優化事業單位全面預算管理的措施分析

文/沈娟（安徽省地質礦產勘查局326地質隊）

一、引言

全面預算管理是對單位可預期的未來經濟活動實施的計劃、控制以及績效評價，實施全面預算管理主要是為了確保資金的規范性和高效使用，并為單位的可持續發展提供保障。一直以來，我國事業單位的管理相對寬泛、過于簡單，特別是內外監督約束機制更是匱乏。隨著我國市場經濟的不斷發展，傳統的事業單位體制已經無法適應外部環境的變化，低效的、粗放式的預算管理模式中存在的問題逐漸凸顯出來，必須不斷優化事業單位全面預算管理體系的構建，才能適應經濟社會快速發展的大趨勢。與傳統意義上的預算管理相比，全面預算管理是一種對特定組織機構的經營運轉進行全過程的監控機制，涉及事前、事中以及事后等不同的方面。面對外部經濟環境的快速變化，事業單位的財務管理活動所面臨的風險也在不斷增加，只有嚴格實施全面預算管理工作，才能有效應對事業單位在財務管理活動中出現的風險。因此，各事業單位必須采取積極有效的措施，確保全面預算管理工作能夠得到有效、全面、合理的推進，為事業單位的可持續發展提供強有力的保障。

二、相關概念闡述

（一）事業單位的基本界定

所謂事業單位主要是指為了維護社會的公益性，積極開展文化、科教等相關活動的非營利性服務機構。有的事業單位同時也是行使行政職權的組織機構，根據經費保障的模式可以將事業單位分為：全額撥款事業單位、自收自支事業單位以及差額撥款事業單位三種不同的形式。

（二）事業單位全面預算管理的特征

從理論上看，事業單位全面預算管理與企業的全面預算管理并不存在任何差異，但是作為事業單位并不以盈利作為主要目的，因此，事業單位的全面預算管理擁有自己的特點：事業單位實施全面預算管理是以實現事業發展為主要目標，企業則是以盈利為目的作為主要目標；事業單位的收支項目較為簡單，主要是針對項目經費和基本經費的收支進行完善的預算管理；這些單位全面預算管理具有公開性，并且接受公眾的監督與審核；事業單位是中國獨具特色的組織結構，在實施全面預算管理的過程中缺乏可以借鑒的成功典范；事業單位的預算編制，基礎性數據較為匱乏。

（三）事業單位全面預算管理的流程

從相關理論的內容可知，事業單位全面預算管理一共包括四個環節，每個環節之間是相互聯系、相互遞進的關系。事業單位在進行全面預算管理的實際工作中，必須對運行流程進行重新梳理，嚴格落實每一個環節。事業單位在預算執行的過程中要嚴格監督并控制資金的用途，確保資金的使用安全性，對預算中出現的計算和實際收支的偏差要做出科學而詳細的分析，并做出相應的調整，以此來確保整體目標的實現。最后對資金使用的合理性與有效性進行評價與考核，使全面預算管理的流程更加科學化、規范化。

（四）事業單位預算編制的方法

事業單位通常用的預算編制方法是基數法和零基法，基數法又稱為增量法，主要是以事業單位上一年度的決算結果作為主要依據，并且結合本單位以往年度在經費使用方面存在的經驗和教訓，適當地調整、增減新一年度的預算金額。零基法則并不參照上一年度的決算結果，而是在確保預算控制目標和本單位整體目標高度一致的情況下，結合本單位可供分配的資源來確定預算的額度。

三、事業單位實施全面預算管理中存在的問題

（一）全面預算管理意識淡薄

目前，大部分事業單位全面預算管理意識較為淡薄，這在很大程度上阻礙全面預算管理的有效落實。例如：一些事業單位的管理層并未及時更新全面預算管理的理念，對于預算編制等并未進行系統的、全面的學習，沒有從思想上深刻認識到掌握全面預算管理的重要意義，忽視了全面預算管理工作在事業單位管理中的重要性；還有的事業單位管理者單純地將全面預算管理工作認為是純粹的財務活動，使得全面預算管理很難落地實施。再例如：有的事業單位的普通員工并沒有深刻而全面地認識全面預算管理工作，簡單地認為全面預算管理工作與自己無關，忽略了全面預算管理的整體性、全面性特征，思想認識上的偏差使得事業單位全面預算管理在真正有效落實過程中困難重重。

（二）全面預算目標的制定還存在不足

對于事業單位而言，如何才能有效地、合理地對政府資源進行規劃，如何才能將總體目標通過全面預算管理工作得到具體落實，以此來確保事業單位工作目標的實現、各項活動的有序開展，這已經成為目前單位在制定全面預算目標時必須高度關注的問題。然而目前大部分事業單位在制定預算目標時還存在諸多不足，例如：部分事業單位制定的預算目標不切合實際，不注重效果。之所以產生這樣的問題，主要是由于這些事業單位的大部分資金來源是國家財政撥款，他們在收入方面沒有壓力，更缺乏市場競爭的意識，再加之管理水平十分有限，使得預算目標在設置時并未與本單位的實際狀況密切融合，最終使得這些事業單位在制定預算目標時夸大或者高估了風險的發生，嚴重影響了預算的后期執行。再例如：有的事業單位在制定預算目標時缺乏全面性和完善性，并未將本單位的中長期預算目標和短期目標與規劃融合在一起。這些事業單位將關注點集中在預算目標的制定上，忽略了對公用經費、人員經費等方面的重視，特別是在資產管理方面更是缺乏明確的目標，最終導致國有資產管理出現漏洞。

（三）預算編制存在問題

全面預算管理工作的源頭是進行預算編制，科學而合理的預算編制充分體現出全面預算管理工作的深度和廣度。進行預算編制的本質就是要解決事業單位在既定的、有限的財力安排下，使本單位的各項支出更加高效、合理，避免出現財政資金浪費的問題。然而目前在事業單位的預算編制中存在的問題也較為明顯，并且與事業單位的實際需求相脫節。例如：有的事業單位在進行預算編制時缺乏完善的流程，A事業單位預算編制工作主要是由財務部門負責，完成二上二下的預算編制流程，作為一個普通的管理部門，財務部門在預算編制工作中所發揮的作用極為有限，只依靠財務部門很難讓同級部門和全體工作人員認識到全面預算管理的重要性。再例如：有的事業單位預算編制方法缺乏科學性與完善性，A事業單位的預算編制方法較為落后，通過計數法完成基本經費支出的編制，并且按照人數和一定的比例小幅度地增加了預算金額；A事業單位的業務部門采用零基法完成項目預算的編制，對于一些新的項目，該事業單位的業務部門有時會采用基數法的方式完成預算編制，由于對實際的預算執行情況缺乏科學的、充分的調研與考察，導致項目預算在申報過程中存在一定的主觀性和隨意性，最終導致預算的執行與目標相差甚遠。

（四）預算的執行與控制力度不足

目前大部分事業單位在預算執行過程中缺乏剛性約束，導致預算的執行和控制問題頻出。例如：A事業單位缺乏內部控制環境，雖然該事業單位搭建了一系列相關的財務規章與制度，但是這些分散的制度與管理辦法并未形成真正的內部控制體系。由于缺乏風控系統、科學的風險評估機制，導致該事業單位在預算執行過程中并未起到自我防范、自我約束的作用。再例如：A事業單位并未將現有的信息化系統充分融合到預算執行監督中。A事業單位目前已經構建了OA辦公系統和NC賬務系統，但是這兩個系統之間是相互獨立的，并未充分融合在一起，以便發揮更大的價值作用。在OA系統中，預算的上報和審批、支出審批這兩個模塊之間相互獨立，缺乏預算執行控制的功能，一旦出現預算支出額度超出下達的額度時系統缺乏警示功能，而只能通過人工審核才能達到預算控制的效果和目標。

（五）預算績效評價與考核存在缺陷

預算績效考核與評價是全面預算管理中的重要環節，良好的監督機制，能夠及時發現在預算管理中存在的問題，并迅速作出處理，從而避免問題的進一步擴大，徹底瓦解各部門之間存在的難點，補齊其中存在的短板，同時將預算管理目標與單位戰略目標之間存在的偏差及時進行糾正。然而在預算管理的實踐中，一些事業單位在預算監管上與要求還存在較大差距，預算績效評價與考核制度不完善、預算監管范圍模糊。

四、優化事業單位全面預算管理的有效措施

（一）轉變觀念，高度重視全面預算管理工作

作為事業單位的領導層必須盡快轉變觀念，高度重視全面預算管理工作在事業單位管理中的重要性，加強對全面預算管理相關知識和理念的學習，從思想上真正重視全面預算管理工作。另外，事業單位可以借助自身的優勢，從微信平臺、內部報刊、OA辦公系統等不同的傳播途徑提升單位內部全體員工的全面預算管理意識，為在本單位內部順利實施并推進全面預算管理工作奠定基礎。全民預算管理工作是一項系統性強、較為復雜的工程，開展全面預算管理工作需要具有較強專業能力的工作人員共同進行縝密的研討，因此，各事業單位應盡快提升財務人員的綜合素養，防止在全面預算管理工作中出現脫節的現象，夯實此項工作的基礎數據信息，為保證事業單位全面預算管理工作的科學性、可持續性、系統性、合理性創造條件。

（二）制定科學而合理的全面預算目標

全面預算管理要求事業單位必須確定合理的、科學的全面預算目標，并且將全面預算目標與本單位的戰略目標融合在一起，通過對預算目標的量化與分解，認真分析本單位各職能部門當期的重點工作、預算的財力空間等，最終確定既定的戰略發展目標。例如：各事業單位要實現當年度的財政預算目標與本單位長期規劃的有機融合，清晰地認識到預算目標在制定時不要好高騖遠、不能脫離本單位的實際。

（三）完善預算編制

未來發展戰略是事業單位的長遠發展目標，在進行預算編制時也要以事業單位的發展目標作為主要依據，并始終與戰略發展的方向保持高度一致，因此，各事業單位應盡快完善預算編制，從預算編制的流程、基礎準備工作開始，一直到預算編制方法的選擇、預算指標體系的優化。例如：事業單位應盡快優化預算編制流程，確保預算編制全員參與；事業單位應進一步優化預算編制方法，在預算編制方法的選擇上可以全部采用零基法，零基法與基數法相比，更具有優化管理、實事求是、績效優先、量力而行的重要優勢，特別是對于事業單位而言，采用零基法進行預算編制有利于提高全面預算管理水平，能夠促進事業單位提高績效管理水平。

（四）加大預算的執行與控制力度

各事業單位應進一步強化剛性約束，加大預算的執行與控制力度，嚴格做到開源節流。各事業單位應對預算執行流程重新進行梳理，進一步規范化和細化執行過程中的每一個環節，實現良好的自我約束、實現控制活動的提前化，做到預算執行管理過程的目標化、依據化以及精細化。例如：A事業單位結合自身的實際狀況建立了預算執行月度跟蹤機制，這樣能夠對預算支出情況進行實時的、高效的、動態化的監督，對于執行進度較慢的專項資金及時作出警示，并提醒這些職能部門加快分配的進度，確保財政資金能夠真正落到實處。再例如：事業單位應嚴格管理資金，進一步規范并調整預算流程。

（五）實現科學的預算績效評價與考核

為了確保全面預算管理工作在事業單位的順利實施，各事業單位應構建科學而完善的預算績效評價與考核機制。例如：A事業單位逐步實現了業財融合，加快了本單位信息化發展的步伐，創建了能夠實現業務數據和財務數據互連、共享的項目數據庫，從而為預算績效目標的設置與評價結果的應用提供了更有效的、更準確的數據支撐。再例如：A事業單位結合自身的實際狀況，設置了涵蓋預算管理全過程的績效評價指標體系，績效管理實現了事前預測、事中控制、事后績效評價監督的閉環系統。

五、結語

綜上所述，作為一項系統性、綜合性強的內部控制管理活動，全面預算管理在事業單位的實施涵蓋了每一個職能部門和每一個業務環節，使事業單位現有的各項資源得到有效整合與優化配置，全面提升了事業單位資金的使用效率。因此，事業單位必須轉變思想、強化全面預算管理思維、加大預算執行的剛性約束力度，在單位內部構建科學的全面預算管理體系，為確保全面預算管理的規范、合理執行奠定基礎。