當前國有企業審計監督面臨的困難及對策建議
——以南京市為例

文/沈宇瓊（南京市審計局）

一、南京市屬國有企業的發展現狀

南京市屬國有企業主要是指南京市國資委監管的13家企業，分別是主要從事基礎設施建設的城建集團、交通集團；主要從事保障房建設、自來水供應、地鐵建設等民生保障的安居集團、水務集團及地鐵集團；主要從事城市功能區融資建設的東南集團、河西集團；主要從事工業、金融、農業、體育、旅游等產業投資運營的新工集團、紫金集團、新農集團、體育集團、旅游集團以及近年來新成立的大數據集團。

近年來，南京市國有企業不斷推動國資國企改革，有力促進國有資本做優做大，不斷提升規模效益和社會效益，發展水平不斷提高，具體來看，表現在以下幾個方面：第一，國有企業的規模逐年擴大，資產規模不斷做大，營業收入及利潤總額也同步提升，發揮了其經濟效益。第二，擴大投資規模，優化產業布局。各市屬國有企業牢牢把握“穩增長”目標，投資動力持續增強，投資總額呈逐年遞增態勢。同時，積極發揮主業優勢，國有資本向關鍵領域和優勢產業聚集，產業投資規模不斷增大，工業結構從傳統工業轉變為戰略性新興工業和先進制造業，投資范圍也從傳統產業逐漸向節能環保、新能源等新型行業轉移。第三，不斷深化國企改革，成效日益顯現。市屬國有企業堅持以轉換企業經營機制、增強資本運營活力為出發點，持續推動混合所有制改革，取得了階段性成效。第四，建立市場化經營機制。公司治理體系繼續得到改善。南京市屬國有企業進一步完善董事會機構設置，有力發揮董事會職能作用。多家子企業啟動實施了職業經理人制度試點，通過多種方式積極引入和培育職業經理人，有力推進法人治理結構更加制衡有效、職責明確。企業工資決定機制市場化改革也在不斷深化，國有企業薪酬分配體系更趨市場化。

當然，南京市屬國有企業在發展中仍存在一些制約因素，亟需審計監督予以促進完善。首先，由于南京市的國有企業承擔了大量城市建設、產業先導、民生保障和公共服務職能，故形成了大量公共服務等功能性資產，從而較大影響了自身盈利能力。其次，受產業特點影響，個別集團優質資源少，盈利能力較弱。同時，受企業歷史遺留問題制約，目前仍有多家低效劣勢企業尚未完成清退工作。近兩年來，各市屬企業通過關閉清算、吸收合并等方式，清退了多家低效劣勢企業（即主要包括處于停產歇業狀態的關停企業和長期虧損、扭虧無望的低效企業），這些企業處于資不抵債狀況，且將持續虧損，影響了國有資本運營效率和效益。主要原因：一是歷史欠賬大，清退成本高。多戶低效劣勢企業賬面反映欠稅和逾期借款本息數額較大，且普遍不具備清償能力，清退難度較大。二是涉及人員多，安置壓力大。清退中面臨職工勞動關系轉移、人員分流安置、托管費用籌集等方面，存在較大維穩壓力。三是土地房產情況復雜，清理難度大。在清退過程中既涉及確權、解押等權利瑕疵，又涉及相關稅費負擔，清理難度較大。

二、南京市屬國有企業的審計監督開展情況

近年來，對南京市屬國有企業的審計監督工作主要是在摸清市屬國有企業資產總體規模和運營情況的基礎上重點圍繞重大政策措施落實、重大風險防范、資產運營績效等三大方面研究存在的體制機制障礙和突出問題，促進提高國有資產運營效率，推進國有企業提升發展水平和治理能力，有效發揮國有資本在全市打造創新名城和美麗古都中的關鍵作用。對南京市屬國有企業的審計監督主要呈現以下幾個特點：

一是創新組織方式，豐富審計內容。過去，對市屬國有企業的審計監督主要以領導人員經濟責任審計及相關專項審計調查為主。近年來，通過市本級國有資本經營預算專項審計、資產運營情況專項審計調查、投資績效審計調查等多種審計形式，從不同維度對市屬國有企業開展審計。同時，積極構建“兩統籌”工作機制。在項目計劃階段，加強多個審計項目的橫向統籌融合；在項目實施階段，加強上下級審計機關的縱向統籌協作，加強政府審計、社會審計與內部審計的審計協作，發揮監督合力；加強企業審計與其他各項審計的統籌協調，實現“一審多項”“一審多果”“一果多用”，有力提升審計監督質量，提升審計監督現代化水平。

二是針對企業特點，分類實施審計。根據各市屬集團的戰略定位、主業板塊以及職能作用的差異性，南京市屬國有企業可劃分為主業處于充分競爭行業和領域的商業一類，主業處于重要行業和關鍵領域、主要承擔重大專項任務的商業二類，提供公共產品和公共服務的公益類等三類標準。在編寫審計實施方案過程中，根據企業的不同特點，審計人員將審計重點也放在不同的方面：商業一類企業重點關注其經濟效益的提升；商業二類企業重點關注其重大任務的落實；公益類企業重點關注其民生保障等社會效益情況。

三是聚焦政策熱點，提升審計質效。審計監督聚焦供給側結構性改革，以及防范化解重大風險等政策熱點，主要圍繞近年來南京市委市政府出臺的創新名城建設、產業政策提升、國資國企領域改革等主要方面的政策措施要求，重點關注深化國有企業改革、落實供給側結構性改革、推進經濟結構戰略性調整和“瘦身健體”、提質增效等政策，特別是優化產業布局、調整產業結構、推進兼并重組、創新驅動發展等措施落實情況。以監督促服務，幫助國企切實貫徹落實中央和省市重大政策措施，推動國有資產保值增值，促進產業轉型升級。

三、當前國有企業審計遇到的困難和瓶頸

（一）審計范圍尚未實現全覆蓋

國有企業審計的重點之一是對國有企業從資產管理向資本管理的過渡。對于國有資本尚未占多數的國有參股企業，審計監督的關注度還不夠。另外對行政事業單位下屬的國有企業，也未實施重點審計。例如，南京市城鄉建設委員會、南京市交通運輸局、南京市教育局等下屬事業單位所屬企業未劃轉至市屬集團，也未納入國有資本經營預算實施范圍，因此對其下屬企業的國有資產審計監督力度不夠強。根據《國務院關于改革和完善國有資產管理體制的若干意見》有關要求：“穩步將黨政機關、事業單位所屬企業的國有資本納入經營性國有資產集中統一監管體系”，對南京市事業單位下屬企業的國有資產審計監督需進一步推動。

（二）大數據審計尚未全面開展

隨著大數據時代的到來，審計職能經歷了歷史性的變化，傳統的審計方法不再符合高效監督的需要，而對海量數據的審計是必不可少的。尤其在國有企業審計中，審計數據的數據量偏大、數據類型多種多樣、數據的變化形式較為復雜。審計方式也從原來的賬表審計向大數據審計轉變。面對審計工作環境的變化和海量信息，如何更快速、準確地處理數據，從中提取出有價值的審計信息，是新時代背景下每一位審計人員都需要學習和深入思考的重要問題。

目前，在應用大數據方法實行國有企業審計監督方面仍然存在以下問題和不足：一是沒有對國有企業審計所需數據的有效整合和分析，降低了審計的監督效力。即在傳統審計模式下，審計所需數據的收集要想全面及時，必須依靠被審計單位的配合，但是在實踐中往往由于被審計單位對審計有主觀抵觸意識或者由于客觀條件的限制，審計人員所收集和獲取的數據普遍存在不全面、不及時等現象，弱化了對數據的整合和分析效果，難以達到實施大數據審計的基礎條件。同時，當前國有企業審計過程中對于審計數據利用率不高，主要體現在對非結構化的圖片、文檔和音頻等數據的收集能力有限，并且對這些數據的分析和判斷主要依賴于審計人員的主觀業務判斷。因此，審計結果往往更注重審計事項的因果關系而忽視了這些數據之間的相關性分析，使得審計質量存在瑕疵。

（三）審計整改工作仍然存在薄弱環節

在當前的審計整改工作中，還存在對整改工作認識不夠、審計成果利用不充分等問題。一些國企仍認為審計整改只是一種形式，缺乏一定的審計整改意識。他們甚至認為，審計整改就是出具一份審計整改報告，也未將審計整改與企業戰略發展、治理制度體系完善、業務區域布局優化、提質增效與轉型升級等工作結合起來系統思考和充分融合，忽略問題發生的根源，導致整改工作浮于表面。例如在國有企業領導人員離任經濟責任審計項目中，領導人員已經不在被審計企業工作，因此存在被審計國有企業對審計反映的問題和作出的審計決定不夠重視的情況，相同的問題或情況仍然繼續存在。而且，審計結果報告送達國有企業監督管理部門后，對如何利用審計結果對領導人采取哪些獎勵懲處等措施沒有明確規定，對審計結果的利用率不夠高。

四、新時期加強國有企業審計監督的對策與建議

（一）構建國有企業審計監督協同運行機制

在國有企業改革背景下，國家對國企審計監督運行體系發展寄予厚望，也進一步強調了監督審計內部協作作用。如今國家已將審計監督體制融入國家八大監督體系中，有效發揮并提升審計的職能作用是審計發展的方向，審計工作也勢必獲得更多的資源支持。審計工作應加強各組織之間的合作，加強審計項目的溝通。同時，要進一步發揮內審職能作用，借助社會審計力量，為實現協同運行機制奠定基礎，構建符合國家發展要求的審計監督協同機制。

要想進一步加深對國有企業的審計監督，需要發揮國家審計、內部審計以及社會審計的共同作用。建立國有企業審計監督的協調機制，由審計機關負責整合小組工作人員，制定審計項目的工作方案和具體的執行方案，并在各小組之間明確分工。將不同審計人員的優勢結合起來，以實現共同參與、共同監督，發揮審計監督覆蓋范圍的合力。國家審計負責定期召開小組會議，各方可以發表意見，對問題進行探究，形成階段性審計成果，最終由審計機關整合審計成效，形成綜合的審計成果。

（二）構建大數據審計平臺，創新審計方式

一是建立適應國有企業審計特征的大數據平臺，從技術層面為國有企業審計服務。通過該大數據平臺，能夠實現財務信息和業務信息的共享及融合，打破“孤島效應”暢通信息傳遞機制。將會計憑證、稅票資料、經營目標等數據資料，階段性地接入到數據平臺中，有利于審計人員能夠隨時從數據庫中提取所需的審計證據，同時借助人工智能手段，審計人員也能夠更為及時和直觀的獲取審計結果；通過財務信息共享，能夠有效實現跨部門、跨單位的交流與合作，最大限度地節約審計成本。

二是積極加強大數據人才隊伍建設，為國有企業審計提供堅實的人力保障。現代科技為審計人員在審計資料和數據的收集、挖掘、整理、分析方面提供了更全面有效的手段，這將大大提高審計工作的效率，但對審計人員的專業技術需求將會增加。應不斷完善審計人員隊伍，打破既有觀念束縛，一方面要不斷學習和深入理解政府每年出臺的各項政策措施，從理論層面提升自我，還要提高審計人員對大數據、爬蟲等現代科技的及時學習和研究。只有不斷磨煉審計人員的復合型技能，才能更好實現現代科技與國有企業審計的融合發展，切實推動國有企業高質量發展。

（三）切實增強審計整改意識，完善審計整改工作機制

被審計的國有企業應重視審計整改工作，指定主要的公司管理人員為審計整改牽頭負責人，并將審計整改工作列入其重大工作事項，作為長期任務持續落實，同時，國有企業應著力提高審計整改的深度，將整改工作與企業的長效機制建設掛鉤。被審計單位應針對審計報告形成一套完整清晰、條理分明、即時舉措與長效機制相結合的整改方案，并將每一條措施落實到相應的責任部門。同時，被審計單位應關注審計發現問題形成的深層次原因，建立相應完善的機制和規范，確保同樣問題不再出現。對于在整改期限內確實因種種客觀原因無法即時落實或反饋的問題，也應加強與審計部門的溝通匯報，不能消極拖延。

其次，要構建整改聯動機制，一是上級審計機關應將下級審計機關監督范圍內的相關整改事項通報給下級審計機關，下級審計機關也應將整改舉措和整改結果及時匯報給上級審計機關，達到從上到下“齊抓共管”的效果，發揮聯動作用；二是審計機關也應加強與其他政府部門之間的溝通協作，通過聯席會議等制度安排，保證信息的持續交流與溝通，并建立長效工作機制，以便提升審計整改效率。

最后，應加強對整改結果的跟蹤監督。審計機關不能簡單地將出具審計報告等審計文書作為審計項目結束的標志，應進一步重視審計工作，并將整改監督作為一項重要工作來落實。應明確被審計單位的整改目標，要求被審計單位編制整改任務清單，并采取措施，確保及時落實整改。在被審計單位報送整改報告后，要對相關問題展開抽查，核實問題是否確實整改到位，避免口頭整改或者整改流于形式；要加強整改結果的綜合利用，將整改結果及時向上級部門反饋，對整改不及時的企業進行通報，要增強整改工作的嚴肅性，以整改成效推動國有企業高質量發展。

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國有企業，是指國務院和地方人民政府分別代表國家履行出資人職責的國有獨資企業、國有獨資公司以及國有資本控股公司，包括中央和地方國有資產監督管理機構和其他部門所監管的企業本級及其逐級投資形成的企業。國有企業，由國家對其資本擁有所有權或者控制權，政府的意志和利益決定了國有企業的行為。國有企業是國民經濟發展的中堅力量，是中國特色社會主義的支柱。

國有企業作為一種生產經營組織形式，同時具有商業類和公益類的特點，其商業性體現為追求國有資產的保值和增值，其公益性體現為國有企業的設立通常是為了實現國家調節經濟的目標，起著調和國民經濟各個方面發展的作用。按照國有資產管理權限劃分，國有企業分為中央企業（由中央政府監督管理的國有企業）和地方企業（由地方政府監督管理的國有企業）。