧30多年的發展歷程，財產保險產品監管在保險監管框架下演變出專業體系，形成分類、分層式監管制度，并不斷進行改革調整，體現了監管與市場、風險與穩定的動態平衡關系。財險產品的復雜性以及現階段我國保險市場不成熟等原因，導致損害消費者權益的潛在風險無法通過保險市場本身來消除，需要監管部門加以限制，這將在較長時期內持續存在?，F在，站在更高的起點，要總結歷史經驗，掌握發展邏輯，進一步完善財產保險產品監管制度。

（一）財產保險產品監管制度演進的啟示

1.保護消費者權益是核心

產品監管天然與消費者權益保護相一致，對某些金融產品進行監管干預是保護消費者權益的重要舉措。我國財產保險產品監管的總體趨勢是不斷通過立法和強化監管措施來加強消費者權益保護，《財產保險公司保險條款和保險費率管理辦法》等制度持續優化、細化產品監管方式方法，從保險產品開發到銷售的全流程貫徹公平原則，糾正侵害消費者合法權益的行為。

2.提升公司內控水平是重點

《財產保險公司保險產品開發指引》和《財產保險公司產品費率厘定指引》等制度強化公司自我約束，提高內控水平，抑制規模沖動和短期利益傾向，壓實機構主體責任，筑牢市場規范的微觀基礎。

3.激發市場活力是方向

產品監管領域持續深化“放管服”，通過監管權下放和擴大備案產品范圍來提高備案效率，鼓勵創新，激發市場活力。近年來，巨災保險、安全生產責任保險、首臺（套）重大技術裝備保險、特色農業保險等一大批險種投放市場，豐富了保險功能，服務我國經濟社會高質量發展。

4.提升監管效能是保障

監管部門要尋找市場競爭與秩序的平衡點，有效的監管能夠給予市場更多的競爭空間并在更高水平上達到平衡，反之，為了穩定和安全的需要抑制競爭，監管成本和社會成本都很大。監管權設置的演變歷程體現了監管效能原則。總體上，我國財險產品監管能力在不斷加強，是激發市場活力的有力保障。

5.應用監管科技是實現路徑

在數字化時代，應用監管科技，有效使用監管資源，是提升監管效能的實現路徑。注冊平臺、電子化報備和管理信息系統大幅提升了備案實施效率，也增強了監管者獲取產品信息、及時采取監管措施的能力，全方位提升消費者權益保護、內控約束、市場活力的水平，是產品監管發展的必經之路。

（二）對監管趨勢的展望

隨著經濟社會發展、財險市場變化和監管體系的完善，我國財產保險產品監管制度將會繼續演進，有三個重點方向值得關注。

1.建設更加完善的財險產品監管體系

我國財險產品監管的配套制度將更加完備，監管規則進一步細化、優化，形成產品“售前—售中—售后”全流程監管體系。監管模式將更加注重行為監管與審慎監管的貫通、產品監管與償付能力監管的協同，全面加強公司治理與內控約束。監管科技水平將持續提高，通過自動化流程降低監管成本，提升監管標準的一致性；通過監管數據共享與集成，建立數據驅動的監管和算法監管，保護消費者權益，防范金融風險。

2.實施更加精準的財險產品差異化監管

一是公司差異化監管，綜合使用各種監管評級評估的結果，包括償付能力監管評級、風險綜合評級、法人治理評估、消費者權益保護監管評價等，給公司賦予不同的創新權限，并建立創新產品保護機制，持續提升保險市場活力。二是產品差異化監管，加大消費者權益保護力度，將更多監管資源用于個人類產品、特殊類產品的監管，對其他類型產品實施更加寬松便利的監管方式，使產品設計更加靈活、研發更貼近市場需求、反饋速度更快、對新場景和新風險的供給效率更高。

3.發揮更加強大的財險功能

財險行業和財險的功能是宏觀經濟運行中不可或缺的一環，財險資源是促進經濟發展的重要要素，財險產品已經廣泛嵌入經濟發展各環節。財險產品監管要引導行業發揮保險功能，實現風險減量，提升我國經濟體系的韌性，抵抗氣候變化、外部災害等風險沖擊。要在產品監管中貫徹新發展理念，加大對國家重點戰略、新型經濟業態的保險供給，踐行綠色金融、ESG理念等，更好地服務政府和社會治理，增強財險行業的國際競爭力。