廣西高等教育成本分擔實施現狀與優化路徑探析

王桂軒

一、完善教育成本分擔制度體系是高等教育綜合改革的必然要求

近年來，隨著我國高等教育體系從“精英化”到“大眾化”再到“普及化”的跨越式發展，廣西高等教育也迎來較快發展。根據廣西教育經費統計相關數據，截至2020年末，廣西高等院校已經達到82所，較2000年增加了52所；本專科在校生規模達到了118.41萬人，較2000年增加了106.63萬人。隨著高等教育規模的快速增長，辦學空間和教育成本與日俱增，高等教育發展與教育投入的矛盾逐漸顯現，高校辦學壓力不斷增加。逐步構建由政府、受教育者、社會和高等學校共同分擔的機制，完善高等教育成本分擔制度體系是高等教育發展和綜合改革的必然選擇和結果。

(一)事業單位成本核算的新要求

在理論界，高等教育成本分擔已成為共識。由于高等教育的準公共產品屬性，高等教育既對受教育者個人人力資本的提升有益，也對國家經濟和社會發展起到推動作用，政府和相關受益者都與高等教育產品效益相關聯，這是高等教育成本分擔機制的理論基礎。實踐中，綜觀包括美國、日本、德國在內的諸多國家，高等教育成本基本上都遵循由政府、受教育者、社會和高等學校共同分擔的機制。2019年12月，財政部印發了《事業單位成本核算基本指引》，要求包括高等院校在內的事業單位自2021年1月1日起進行成本核算。高等教育成本分擔機制是在科學合理的成本核算體系基礎上，科學、準確地核算高等教育成本，既可準確判斷高等教育投入的科學性，又有助于評價高等教育投入效益。因此，按照統一規范要求對事業單位成本進行核算，既是高等教育成本分擔機制建立與完善的實際需求，也是對后期探討高等教育成本分擔工作的科學指引。

(二)高等教育綜合改革的內在要求

為配合高等教育綜合改革步伐，國家根據高等教育需求相繼出臺了一系列法律法規、規章制度。1989年出臺了《關于普通高等學校收取學雜費和住宿費的規定》，意味著高等教育不再免費，首先以政策形式肯定了高等教育應該實行成本分擔機制。1999年發布的《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》提出，“在非義務教育階段，要適當增加學費在培養成本中的比例，逐步建立……成本分擔機制”。2010年發布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》提出，要完善非義務教育培養成本分擔機制，根據培養成本等調整學費標準；實行受教育者合理分擔培養成本等籌措經費機制。2015年修正的《中華人民共和國高等教育法》從法律層面提出：“高等教育實行以舉辦者投入為主、受教育者合理分擔培養成本、高等學校多種渠道籌措經費的機制。國務院和省、自治區、直轄市人民政府依照教育法第五十六條的規定，保證國家舉辦高等教育的經費逐步增長。國家鼓勵企業事業組織、社會團體及其他社會組織和個人向高等教育投入。”從國家政策走向可以看出，我國高等教育成本分擔方式由1989年以前的免費教育已逐步形成現在的由政府、受教育者、社會和高等學校共同分擔的基本格局，完善高等教育成本分擔機制也是高等教育發展和綜合改革的內在要求。

(三)財政職能轉型的迫切需要

國家“十四五”發展規劃綱要明確提出，到2035年高等教育毛入學率要達到60%。我國高等教育已進入普及化發展階段。高等教育的高速發展，離不開財政投入力度的不斷加大。根據教育部2019年有關數據顯示，我國財政性教育經費總投入為50178.12億元，首次超過了5萬億元，占GDP的比例連續8年超過4%，政府對于高等教育的財政投入無論是在絕對量上還是在相對量上都在逐年增加。(1)教育部:國家財政性教育經費占GDP比例連續8年超4%[EB/OL].光明網，2020-11-03.但根據《2020年全國教育經費執行情況統計快報》數據分析，全國高等教育經費投入相比其他層次教育經費投入增幅較為緩慢，僅為3.99%，略高于學前教育增長幅度，位于倒數第二；全國普通高等學校生均教育經費支出較其他層次教育經費支出呈現唯一一個負增長，降幅為3.78%。以上數據表明，高等教育規模擴張速度與財政投入比例不相適應，由于國家財政支持力度有限、地方財力水平不均、財政投入方式單一等因素，高等教育規模發展與內涵提升與現有財力保障與支持方式不匹配的現象日益凸顯。因此，迫切需要財政職能轉型，建立財權與支出責任對等的政府間教育財政關系，重點發揮財政引導作用，是現在乃至未來高等教育財稅體制改革的重點，也是完善當前高等教育成本分擔機制的重中之重。

(四)學費制度改革的現實要求

基于現行高等教育成本分擔格局，我國已基本形成一套較為完整的由政府部門主導的學費定價體制和機制，即“確定培養成本基礎—生均培養成本核算—培養成本分擔—高校學費定價”。2015年修訂的《中華人民共和國高等教育法》第六十二條明確了“國務院教育行政部門會同國務院其他有關部門根據在校學生年人均教育成本，規定高等學校年經費開支標準和籌措的基本原則”。“以支定收”的原則為建立和完善高等教育發展提供了可靠的資金來源和保障體系，也為高等教育學費制度改革提供了前提。學費定價按照1996年頒布的《高等學校收費管理暫行辦法》中“高等學校學費占年生均教育培養成本的比例最高不得超過25%”和2015年發布的《關于2015年規范教育收費治理教育亂收費工作的實施意見》中“各省(區、市)要對年生均教育培養成本進行全面監審，高校學費標準應嚴格按照不高于生均培養成本25%核定”的有關規定執行。這表明高等教育各利益獲得主體必須進行相應的成本分擔。黨的十八屆三中全會提出“建立權責發生制的政府綜合財務報告制度”，2015年政府會計準則陸續發布，2018年中共中央、國務院印發《關于全面實施預算績效管理的意見》，2019年1月1日起正式施行《政府會計制度》，2021年1月1日起正式進行事業單位成本核算，這說明未來以高等教育培養成本為基礎的學費定價機制必將在政府會計改革的帶動下呈現新發展，為高等教育成本分擔體系建立提供科學合理的條件和公正的環境。

綜上所述，高等教育受益者必須要支付學費，但學費并不是教育價格，而是教育成本的分擔。因此，逐漸成形的教育成本核算為高等教育成本分擔提供了可能，而以成本核算為基礎的學費定價機制體現的更是成本與收益相匹配原則，核算和度量高等教育成本不僅為分析和考核高等教育成本效益提供依據，還為高等教育學費定價標準的制定和教育成本分擔比重提供科學合理的依據。

二、廣西高等教育成本分擔的現狀及存在問題分析

(一)財政是高等教育成本的主要承擔者且承壓較大

高等教育是我國教育事業發展的重要組成部分，目前，廣西高等教育仍然以公辦高等院校辦學為主。在高等教育辦學過程中，財政撥款是廣西高等教育辦學收入的主要構成部分，2020年廣西高等教育財政性教育經費投入220.44億元，占高等教育經費總量的61.79%，較2016年增加了5.78個百分點。從財政投入規模來看，2020年較2016年增加106.49億元，增長了93.45%。(2)歷年《中國教育經費統計年鑒》。國家財政性教育經費投入占教育經費總投入的比重及投入增長幅度表明，國家財政性經費投入是廣西高等教育經費的主要構成部分，財政分擔了高等教育成本的主要部分，這充分體現了我國經濟的快速增長以及各級政府對高等教育的重視。廣西2020年完成財政收入2800.61億元，較2016年的2454億元增加了346.61億元，增幅為14.12%，(3)歷年《廣西財政年鑒》。遠遠低于同期廣西高等教育財政性教育經費投入增長幅度。這一現象表明，廣西在后續的高等教育發展中，財政很難繼續保持對高等教育投入的增長幅度。近年來，新冠肺炎疫情對我國經濟社會發展產生了較大沖擊，作為高等教育成本的主要分擔者，廣西財政面臨一定的壓力。

(二)受教育者是高等教育成本分擔的重要組成部分但貢獻度有所下降

自20世紀90年代中期高等學校并軌收費制度建立以來，受教育者逐漸開始分擔高等教育成本。2020年廣西高等院校學費收入為97.63億元，占當年高等教育經費收入356.76億元的27.37%，受教育者成為廣西高等教育成本分擔的重要組成部分。2016～2020年，廣西高等教育學費收入規模從64.68億元增加到97.63億元，增加了32.95億元，增長50.94%，(4)歷年《中國教育經費統計年鑒》。這一增長幅度低于同期廣西高等教育經費總收入的增長幅度。從占比分析，學費收入在高等教育經費總收入中的占比由2016年的31.79%下降到了2020年的27.36%。(5)歷年《中國教育經費統計年鑒》。上述分析表明，廣西高等教育受教育者在成本分擔中的作用在減弱。主要原因是廣西高等院校的學費收費標準自2013年以來沒有進行過較大規模的調整，廣西普通本科學費收費標準一直維持執行《廣西壯族自治區物價局 廣西壯族自治區財政廳 廣西壯族自治區教育廳關于調整我區普通高等學校學費收費標準有關問題的通知》規定的學費標準水平。例如，該通知中規定的學費標準：農學類專業3800元/生·學年，文史法哲教育學類專業4200元/生·學年，理工管理經濟學類專業4600元/生·學年，醫學類專業5400元/生·學年，這些專業的收費標準至今仍維持在較低的水平。相對較低的學費收費標準難以滿足高等教育快速發展的需要。學費收費標準始終保持多年前的低水平，這與廣西當地經濟社會發展和居民收入水平的增長明顯不相匹配，學費收入難以合理分擔因為物價水平上漲等因素引起的高等教育成本增加。對于廣西的許多高等院校新建校區，由于近年來高等教育受教育人數增加，學校辦學規模日益擴張，迫使許多高校不斷建設新校區以滿足現有的辦學需要。緩慢增長的學費收入規模難以滿足學校新校區建設的資金需求。因此，廣西許多高校選擇向銀行等金融機構或社會資本舉債來建設新校區，許多高校也因此背負了較大規模的債務，這對高校的健康有序發展產生了一定的不利影響。

(三)社會力量參與高等教育成本分擔積極性增加但作用發揮不夠明顯

為鼓勵社會力量參與興辦教育，國家相繼出臺了《中華人民共和國民辦教育促進法》和《國務院關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的若干意見》；2018年廣西也印發了《廣西壯族自治區人民政府關于鼓勵社會力量興辦教育促進民辦教育健康發展的實施意見》。同時，為了鼓勵廣西公辦本科高校大力吸引廣大校友、企業等社會力量支持和參與高等教育發展，2021年廣西財政廳和教育廳聯合印發了《自治區直屬公辦本科學校捐贈收入財政配比資金管理辦法》，對于高等院校獲得的社會捐贈收入，根據所獲捐贈的額度給予一定的財政資金配比獎勵。

近年來，廣西許多高等院校相繼建立和完善了吸引社會力量辦學的機構，在學校下設校友辦或校友工作室等二級機構專門負責校友工作，成立學校的教育發展基金會等組織吸收社會力量投入辦學資金。同時，部分高校把產教融合平臺建設、校企合作等作為學校的重點項目傾力打造。在政府政策的激勵以及各高校的努力下，社會力量參與高等教育的積極性有所增加，民辦高校辦學的規模和積極性也相繼有所提高，校企合作項目逐漸增加。但是，在高等教育成本分擔上，社會力量的貢獻度依然比較薄弱，作用不夠明顯，社會捐贈收入在高等教育辦學收入中的占比不夠突出。社會捐贈收入和民辦學校中舉辦者投入等在廣西高等教育經費中的占比非常小，2016年為0.18%、2020年為0.04%。(6)歷年《中國教育經費統計年鑒》。社會力量在高等教育成本分擔中所作的貢獻較小。企事業單位作為高等教育人才的主要輸送單位，參與人才培養的力度、廣度、深度遠遠不夠，這也致使高校培養和輸出的人才與企事業單位對人才的需求之間往往存在一定的差距。社會力量參與高等教育成本分擔的積極性不夠存在多方面的原因，包括高等院校對社會力量參與高等教育的重視程度不夠、有效的辦法舉措不多、自主籌集辦學資金的主動性和創新性也不足；社會力量特別是企業對高等教育人才的重視不夠，主動與高校對接、聯合培養適合企業發展需要且專業對口人才的做法不夠，不愿意從企業長遠發展考慮經費投入參與高等教育的發展；等等。

(四)高校自我“造血功能”提升但成本分擔作用仍然不足

相比舉辦基礎教育的中小學，高等院校擁有較大規模的預算經費、國有資產、比較靈活的創收政策，以及較好的社會聲譽和品牌效應，也得到了社會的普遍尊重。廣西的許多高校通過舉辦培訓、函授、自考等社會辦學方式增加了一定的繼續教育收入；通過加強對學校國有資產出租或在閑暇時的有償開放使用獲取資產使用和租賃收入；與政府、企事業單位等開展科研項目、產業項目合作獲取項目合作收入和科研收入等，高校自我“造血功能”得到了一定的顯現和提升。根據廣西教育經費統計報表數據得知，2020年，廣西高等教育經費中，培訓費收入為6.85億元、租金收入為1.32億元、后勤保障凈收入為1.43億元，三項收入合計達9.6億元，占到非財政性辦學經費收入136.32億元的7.04%，占高等教育經費總收入的2.69%。但是，相比廣西高校所擁有的資產規模以及各項資源優勢，高校在自我增加收入能力方面依然比較薄弱。繼續教育收入中，函授、自考收入占比較大，培訓凈收入規模不大；資產有償使用和租賃收入規模與高校的資產總規模不相匹配，許多高校的資產存在閑置浪費嚴重等現象。這說明高校自我“造血功能”不明顯，在成本分擔機制中作用仍顯不足。

(五)高校成本管控增強但成本核算支撐體系尚未完全建立

近年來，財政部門通過加強對“三公”經費支出和一般性支出的嚴格管控和壓減，大力推行預算績效管理等一系列舉措，對廣西高等院校辦學中的鋪張浪費現象進行了一定遏制，高校“三公”經費支出和一般公用預算經費支出規模有所下降。隨著《管理會計應用指引》《事業單位成本核算基本指引》《事業單位成本核算具體指引——高等學校(征求意見稿)》等制度文件的推出，高校成本管控有了一定的制度依據，也必將推動高校成本核算管理向前邁進。然而，長期以來高校采用以收付實現制為基礎的財務會計核算體系，無論是高校的財務人員還是管理層都習慣了“以收定支”的經費管理模式，經費多則多開支、經費少則少開支，沒有經費就不開展相關工作。在此模式下，高校的成本管控意識相對落后，許多高校并未把教育培養成本作為一項重要的指標進行考核和監督。從高校成本核算支撐體系來看，目前，廣西絕大多數高校都沒有建立起真正的成本核算信息系統，也未開展真正的成本核算。對于培養一名大學生的成本是多少、不同專業大學生在培養成本上的差異有多大、高校現有的支出規模和正常的運行成本差距多大、是否存在不合理成本以及規模有多大、辦學成本與收入的匹配關系如何等一系列問題，許多高校都沒有真正厘清，在現有的情況下真正厘清難度也較大。由于缺乏對高等教育成本數據的準確了解和掌握，財政也較難實施真正的差異化生均撥款制度，學費收費標準的調整也缺乏必要的參考依據。高校成本核算體系落后的主要原因，一方面是國家所頒布的關于高校成本核算與管理的制度體系不夠完善，高校的財務管理一直傾向于重財務核算而輕成本核算；另一方面是現有的以財政撥款為主導的高等教育投入方式，長期以來形成的“以收定支”的經費管理模式，許多高校都缺乏進行成本核算的積極性和動力。

三、優化廣西高等教育成本分擔路徑的對策建議

(一)完善政府間教育財政關系、優化高等教育差異化生均撥款制度

建立財權與支出責任對等的政府間教育財政關系是完善政府間教育成本分擔機制的重要內容，有利于確保高等教育財政投入的穩定和持續。要按照科學規范、權責清晰、財力協調、區域均衡的原則，建立中央和地方財政事權和支出責任相匹配的財稅體制；厘清各級財政關系，強化廣西各級人民政府分級負責機制；明確教育基本公共服務領域自治區政府與市、縣政府共同財政事權范圍；明確政府間教育經費支出責任，細化各級政府共同分擔高等教育支出責任與比例要求；形成穩定的各級政府事權、支出責任和財力相適應的制度，確保高等教育財政投入的穩定性和可持續性。

深入探索優化實施高等教育差異化生均撥款制度。在財力有限且增長緩慢的大背景下，既要充分考慮廣西所有高等院校的共性因素，也需考慮部分高等院校的特定因素。共性因素需要考慮不同專業人才的培養成本、辦學層次、院校的類型、專業就業率、地區的經濟發展和物價水平等，特定因素需要考慮院校的發展階段、學校新校區建設、收入結構和規模情況等。通過選取不同類型的院校，從人才培養方案出發，分析不同專業的人才培養時間、所需的軟硬件環境、人才培養所在區域的經濟發展水平等因素，綜合評價各類專業人才培養成本；基于培養成本進一步計算撥款差異系數，形成更加完善且具備一定傾斜性的生均撥款制度，通過優化財政撥款的結構和投入重點，充分發揮財政在高等教育成本分擔中的導向作用。

(二)進一步完善高等學校學費管理制度體系

受教育者分擔部分高等教育成本已經成為不爭的事實，然而，廣西高等教育學費收費標準較長時間維持低水平，與地方經濟社會發展水平和受教育者家庭收入增長幅度等不相適應，因此，必須進一步完善高等院校學費管理制度體系。一是適時調整受教育者分擔高等教育成本的比例。1996年《高等學校收費管理暫行辦法》首次將我國高等教育成本分擔比例具體量化，即高校學費標準占生均教育培養成本最高比例不得超過25%。學費標準應與教育成本保持一定比例關系，但該比例距今已執行了二十多年，“25%”的政策紅線長期未能調整。隨著社會經濟發展迅速，高校招生規模擴大，當地物價水平逐年提高，人員成本負擔壓力日益加重等因素均導致高校教育投入漲幅迅速，受教育者所分擔的25%的教育培養成本已無法彌補高校教育投入成本。建議有關部門充分調研當前社會經濟發展情況下的高等教育成本構成狀況，適時調整高等教育成本分擔比例。二是建立高校有差別的學費定價機制。不同地區、不同層次的學校以及不同專業學生的培養成本存在較大的差異，因此，在出臺高校學費收費標準時應該按不同地區、不同層次的學校、不同專業進行差別定價。例如，針對培養成本投入多且預期收益較高的新興或實操性專業，其學費定價應高于普通專業，逐漸形成高校有差別的成本分擔機制。三是建立學費標準的動態調整機制。廣西普通本科的學費收費標準較長時間維持在2013年物價部門核定的收費標準水平，與全國其他高校的收費標準相比，廣西高校教育收費標準明顯偏低，與廣西經濟發展水平和居民收入增長情況明顯不相符，因此，應當建立起適應當地經濟發展、與學生培養成本相對應的高等教育學費標準動態調整機制。

(三)建立高等教育發展激勵機制，激發社會力量主動分擔高等教育成本

隨著我國高等教育事業的飛速發展，企事業單位、社會團體等力量已經成為高等教育發展的受益者。因此，應構建相應的激勵機制吸引廣大社會力量積極主動地參與高等教育事業發展，適當分擔高等教育發展成本。一是要構建社會力量參與高等教育發展的“雙贏”機制。高等院校可以利用多年積淀的人才、教學、科研平臺等資源優勢，與廣大社會力量在職員培訓、訂單式人才培養、科研項目合作、技術攻關等領域進行深入的校企、校地合作等。高等院校應當為社會力量參與高等教育事業發展提供可靠途徑和基礎平臺，在專業技術人才服務、社會聲譽營造等方面給予社會力量回報。二是政府部門應結合高等教育發展實際，完善相關政策措施，創新對社會資源引入的制度基礎，為社會力量參與高等教育事業發展提供便利條件和一定的優惠政策。三是要加強對學校成立的教育發展基金會等機構的監督管理，讓社會力量投入的辦學資源得到有效合理的管理和利用，適時地向社會公開有關資源的使用情況和財務報告，讓社會力量充分信任高校的管理能力和水平，建立起良好的合作、信任機制，為高校與社會力量的持續、健康合作打下基礎。

(四)加強高校財務和資源管理，增強高校自我“造血功能”

高校在固定資產、社會品牌效應、智力人才等方面具有得天獨厚的優勢，高校應當充分利用資源優勢實現自我“造血”。一是要加強對資產的有效管理和運營，提高資產的使用效率和效益。通過出租出借、合作經營開發等方式，推進學校鋪面、食堂、校內停車場等資產的市場化運作。構建資產管理智能化平臺，積極探索學校資產的調劑和共享共用機制，盤活所有的教育教學資產，在保證正常教學和師生業余使用的基礎上，將體育場館、圖書館、學術報告廳、教室在閑置狀態下有償向社會開放。二是要充分發揮好高校主動服務社會的職能，在服務中為高等教育事業發展增加收入。充分發揮好高校的學科專業優勢和人才隊伍優勢等，為社會提供高端、高品質的社會培訓、繼續教育、訂單式人才培養等服務，增加高校的社會收入。三是要在科研項目、技術攻關、咨政服務等領域開展廣泛的社會合作，充分利用高校的人才、智力、平臺等優勢，為社會提供可靠的、高水平的智力服務，既能很好地實現高校服務社會的職能，又能為高校創造一定的科研智力服務收入。

(五)構建高等教育成本核算支撐體系，增強成本管控水平和能力

成本管控是構建良好的高等教育成本分擔機制的重要舉措，有效的成本控制可以降低高等教育發展的成本壓力，解決部分高校發展的資金困難問題。有效的成本管控必須建立起科學合理的高等教育成本核算體系，準確、科學地核算高等教育成本，為教育成本分擔提供合理可靠的依據。一是要在《高等學校教育培養成本監審辦法(試行)》《事業單位成本核算基本指引》和即將出臺的高等學校成本核算具體指引等制度規范下構建起人才培養成本核算的制度體系，明確高等教育成本核算的對象、范圍、內容、適用的方法等。二是要完善高等教育成本核算的技術環境。完善高校成本核算框架體系，通過建設相應的信息系統實現財務核算與成本核算數據間的聯系與共享。三是要明確高等教育責任和義務間的關系，建立成本與收益相匹配的高等教育成本補償機制。教育的成本補償特性決定了教育過程中所發生的資源消耗應得到相應的回報。按照“誰受益、誰負擔”的公平原則，教育成本應由國家、受教育者、社會、高等院校等按照合理比例進行分擔，建立由財政撥款、學生收費、捐資助學、校辦產業分擔等多元化教育成本補償機制。基于準確核算的各類專業、各學歷層次學生的培養成本，在財政投入補償上實施分專業、分層次的差異化生均撥款制度，對受教育者依據不同專業、不同學歷層次制定差異化的學費收費標準。通過獲取準確的成本核算數據和建立起差異化的撥款和收費制度，真正構建起成本與收益相匹配的高等教育事業成本分擔機制和投入機制，為高等教育事業的健康、可持續發展提供制度和數據保障。