個(gè)人養(yǎng)老金：明晰定位，穩(wěn)步推進(jìn)

何文炯

養(yǎng)老金是最受社會(huì)關(guān)注的民生保障項(xiàng)目。隨著經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和百姓生活水平不斷提高，人們?cè)趽碛谢攫B(yǎng)老金的同時(shí)，希望有更多的補(bǔ)充性養(yǎng)老金，使自己在年老之后能夠過(guò)上更幸福的生活。為此，國(guó)家通過(guò)各種途徑為補(bǔ)充性養(yǎng)老金發(fā)展創(chuàng)造條件。2022年4月8日，國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于推動(dòng)個(gè)人養(yǎng)老金發(fā)展的意見(jiàn)》(以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》)。這是一款特殊的養(yǎng)老金產(chǎn)品，也是一款特殊的金融產(chǎn)品，是一項(xiàng)全新的事物。目前社會(huì)各方對(duì)此了解不多、理解不一，因而需要明晰其功能定位，進(jìn)而明確社會(huì)相關(guān)各主體在其中的職責(zé)，完善相關(guān)的制度和政策，使其能夠朝著正確的方向健康發(fā)展。

一、明晰功能定位，完善相關(guān)政策

《意見(jiàn)》中所說(shuō)的“個(gè)人養(yǎng)老金”是第三層次養(yǎng)老金中的一個(gè)特殊項(xiàng)目，或者說(shuō)是一款特殊的養(yǎng)老金融產(chǎn)品。事實(shí)上，養(yǎng)老金體系由三個(gè)部分構(gòu)成，通常稱為“三個(gè)層次”。第一層次是基本養(yǎng)老金，其職責(zé)是為社會(huì)成員年老之后提供持續(xù)穩(wěn)定的收入，確保其具有購(gòu)買基本生活資料的能力。這一項(xiàng)目由政府依靠國(guó)家強(qiáng)制力組織實(shí)施，以社會(huì)化的方式籌資，并由國(guó)家財(cái)政負(fù)責(zé)兜底。我國(guó)目前的基本養(yǎng)老金有職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩個(gè)項(xiàng)目。第二層次是職業(yè)年金(含企業(yè)年金)，旨在為工薪勞動(dòng)者提供基本養(yǎng)老金之外的職業(yè)養(yǎng)老金。此類項(xiàng)目通常由職工及其所在工作單位共同籌資，由用人單位或其委托的機(jī)構(gòu)承擔(dān)管理和運(yùn)行。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)則，我國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位必須建立職業(yè)年金，但其他用人單位自愿建立。第三層次是個(gè)人養(yǎng)老金，由社會(huì)成員個(gè)人繳費(fèi)，由保險(xiǎn)公司、銀行、基金公司等金融機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)經(jīng)營(yíng)管理，包括各類養(yǎng)老保險(xiǎn)和以領(lǐng)取養(yǎng)老金為目標(biāo)的各類儲(chǔ)蓄型金融產(chǎn)品，這是社會(huì)成員的自主自愿自費(fèi)行為。

由此可見(jiàn)，《意見(jiàn)》中的此款“個(gè)人養(yǎng)老金”是眾多個(gè)人養(yǎng)老金產(chǎn)品中比較特殊的一種。其特殊性在于：一是由政府制定統(tǒng)一的規(guī)則；二是由政府部門(mén)建立統(tǒng)一的信息平臺(tái)；三是由政府提供一定的稅收優(yōu)惠。《意見(jiàn)》的出臺(tái)，意味著中央高度重視養(yǎng)老金問(wèn)題，這是推動(dòng)多層次養(yǎng)老金體系建設(shè)的實(shí)質(zhì)性行動(dòng)。可以預(yù)期，這一政策將產(chǎn)生以下積極效應(yīng)：一是增強(qiáng)全社會(huì)的養(yǎng)老儲(chǔ)備意識(shí)并大幅度增加養(yǎng)老領(lǐng)域的財(cái)富準(zhǔn)備；二是使中高收入群體年老之后有更多的養(yǎng)老金，這個(gè)群體在參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)并繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)之后，還有余力參加這個(gè)項(xiàng)目；三是為金融市場(chǎng)提供一筆長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金，從而促進(jìn)金融市場(chǎng)的繁榮，并在一定程度上促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

基于這樣的理解，需要給此款“個(gè)人養(yǎng)老金”以清晰的功能定位，并把握以下幾點(diǎn)。一是不要讓此款“個(gè)人養(yǎng)老金”承擔(dān)過(guò)多的職責(zé)。事實(shí)上，這只是第三層次養(yǎng)老金多個(gè)品種中的一種，所以不要隨意夸大其地位和作用。二是“個(gè)人養(yǎng)老金”參加者不必以參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)為前提。此款“個(gè)人養(yǎng)老金”由社會(huì)成員自主決策、自愿參與、自費(fèi)購(gòu)買，但有稅收優(yōu)惠，因而不必對(duì)參加者有限制。現(xiàn)實(shí)中，確有部分社會(huì)成員未參加職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)或城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，這需要通過(guò)改進(jìn)現(xiàn)行制度設(shè)計(jì)來(lái)擴(kuò)大覆蓋面，而不是依靠這種限制來(lái)提高基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的參與率。三是保持適度的稅收優(yōu)惠水平。有人認(rèn)為，此項(xiàng)“個(gè)人養(yǎng)老金”的參與者將是中低收入群體，這樣的理解是不準(zhǔn)確的。事實(shí)上，低收入群體由于缺乏繳費(fèi)能力，不可能參與此項(xiàng)“個(gè)人養(yǎng)老金”。所以，此項(xiàng)“個(gè)人養(yǎng)老金”的參與者將主要是中高收入群體。將稅收優(yōu)惠給予這個(gè)群體，政府應(yīng)當(dāng)慎重決策，尤其是要防止為了提高“個(gè)人養(yǎng)老金”這個(gè)項(xiàng)目的參與率而給予較高的稅收優(yōu)惠待遇。

二、明確政府部門(mén)職責(zé)，創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境

在多層次養(yǎng)老金體系建設(shè)過(guò)程中，每一個(gè)項(xiàng)目需要有清晰的功能定位，每一個(gè)社會(huì)主體需要有明確的職責(zé)分工。唯有這樣，這個(gè)體系方能有效運(yùn)行并達(dá)成其目標(biāo)。就我國(guó)的現(xiàn)實(shí)而言，第一層次發(fā)展相對(duì)較快，雖然還存在諸多缺陷，但其惠及范圍一直在擴(kuò)展。2021年底全國(guó)參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人數(shù)為102871萬(wàn)人，其中職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為48074萬(wàn)人，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為54797萬(wàn)人。職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保職工為34917萬(wàn)人，離退休人員為13157萬(wàn)人，基本養(yǎng)老金年人均42928元；城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)參保人數(shù)為54797萬(wàn)人，實(shí)際領(lǐng)取待遇人數(shù)為16213萬(wàn)人，基本養(yǎng)老金年人均2291元。然而，作為第二層次的職業(yè)年金發(fā)展緩慢，公職人員基本上實(shí)現(xiàn)人人擁有職業(yè)年金，但在非公共部門(mén)，擁有職業(yè)年金的企業(yè)數(shù)和職工人數(shù)均不足9%。與此同時(shí)，作為第三層次的個(gè)人養(yǎng)老金擁有者更少，多年來(lái)一直沒(méi)有確切的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，但從各方面的信息可以判斷參保者不多。由此可見(jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老金體系存在以下缺陷：一是基本養(yǎng)老金待遇在群體之間差距過(guò)大，退休職工的基本養(yǎng)老金是老年農(nóng)民基本養(yǎng)老金的18.7倍，老年農(nóng)民的基本養(yǎng)老金難以保障其基本生活需要。二是由第二層次和第三層次構(gòu)成的補(bǔ)充性養(yǎng)老金發(fā)展緩慢，有人稱之為“基本養(yǎng)老保險(xiǎn)一險(xiǎn)獨(dú)大”，這與30多年來(lái)政府一直提倡的多層次養(yǎng)老金體系目標(biāo)差距甚大。這次國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《意見(jiàn)》，旨在促進(jìn)第三層次養(yǎng)老金的發(fā)展。因此，需要基于“有效市場(chǎng)”和“有為政府”的原則，進(jìn)一步明晰政府與市場(chǎng)的關(guān)系，這里的關(guān)鍵是政府及其各部門(mén)的職責(zé)。

(一)人社部門(mén)的職責(zé)

根據(jù)《意見(jiàn)》精神，人力資源和社會(huì)保障部門(mén)負(fù)責(zé)組建、維護(hù)此款“個(gè)人養(yǎng)老金”的信息系統(tǒng)，并與有關(guān)方面保持聯(lián)系合作與信息互通。同時(shí)，需要注意到，在養(yǎng)老金體系的三個(gè)層次中，作為第一層次的基本養(yǎng)老金是重中之重，其主管部門(mén)是人力資源和社會(huì)保障部門(mén)。目前，整個(gè)基本養(yǎng)老金體系以及其中的兩項(xiàng)制度(職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn))均存在諸多缺陷，需要盡快改進(jìn)制度設(shè)計(jì)。這里的關(guān)鍵是，明確把基本養(yǎng)老金作為國(guó)民的一項(xiàng)基本權(quán)益，按照國(guó)民權(quán)益平等的原則，保持適度的基本養(yǎng)老金給付水平，統(tǒng)一基本養(yǎng)老金制度的相關(guān)政策。當(dāng)前的重點(diǎn)是按照“抑峰填谷”的思路，保持退休職工基本養(yǎng)老金適宜的增長(zhǎng)幅度，穩(wěn)步提高以老年農(nóng)民為主體的老年居民基本養(yǎng)老金待遇水平，控制和縮小這兩個(gè)群體的基本養(yǎng)老金待遇差距。使以職工為主體的中高收入群體對(duì)基本養(yǎng)老金有理性的、穩(wěn)定的預(yù)期，使他們有參與第三層次中此款“個(gè)人養(yǎng)老金”和其他養(yǎng)老金的內(nèi)在動(dòng)力。

(二)金融監(jiān)管部門(mén)的職責(zé)

此款“個(gè)人養(yǎng)老金”是一種特殊的養(yǎng)老金融產(chǎn)品，與其他養(yǎng)老金品種不同，這是政府統(tǒng)一制定規(guī)則并提供稅收優(yōu)惠的產(chǎn)品，金融監(jiān)管部門(mén)承擔(dān)監(jiān)管的職責(zé)。但是，此款“個(gè)人養(yǎng)老金”是全新的一種產(chǎn)品，而且它會(huì)與其他金融產(chǎn)品發(fā)生各種各樣的聯(lián)系，參加這款“個(gè)人養(yǎng)老金”的社會(huì)成員對(duì)其個(gè)人權(quán)益比較敏感，對(duì)與此相關(guān)金融產(chǎn)品也很敏感，尤其是對(duì)需要個(gè)人承擔(dān)相應(yīng)風(fēng)險(xiǎn)更為敏感，這就給金融監(jiān)管部門(mén)帶來(lái)了更多新的問(wèn)題。所以，金融監(jiān)管部門(mén)需要高度重視這一款產(chǎn)品及其相關(guān)金融產(chǎn)品的監(jiān)管問(wèn)題，尋求有效的管理體制、監(jiān)管方式和工作機(jī)制。另一方面，此款“個(gè)人養(yǎng)老金”政策的實(shí)行，將會(huì)使資本市場(chǎng)上有一筆長(zhǎng)期穩(wěn)定的資金，這將有益于金融市場(chǎng)的活躍，但也需要加強(qiáng)和改進(jìn)金融監(jiān)管。

(三)稅務(wù)部門(mén)的職責(zé)

《意見(jiàn)》明確此款“個(gè)人養(yǎng)老金”享受稅收優(yōu)惠，同時(shí)規(guī)定“稅務(wù)部門(mén)依法對(duì)個(gè)人養(yǎng)老金實(shí)施稅收征管”。這說(shuō)明稅務(wù)部門(mén)在其中擔(dān)當(dāng)重要職責(zé)。這里的關(guān)鍵是把握好稅收優(yōu)惠的“度”。其一，如果國(guó)家對(duì)此項(xiàng)個(gè)人養(yǎng)老金給予較高的稅收優(yōu)惠，則會(huì)導(dǎo)致全社會(huì)收入差距擴(kuò)大，這與共同富裕的原則相悖，因?yàn)榈褪杖肴后w無(wú)力購(gòu)買、無(wú)法參與，因而無(wú)法得到這種優(yōu)惠。其二，對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)實(shí)行稅收優(yōu)惠是全世界的通行做法，國(guó)家應(yīng)當(dāng)把有限的稅收優(yōu)惠資源用于基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，所以對(duì)職業(yè)年金和個(gè)人養(yǎng)老金的稅收優(yōu)惠水平應(yīng)當(dāng)顯著低于對(duì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的稅收優(yōu)惠。

此外，養(yǎng)老金體系三個(gè)層次的稅收優(yōu)惠應(yīng)當(dāng)整體考慮。這款“個(gè)人養(yǎng)老金”政策實(shí)行之后，許多人可能涉及三個(gè)項(xiàng)目的繳費(fèi)和待遇享受問(wèn)題，因而其稅收優(yōu)惠政策應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮，即三個(gè)項(xiàng)目作為一個(gè)整體來(lái)考慮，而且要注意到繳費(fèi)端和待遇領(lǐng)取端兩頭。尤其需要指出的是，這三個(gè)層次中的第一層次即基本養(yǎng)老金是最重要的，涉及每一個(gè)社會(huì)成員并承擔(dān)保障其老年基本生活之需要。所以，稅收優(yōu)惠政策首先需要保障基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩項(xiàng)制度的有效落實(shí)。

三、提高金融機(jī)構(gòu)服務(wù)能力，增加產(chǎn)品吸引力

在我國(guó)，金融機(jī)構(gòu)在提供個(gè)人養(yǎng)老金服務(wù)方面已經(jīng)有100多年的經(jīng)驗(yàn)，包括保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老保險(xiǎn)和銀行等金融機(jī)構(gòu)提供的以養(yǎng)老為目的的儲(chǔ)蓄服務(wù)。但是，最近的這款“個(gè)人養(yǎng)老金”產(chǎn)品有許多特殊性，而且與此相關(guān)的諸多金融產(chǎn)品如何設(shè)計(jì)、如何經(jīng)營(yíng)，又會(huì)有許多新的問(wèn)題。這對(duì)于金融機(jī)構(gòu)來(lái)說(shuō)，既是發(fā)展機(jī)會(huì)，也是一種挑戰(zhàn)，因此我們的金融機(jī)構(gòu)需要培育與此相關(guān)的服務(wù)能力，重點(diǎn)包括以下幾點(diǎn)。

一是優(yōu)化產(chǎn)品設(shè)計(jì)，增強(qiáng)社會(huì)成員對(duì)“個(gè)人養(yǎng)老金”及相關(guān)產(chǎn)品的理解度。作為一款特殊的“個(gè)人養(yǎng)老金”產(chǎn)品，并將有許多金融產(chǎn)品可能與之相關(guān)，因而可能會(huì)使相關(guān)產(chǎn)品變得復(fù)雜多樣，一般社會(huì)成員的理解難度就會(huì)增加，加上金融市場(chǎng)存在多種不確定性，社會(huì)成員理解的難度會(huì)進(jìn)一步加大，尤其是許多參與者對(duì)這一項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)認(rèn)識(shí)不足。從國(guó)內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)看，金融產(chǎn)品越復(fù)雜，理解的難度就越大，尤其是像我國(guó)這樣的現(xiàn)代金融知識(shí)普及度較低的國(guó)家。所以，要設(shè)計(jì)通俗易懂的金融產(chǎn)品，使普通百姓能夠理解、接受乃至喜歡。

二是著力提高資金的投資回報(bào)率。這款“個(gè)人養(yǎng)老金”采用個(gè)人賬戶制，即完全積累制，因此投資回報(bào)率很重要。盡管有關(guān)規(guī)則中都明確寫(xiě)著“風(fēng)險(xiǎn)自擔(dān)”，但參加者總是希望有比較理想的投資回報(bào)。所以，金融機(jī)構(gòu)需要不斷提高投資運(yùn)行能力，更好地滿足參加者的期望，從而增強(qiáng)產(chǎn)品的吸引力。

三是充分重視管理服務(wù)工作。個(gè)人養(yǎng)老金制度的參與率可能很高，因而會(huì)涉及一個(gè)龐大的群體，但這是一項(xiàng)全新的工作，需要做好相應(yīng)的管理和服務(wù)工作，這里包括服務(wù)規(guī)則的清晰度、服務(wù)體驗(yàn)的便捷度、產(chǎn)品解釋的清晰度、運(yùn)行過(guò)程的透明度等。