農村集體產權制度改革的實踐與探索

文/楊維勇（海東市樂都區達拉土族鄉人民政府）

在市場經濟體制下，國內農村地區的集體資產快速積累，與此同時集體資產產權模糊、資產保護制度不合理等問題涌現，困擾農村地區發展的“三農”問題難以在短時間內得到有效解決，嚴重影響農村地區的經濟發展。在當前形勢下，加強農村集體產權制度改革，無疑是推動現代化農業發展的必然途徑，隨著農村集體資產總量和規模持續增加，閑置集體資產數量也不斷增加。如何實現農村集體資產有效配置、加快資源自由流動、實現城鄉共同發展和鄉村全面振興，是農村集體產權制度改革的主要任務，基于深化改革措施，推動農村經濟高質量發展，增加農民收入，加強黨對農村的管理。

一、農村集體產權制度改革的背景

農村集體產權制度改革背景復雜，第一，農村地區集體發展存在多重問題困擾，一是農村集體資產規模大而產權不清晰；二是農村人口流動性強，人口結構愈加復雜，部分農村地區出現集體成員和外來人口數量倒掛現象，嚴重影響農村人口土地關系以及集體資產管理和收益分配；三是城鄉經濟發展差距較大。第二，財產性收入較少但是農民群眾參加改革的主動性高，一是財產性收入在農民總收入中占比少，是農民群眾增收短板，而改革農村集體產權制度則是補齊短板的重要舉措；二是農村參與改革的主動性提高，農民群眾義務教育普及之后，思想意識大幅度提高，積極參與村集體事務，“小農”意識有所減弱，農民群眾已經逐步適應現代化農業發展要求[1]。第三，在黨的領導下推動頂層制度設計和試點，自2010年開始，黨中央、國務院針對農村集體產權制度改革提出一系列文件、規劃以及意見，高度重視農民群眾的利益，出臺多項政策保障農村集體產權制度改革順利推進，為試點地區指明改革方向，保證改革效率。第四，農村地區技術水平提高，大部分農村地區應用現代化農業生產技術，從而推動集體產權制度改革，比如規模化、機械化，現代已經應用至農業生產活動中，極大程度地提高生產效率，而且智慧農業、智能監測等得到廣泛應用，農村地區的潛在收益增加，鼓勵有關部門積極推動農村集體產權制度改革，為農民群眾爭取更多的收益。

二、農村集體產權制度改革實踐成果概述

（一）完善村集體資產管理運營體系，實現了集體資產保值增值，增加農村群眾財產收入

第一，盤活農村地區的集體資源，尤其是土地資源，有效提高資源利用率。在改革之前，大部分農村地區已經完成土地產權登記工作，而在改革之后，農民的土地承包經營權得到清晰界定，財產性收入明確，解決了農民群眾對流轉土地的擔憂，極大程度地降低了耕地閑置、撂荒等風險[2]。同時在農村集體產權改革過程中，有關部門對農村集體資產進行清查核算，將原本是集體資產而被私自侵占的荒地回收，用于發展農村地區邊角經濟，解決農村地區的四荒問題。

第二，集中各類資源，深化政策扶持效果，有關部門指導農村地區政府整合政策性資金，將其作為經營性資產，并進行折股量化，借助經濟市場的力量運營資產，進一步增加農民群眾的收益。

（二）進一步規范了資產處置程序，強化村民民主意識

農村集體產權制度改革中，逐步實現“資產變股權、農民變股東”的目標，集體資產轉化為股份，并且針對集體資產運營管理的制度標準也出臺運行，比如資產評估、資產等級、資產集中采購等相關內容，進一步保障農村集體資產的處置規范性和完善性。大多數農村地區按照有關部門的指導積極建立理事會、監事會、股東代表大會等機構，明確各自的職責，在職責清晰的前提下，積極有序地參與農村集體資產運營管理，將公開、透明、民主的原則完全融入農村集體產權制度改革中，全面增強農民群眾的民主意識。

（三）化解以往管理矛盾，推進農村經濟穩健發展

相關部門依托于“三資”監督管理系統構建農村集體經濟數字管理系統，進一步優化農村集體資產的管理活動，規范管理程序，化解以往的資產管理矛盾，有序推進農村地區經濟穩健發展。依靠信息技術對農村集體資產、收益分紅、股權變動等信息進行電子化處理和維護，實現村務公開、村收支網上公開，切實保障農民群眾的知情權和參與權，完善農村基層組織結構，增強鄉村治理能力。在農村集體產權制度改革影響下，鄉村兩級干部對“三資”的理解更加準確，清楚認識到自身對清產核資收回的集體資源管理不規范問題，從而及時轉變思想認知，努力發展農村計提經濟，充分利用當地的地理、歷史文化等優勢拓展新產業，為農民群眾增收致富。

三、農村集體產權制度改革中面臨的問題

（一）政策扶持力度有待加強

部分農村地區雖然積極推進農村集體產權制度改革工作，但是缺少強有力的政策支持，地區政府部門可提供的資金和管理人才有限，目前有關部門對于壯大農村集體經濟發展規模只提出了一些原則和導向，缺少實際的方法指導，導致部分資源少、沒有特色產業的農村地區缺少發展規模，難以實現集體經濟穩步發展。同時關于農村集體經濟組織缺少明確的法律條例支持，比如如何認定組織成員資格、分配股權、科學管理等內容都需要法律政策進行指導[3]。

（二）干部權責不夠明晰

在改革過程中，最關鍵的問題是厘清干部權責，即村委和集體經濟組織的權責關系，兩者性質和職能不同，分管不同的事務，因此在農村組織中兩者無法進行互相取代。按照組織職能來看，村委會負責村及公共事務以及公益事業，集體經濟組織負責監督管理農村集體資產，對集體資源進行開發、管理，村委會和集體經濟組織的管理人分別來自不同的群體，其中村委會管理人由農村常住人口投標選舉，經濟組織管理人是從經濟組織內部成員推舉。由于農村地區復雜的人員關系，在競選管理人員時集體經濟組織管理人員同時參與村委會管理人競選，村民對此并無異議，導致出現集體經濟組織中的股東代表，甚至是監事會人員等都是村支書、主任擔任，出現干部權責交叉現象，嚴重影響集體資產資源管理經營以及收益分配，集體經濟組織難以在推動農民群眾增收致富和提供社會服務方面發揮積極作用。

（三）經濟基礎較為薄弱

絕大部分農村地區的集體資產數量少，資源可利用價值有限，開發潛力不高，有關部門在盤活集體資源方面需付出較大的精力。同時農村集體經濟組織中的金融管理體系尚未完善，缺少足夠的運轉資金，金融機構以及社會資本向農村地區傾斜程度小，導致農村集體經濟組織運行障礙大。就目前實際情況而言，大多數農村地區缺少集體經濟收入，雖然通過農村集體產權改革，村集體經濟發展取得一定的成效，但是農村地區貧困局面尚未被完全扭轉，部分集體性收入仍然來源于資產資源出租、賣出等方面，農村地區缺少特色優勢產業作為經濟發展基礎。

四、解決農村集體產權制度改革的經驗探索

（一）進一步強化政策扶持

1.完善農村集體經濟制度相關法律法規

在市場競爭日益加劇的影響下，農村集體經濟發展表現出滯后特點，發展矛盾異常尖銳，在此階段僅依靠基層農村組織的改革創新無法擺脫當前的困境，為使農村集體經濟發展壯大，當地政府部門必須在金融、稅收、服務、技術、土地、法律等方面提供較多的幫助，引導和支持農村基層組織發展集體經濟，為農村集體經濟發展提供良好的政策環境。首先，完善與農村集體經濟制度相關的法律法規條例，第一，在法律中確定農村集體資產的所有權以及所有權主體擁有的權限、職能，建設農村土地資源承包使用權制度、宅基地使用權制度以及集體資產所有權制度；第二，針對土地流轉管理中存在的矛盾糾紛，制定合規的土地流轉程序，規范相關行為，保護農民土地產權，控制土地流轉規模；第三，完善土地流轉合同管理制度、登記備案制度、檔案管理制度等內容；第四，健全金融和財政稅收方面的政策體系，基于政府財政政策構建有助于推進農村集體經濟發展的政策，將減免稅費和財政撥款形成的集體資產的所有權劃分給農村集體經濟組織，同時將此類資產量化為股份，落實到個人[4]。

其次，確定農村集體經濟組織的市場主體地位，從而更好地運行農村集體資產，盤活資產并提高利用率，切實發揮資產資源的價值作用，深挖農村生產資源要素的潛力，加快推進落實鄉村振興戰略。農村集體經濟組織應當作為一個獨立的市場主體，在工商部門注冊，真正參與市場經濟，有關部門可以通過地方政府明確農村集體經濟組織的監管主體以及具體監管內容，全面調動農村群眾共享市場經濟成果的積極性，鼓勵農民群眾在農村集體產權制度改革中增強信心和充滿熱情。

2.完善農村產權交易市場

建立完善成熟的農村產權交易市場是保障農村集體產權改革的關鍵措施，首先，合法合規的市場主體可以進入市場進行交易活動，農村集體經濟組織作為獨立的市場主體可在市場中展開產權交易，而有關部門需要對農村產權流轉交易中的范圍進行研究，本人建議在社會保障堅實的農村地區，可以在聽取農民群眾意愿的基礎上適度放寬產權流轉范圍。但是在放寬產權流轉范圍時需要注意考慮當地的經濟發展水平、社會保障以及農民群眾的主觀意愿，確定放寬時點，有序放寬產權流轉范圍[5]。其次，針對農村產權交易市場的建設應當意識到產權流轉的封閉性特點，并且對其進行妥善處理。產權流轉的封閉性直接影響農村集體產權制度改革成效，因為農民群眾對土地資源有天然的執著，導致籌集農村土地產權交易表現出封閉性，而且持續時間長，針對此問題，有關部門應當保持耐心，參考發達地區針對產權流轉封閉性的解決經驗。再者，細化農村產權交易市場建立措施，一是持續推進確權登記，將農村集體資產所有權確權至農村集體經濟組織中；二是在農村集體產權制度改革試點區構建產權交易平臺，可以選擇以省或是市為單位建立，盡量減少出現“部門主義”“地方主義”，及時統一產權交易流程，建設集信息采集、發布、評估、交易等為一體的服務體系，提高農村產權交易效率；三是增加農村產權交易經紀人，由專業人員統籌處理產權交易事項，提高交易成功率。

（二）完善治理結構，提高農村集體經濟治理水平

農村集體產權制度改革徹底改變了農村地區的治理結構，完善治理結構以及提高農村集體經濟治理水平是當前制度改革的重要任務之一。首先，明確農村地區基層管理組織和集體經濟組織之間的權責關系，理順治理機構的主要職責，改變干部權責交叉的亂象。由于農村地區的人員流動以及人才短缺的影響，權責交叉現象難以徹底消除，但是應盡可能保障職責清晰且功能獨立，因而，有關部門需要從職責、服務、經濟管理等方面對村委會和村集體經濟組織以及村黨委會的職責進行劃分，構建穩定的治理結構。其次，加強對治理結構的監督管理，由地方政府出面安排人員定期對農村集體經濟組織進行經濟審計，著重審查集體經濟組織內部運營治理情況，協助農村集體經濟組織完善“三會”治理結構，實現董事會獨立，以及完善股東代表和監事會的職權，切實提高集體經濟組織的治理水平。

（三）促進經濟發展，增加資金流轉

1.提高經濟管理效率

農村集體經濟組織中的理事會必須定期對集體資產開展清產核資、固定資產清理工作，利用信息技術工具監管新舊集體資產，全方位清查集體資產，梳理集體資產所有權、使用權、手續等信息，做好集體資產臺賬。同時，農村集體經濟組織應當厘清財政性資金和集體資金的邊界，按照相關政策法規對其進行分賬管理和使用，避免混淆不同性質的資金。在運營農村集體資產過程中，集體經濟組織需考慮市場多元化需求，推進產權經營業務多元化，在條件允許的范圍內對存量資產進行二次開發，及時拓展投資渠道，進行資產回購，充分享受政策紅利。比如部分農村地區的地理位置優越，農村集體經濟組織可將發展目光放在物業管理服務上，整合集體資源，向高附加值物業轉型，建立產業園、創業園等；積極開展投資項目，主動投資政府主導的基礎設施建設項目，即水利工程建設、電網建設、鄉村旅游項目等，實現多元化經營，提高經濟管理效率，提升農村集體資產的價值，實現集體收入增加。

2.推動金融支持農村經濟發展，完善金融擔保制度

為打破金融抑制，有關部門應當盡快推進制度創新，支持農村地區的金融交易，建設農村金融市場，推動農村經濟發展。首先，針對農村金融市場建設，應當搭建多層次的金融體系，引入政策型銀行進入市場，對農村集體經濟發展進行支持。同時推動商業金融和合作金融服務農村經濟發展，有關部門可為商業銀行的支農惠農措施提供政策支持和稅收優惠，鼓勵條件允許的地區發展合作金融，將農村集體經濟入股村鎮銀行[6]。而且要求金融機構面向農村地區提供的金融產品，必須圍繞農民、農業合作社、農業企業的需求。其次，完善金融擔保制度，有關部門鼓勵商業擔保機構拓展農村市場，允許其以多種所有制形式發展農村金融擔保業務，保障農村集體經濟穩定發展。

五、結語

綜上所述，自農村集體產權制度改革開始以來，國內完成產權制度改革的地區達80%左右，并且取得較好的成效，得到社會各界尤其是農民群眾的廣泛認可，農民群眾對農村集體產權制度改革的支持和擁護程度非常高，相關的改革計劃推進阻力較弱。在深化農村集體產權制度改革中，相關部門必須重視農村集體經濟組織的法律地位，促使其發揮帶頭作用，由其作為獨立法人經營農村集體資產，增加集體經濟成員的財產性收入。同時各地方政府應當根據農村集體產權制度改革現狀，以及集體經濟發展情況，從政策環境、改革配套措施等方面釋放集體產權制度改革紅利，將集體產權制度優勢轉化為治理效能，全面提高農村集體經濟組織的治理能力。并且構建動態政策保障體系，以金融、鄉村振興、社會治理等方面政策支持農村集體經濟發展，同時吸引社會資本參與農村集體經濟發展，強化農村集體經濟持續發展能力。